張菊香，樊 瑩

(1．常州市紀檢監(jiān)察信訪舉報研究中心，江蘇常州213164;2．常州大學文法與藝術學院，江蘇常州213164)

論新時期的基層信訪監(jiān)督工作
——以江蘇金壇市為例

張菊香1，2，樊 瑩1

(1．常州市紀檢監(jiān)察信訪舉報研究中心，江蘇常州213164;2．常州大學文法與藝術學院，江蘇常州213164)

信訪監(jiān)督對人民群眾有效行使民主權利、推進反腐倡廉建設和教育、保護干部具有重要意義。當前基層信訪監(jiān)督工作存在思想認識不到位、制度設計有缺陷、監(jiān)督效果有待進一步提升等問題。要從貫徹落實科學發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度，創(chuàng)新基層信訪監(jiān)督工作的思路與機制。

基層信訪;民主權利;制度創(chuàng)新

信訪監(jiān)督是新形勢下紀檢監(jiān)察機關根據(jù)信訪工作出現(xiàn)的新情況、新問題，總結出的一種新的工作方法，是黨紀監(jiān)督的有機組成部分，群眾監(jiān)督得以實現(xiàn)的有效途徑。重視研究和加強新時期的基層信訪監(jiān)督工作，對于保障人民群眾的民主權利、推進反腐倡廉建設、構建社會主義和諧社會具有重要意義。

一、加強新時期基層信訪監(jiān)督工作的重要意義

(一)信訪監(jiān)督是人民群眾行使民主權利的有效形式

我國是人民民主專政的社會主義國家，沒有民主就沒有社會主義，社會主義民主的本質是人民當家作主。信訪是人民群眾依據(jù)憲法等法律法規(guī)享有的民主權利， 《黨政機關信訪工作暫行條例 (草案)》明確規(guī)定:人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國家各項工作、監(jiān)督國家工作人員的一種方式。各級黨委和政府要保障人民群眾行使這項民主權利。［1］

信訪監(jiān)督是紀檢監(jiān)察機關對信訪舉報中反映的黨組織、黨員和行政監(jiān)察對象的問題采用一定方式進行的監(jiān)督。［2］《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例 (試行)》充分肯定了信訪監(jiān)督:“各級黨委、紀委通過信訪處理，對下級黨組織和領導干部實施監(jiān)督，及時研究來信來訪中提出的重要問題。對重要信訪事項的辦理，應當督促檢查，直至妥善處理?！保?］666信訪監(jiān)督的適用范圍，包括監(jiān)督對象思想、工作和生活等方面的作風問題，廉潔自律的一般性問題，輕微違紀問題等。這表明信訪監(jiān)督的核心是黨和人民群眾在經(jīng)濟、文化、社會等領域的政治交往，是人民群眾經(jīng)由信訪行使民主權利，參與管理國家、監(jiān)督黨員干部的重要形式，體現(xiàn)了人民群眾參與國家管理的民主政治權利。

(二)信訪監(jiān)督是推進反腐倡廉的重要環(huán)節(jié)

“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務?！保?］16腐敗案件都有一個從量變到質變的過程，腐敗分子大多是逐步突破思想道德防線，從輕微違紀發(fā)展到嚴重違紀。這表明我們需要在思想道德防線和黨紀國法防線之間，構建一道新的防線，使“滑坡者”能夠及時“剎車”，信訪監(jiān)督恰好能夠起到這種作用。加強信訪監(jiān)督工作，使黨和人民群眾保持密切聯(lián)系，能夠及時發(fā)現(xiàn)和解決黨員干部中的不正之風和腐敗現(xiàn)象，促進廉政建設和黨風好轉。

黨的十六大以來，尤其是《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例 (試行)》和《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》頒布實施以后，各級紀檢監(jiān)察機關進一步認識到，開展信訪監(jiān)督是促進領導干部廉潔自律的有效途徑，是推進反腐倡廉建設的重要環(huán)節(jié)。首先，信訪監(jiān)督能夠為查處違法亂紀案件和嚴重不正之風提供重要線索。信訪中反映的問題大多數(shù)是符合實際情況的，在揭露腐敗、提供案件線索和查清問題方面都發(fā)揮著重要作用，紀檢監(jiān)察部門和司法機關查處的許多案件就是由信訪提供的線索。其次，信訪監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)在黨風、社會風氣中一些帶有苗頭性的問題，腐敗中帶有傾向性的新問題，以及影響當?shù)厣鐣€(wěn)定的潛在性問題。分析和歸納這些問題，能夠發(fā)現(xiàn)體制機制上存在的漏洞，為領導和有關部門制定政策提供依據(jù)。

(三)信訪監(jiān)督是挽救、教育、保護干部的重要舉措

對黨員領導干部既是一種制約措施，又是一種保護手段，這是信訪監(jiān)督的重要特征。開展信訪監(jiān)督，及時處理真正存在的問題，防止發(fā)展成重大問題，是挽救黨員干部;及時檢查糾正較輕的問題，提醒監(jiān)督對象注重小節(jié)，是教育黨員干部。同時，信訪中也存在著一些不符合實際情況的揭發(fā)、舉報，部分是由于舉報人不負責任，僅憑印象或道聽途說;部分是因為有些舉報人別有居心，他們捏造事實、誣告陷害他人。還受到錯告或誣告的監(jiān)督對象以清白，是保護黨員干部。2007年以來，金壇市各級紀檢監(jiān)察機關共實施信訪告知13次，發(fā)放信訪通知書17次，信訪談話75人次，大量信訪舉報問題通過信訪監(jiān)督得到了妥善處理。面對面地開展信訪監(jiān)督，使許多領導干部受到了直接的黨風廉政教育，增強了廉潔自律意識，嚴防了作風問題和“小節(jié)”問題向腐敗問題發(fā)展。金壇市反映領導干部，特別是鄉(xiāng) (科)級以上領導干部問題的信訪舉報，占檢控類信訪總量的比重呈逐年下降趨勢，由2007年的34.29%降至2010年的22.39%。

二、當前基層信訪監(jiān)督工作中存在的問題

從上世紀90年代以來，基層信訪監(jiān)督工作在保障人民群眾的民主權利、快速核實問題挽救教育黨員干部、以及化解矛盾等方面均起到了重要作用。但不可否認的是，當前工作中仍然存在著很多不足，亟需我們進一步研究和解決。

(一)思想認識存在片面性

發(fā)揮信訪監(jiān)督的作用，離不開幾方面的合力，即黨委和政府的高度重視、人民群眾的積極參與、信訪部門的高效率工作，以及被監(jiān)督對象的主動配合。然而在實際工作中，這幾方面都存在著認識不足的問題。

一是部分領導干部對黨的群眾路線理解不深刻，群眾觀念淡薄，缺乏聯(lián)系群眾、傾聽群眾呼聲的民主意識，對群眾上門信訪舉報以各種理由拒之門外。部分干部對信訪監(jiān)督工作的領導責任不明確，存在“領而不導，分而不管”，“會上講起來很重要，會后忙起來就擠掉”等現(xiàn)象。

二是少數(shù)紀檢監(jiān)察干部受社會上以辦案力度評價紀檢監(jiān)察工作的影響，認為信訪監(jiān)督對違紀黨員干部起不到真正的約束作用，反而會導致案件線索流失，給以后查辦案件增加難度。因此存在重懲處輕監(jiān)督的思想，使信訪監(jiān)督職能的有效履行打了折扣。

三是部分被監(jiān)督對象存在抵觸情緒，認為紀檢監(jiān)察部門對其實施信訪監(jiān)督是找岔子，對信訪監(jiān)督敷衍應付，降低了信訪監(jiān)督的效果。

四是部分信訪舉報人認為紀檢監(jiān)察機關搞信訪監(jiān)督，打打招呼放其過關，是大事化小、小事化了，甚至認為是通風報信、官官相護、壓案不查。

(二)信訪監(jiān)督制度設計存在缺陷

明確、規(guī)范信訪監(jiān)督的對象、范圍、方式、程序、結果運用等，使信訪監(jiān)督有章可循，避免隨意性，對信訪監(jiān)督的成效至關重要。但由于信訪監(jiān)督開展時間不長，仍然處在探索階段，在制度設計上存在著一些缺陷。

一是信訪監(jiān)督的適用問題定性模糊。信訪監(jiān)督的內容是被監(jiān)督對象的作風問題、一般廉潔自律問題，以及輕微違紀但不構成處分的問題。然而，“一般”、“輕微”的定性模糊，缺乏統(tǒng)一的考量標準，導致實際工作中的主觀隨意性較大。使信訪舉報中面廣量大的一般風紀問題，因缺乏依據(jù)和尺度得不到及時有效處理，容易不了了之。

二是信訪監(jiān)督的實施程序缺乏規(guī)范性。程序很重要，會影響信訪監(jiān)督實施的結果。目前在信訪監(jiān)督的實施中存在的問題主要有，在信訪監(jiān)督對象的確定上，有時不經(jīng)過認真思考，不經(jīng)過集體研究，僅憑分管領導個人意愿就草草確定;在信訪監(jiān)督內容的審核批準上，有時不經(jīng)過嚴格的審批程序，有時不按照干部的管理權限審批。

三是信訪監(jiān)督的方法缺乏創(chuàng)新。信訪監(jiān)督的方法應該適應信訪監(jiān)督向廣度和深度推進的需要，以及信訪監(jiān)督功能的拓展不斷創(chuàng)新。

金壇市2001年探索建立了“兩書一談”制度，即發(fā)放信訪通知書、信訪建議書和進行誡勉談話，但是隨著形勢的發(fā)展，這三種方式顯得不規(guī)范、不系統(tǒng)、不全面，影響了信訪監(jiān)督作用的發(fā)揮。

(三)信訪監(jiān)督效果有待進一步提升

基層信訪監(jiān)督工作開辟了新形勢下解決信訪問題的新途徑。然而由于種種原因，信訪監(jiān)督的效果有待進一步提高。

一是因為信訪監(jiān)督具有群眾性特點。信訪監(jiān)督是群眾監(jiān)督的轉化形式，是群眾監(jiān)督與組織監(jiān)督的有機結合，這決定了信訪監(jiān)督既具有組織監(jiān)督的嚴肅性、權威性、規(guī)范性等特點，同時也具有群眾監(jiān)督的非權威性、非強制性等特點，監(jiān)督內容在一定程度上難以確定，監(jiān)督效果存在著不確定性。

二是因為當前基層信訪監(jiān)督的覆蓋面存在“三多三少”現(xiàn)象。即對鄉(xiāng)科級和部門中層領導干部的信訪監(jiān)督多，對農(nóng)村基層干部的信訪監(jiān)督少;涉及輕微違紀問題的多，涉及苗頭性、傾向性、潛在性問題的少;有關廉潔自律方面的問題多，有關作風效能方面的問題少。

三是因為信訪監(jiān)督結果缺乏約束性。由于信訪監(jiān)督與其他監(jiān)督形式銜接不夠，導致信訪監(jiān)督缺乏權威性。而信訪監(jiān)督的失之于“軟”，很可能姑息了被監(jiān)督對象對“小錯”的麻痹松懈思想，導致重大違紀違法問題的發(fā)生。

三、加強基層信訪監(jiān)督工作的對策思考

信訪監(jiān)督是一項行之有效的監(jiān)督創(chuàng)新，當前要從深入貫徹落實科學發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度，與時俱進，積極探索加強和改進信訪監(jiān)督工作的新思路、新措施和新方法，尤其要“著力加強基層基礎工作，提高基層預防和妥善處理信訪問題的能力?！保?］965

(一)提高思想認識

《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確指出了做好信訪和信訪監(jiān)督工作的重要性，提出各級黨委、政府一定要“從提高黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，深刻認識做好新時期信訪工作的重要性，進一步增強做好信訪工作的責任感和使命感，自覺把信訪工作放在構建社會主義和諧社會的重要位置，切實抓緊抓好?！保?］960當前要加大懲防體系 《實施綱要》、《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》、《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例 (試行)》的宣傳力度，講清楚信訪監(jiān)督與黨內監(jiān)督、反腐倡廉建設、解決信訪舉報問題等的關系，提高各級黨政組織、紀檢監(jiān)察部門和廣大黨員干部對信訪監(jiān)督工作的認識，增強開展信訪監(jiān)督的責任感，自覺、主動地接受信訪監(jiān)督。正確對待群眾反映的問題，決不允許打擊報復舉報人。要建立健全黨委、政府、紀委主要領導參加的信訪舉報工作協(xié)調機制，加強對信訪監(jiān)督工作的領導和支持。紀檢監(jiān)察機關要成立專門班子，研究部署信訪監(jiān)督工作，做好對重點對象的監(jiān)督工作。同時進一步做好信訪監(jiān)督知識的宣傳與普及，提高人民群眾對信訪監(jiān)督的認識和了解，調動他們依法依紀參與信訪活動的積極性。

(二)加強制度建設

“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性?！保?］17信訪監(jiān)督工作要上新臺階，必須靠完善的制度體系支撐。深化信訪監(jiān)督制度建設，要把堅持和發(fā)展結合起來，堅持管用、有效的原則。既要對信訪監(jiān)督的經(jīng)常性工作，如應該把握的范圍、原則、內容、方法和程序等，繼續(xù)充實、調整和完善，又要圍繞提高信訪監(jiān)督工作的質量和水平，重點研究定性定量的設計問題。同時對被監(jiān)督對象消極配合、整改不到位、打擊報復、信訪事項泄密、舉報人重復信訪等問題，制定相關配套措施，形成依法、有序、務實、高效的信訪監(jiān)督制度體系。

金壇市于2007年出臺《金壇市紀檢監(jiān)察信訪監(jiān)督實施辦法》，對信訪監(jiān)督的依據(jù)、實施對象、主要方式以及相關責任等作了具體規(guī)定。2010年制定了《金壇市紀檢監(jiān)察信訪監(jiān)督實施細則》，對信訪監(jiān)督的提出、審批、整改等，從量的層面作出具體規(guī)定。結合《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的規(guī)定，金壇市明確了14類應當實施信訪監(jiān)督的情形，進一步規(guī)范和指導了全市的信訪監(jiān)督工作，使信訪監(jiān)督工作有章可依，循序漸進。

(三)創(chuàng)新工作機制

信訪監(jiān)督制度需要隨著形勢發(fā)展不斷完善，創(chuàng)新才能使之充滿活力，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

一是創(chuàng)新信訪監(jiān)督方式。信訪監(jiān)督實踐性很強，方式要依據(jù)工作中出現(xiàn)的新情況新特點加以調整和完善，在保持相對穩(wěn)定的基礎上不斷創(chuàng)新。2007年，金壇市將信訪告知、信訪通知書、誡勉談話、信訪建議書，以及責成召開專題組織生活會作為基本監(jiān)督方式，確保信訪監(jiān)督能夠因情施策、要求落實、效果明顯。

二是開辟新的信訪監(jiān)督信息渠道。要適應不斷發(fā)展的新形勢，在強化原有信訪舉報渠道功能的同時，拓展信訪監(jiān)督信息源。包括開通綠色郵政、專線電話、網(wǎng)上信訪、QQ舉報、手機短信舉報、信訪代理等渠道，建立信訪監(jiān)督信息采集制度，拓寬監(jiān)督視野。

三是擴大信訪監(jiān)督范圍。信訪監(jiān)督應包括行政行為、辦事效率、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護等方面的投訴舉報，要準確把握監(jiān)督重點，著力解決好土地征收征用、城市建設拆遷、環(huán)境保護、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)、涉法涉訴等群眾反映強烈的問題，避免出現(xiàn)小事拖大、大事拖炸等嚴重問題。

四是規(guī)范信訪監(jiān)督結果運用。監(jiān)督結果的運用對信訪監(jiān)督工作具有放大效應，信訪監(jiān)督實施過程結束后，紀檢監(jiān)察部門必須依法、有序運用監(jiān)督結果，加強與案件查辦、執(zhí)法監(jiān)察、黨風廉政、組織人事、宣傳、審計等部門的協(xié)調配合，把結果運用與干部管理教育，以及從源頭預防腐敗相結合，實現(xiàn)信訪監(jiān)督效果的最大化。

［1］編寫組.黨政機關檢察機關紀檢監(jiān)察機關信訪舉報申訴工作常用法規(guī)［M］．北京:中國方正出版社，2001．

［2］徐喜林.論信訪監(jiān)督［J］．河南社會科學，2009(7):196．

［3］中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編 (上)［M］．北京:中央文獻出版社，2005．

［4］胡錦濤.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話［M］．北京:人民出版社，2011．

［5］中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編 (下)［M］．北京:中央文獻出版社，2008．

On Supervision of Grassroots Petition in the New Period—Taking Jintan City in Jiangsu Province as an Example

ZHANG Ju—xiang1，2，F(xiàn)an Ying1
(1.Changzhou Discipline Inspection and Supervision of Complaint and Accusation Research Centre;2.School of Humanities，Law and Art，Changzhou University，Changzhou 213164，China)

Petition supervision is of great significance for the masses to exercise their democratic rights effectively，to promote the construction of anti－ corruption，to educate and protect the cadres．At present，there are problems in grassroots petition supervision，for example，ideological understanding does not reach the designated position，defectives in system design，supervision effect needs further improvement．The work idea and mechanism of grassroots petition supervision should be innovated from the strategic height of implementing the Concept of Scientific Development．

grassroots petition;democratic rights;institutional innovation

D262.6

A

2095－042X(2012)03－0014－04

2012－04－15

張菊香 (1970—)，女，江蘇武進人，博士，副教授，主要從事中共黨史研究。

(責任編輯:劉志新)