劉志敏，劉 鏞

(重慶理工大學(xué)，重慶 400050)

過去10多年，我國(guó)高等教育實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。然而，大規(guī)模擴(kuò)招和新校區(qū)建設(shè)使高等教育快速走向大眾化的同時(shí)，也讓許多高校債臺(tái)高筑，深陷債務(wù)危機(jī)。根據(jù)審計(jì)署最新審計(jì)結(jié)果，截至2010年年底，全國(guó)1 164所地方所屬普通高校有地方政府性債務(wù)，金額達(dá)2 634.98億元。另一方面，不少高校在資產(chǎn)使用方面還存在諸多問題，資產(chǎn)利用效率不高現(xiàn)象普遍存在，使得原本就有限的高校資產(chǎn)難發(fā)揮其應(yīng)有效率，這進(jìn)一步加劇了高校資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)所面臨的困境。如何在困境下，通過使用資產(chǎn)制度建設(shè)、改善使用管理，從而真正提高辦學(xué)質(zhì)量，成為擺在高校管理者和理論研究者面前的重大課題。高校資產(chǎn)利用效率是資產(chǎn)配置和資產(chǎn)使用兩個(gè)變量的函數(shù)，資產(chǎn)配置是一個(gè)常量，資產(chǎn)使用是一個(gè)變量，在一定時(shí)間內(nèi)，一個(gè)高校資產(chǎn)總量是不會(huì)變化的，但如何使用資產(chǎn)卻是變化的，因此，考察資產(chǎn)有形管理只是問題的一個(gè)方面，而更重要的是在于考察資產(chǎn)的使用變量的變化情況，只有將這兩個(gè)常量和變量結(jié)合起來考察，才能客觀地檢驗(yàn)高校資產(chǎn)的利用效率［1］。

一、高校國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)及其特征

據(jù)《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，“資產(chǎn)是企業(yè)擁有或者控制的能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括各種財(cái)產(chǎn)、債權(quán)和其他權(quán)利”。作為資產(chǎn)的一個(gè)重要組成部分，高校國(guó)有資產(chǎn)首先具有資產(chǎn)的一般屬性，即必須能夠用貨幣來計(jì)量，且預(yù)期能夠?yàn)楦咝斫?jīng)濟(jì)利益流入等。而高校國(guó)有資產(chǎn)本身還具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，這就決定了它還具有一定的特殊性。主要包括非經(jīng)營(yíng)性、資金來源的復(fù)雜性和資源配置的特殊性等［2］。

二、高校國(guó)有資產(chǎn)使用中存在的主要問題

1)缺乏國(guó)有資產(chǎn)使用管理觀念

據(jù)調(diào)查，高校管理工作普遍存在“重購(gòu)置，輕使用”的現(xiàn)象，忽視現(xiàn)有資產(chǎn)的使用效益，造成了資產(chǎn)的不必要浪費(fèi)。對(duì)實(shí)物資產(chǎn)管理也缺乏嚴(yán)格的驗(yàn)收審批、使用和保管制度等，系統(tǒng)的制度規(guī)范和有效的內(nèi)部管理機(jī)制還沒有完全建立起來。在有些高校中，需要的國(guó)有資產(chǎn)購(gòu)置以后，對(duì)其如何進(jìn)行使用管理的概念模糊，從而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的使用效率低下。比如，國(guó)外的許多高校的圖書館、實(shí)驗(yàn)室24小時(shí)全天開放，供教師和學(xué)生使用，而國(guó)內(nèi)高校圖書館、實(shí)驗(yàn)室開放時(shí)間一般只有8小時(shí)，開放時(shí)間僅僅只有國(guó)外同行的三分之一，可見開放時(shí)間極其有限，自然造成設(shè)備閑置，設(shè)備利用效率不高。

2)資產(chǎn)使用管理主體不明，多頭交叉管理

高校的國(guó)有資產(chǎn)使用管理沒有建立責(zé)權(quán)明確的運(yùn)行機(jī)制。目前，不少高校實(shí)行固定資產(chǎn)的歸口管理，資產(chǎn)使用管理的職能由各部門分別負(fù)責(zé)，其結(jié)果是各職能部門的管理權(quán)限和責(zé)任都沒有得到很好的落實(shí)，激勵(lì)和約束機(jī)制沒有建立起來:對(duì)于資產(chǎn)管理得力的單位和個(gè)人，沒有適當(dāng)?shù)谋碚煤酮?jiǎng)勵(lì);而對(duì)于資產(chǎn)管理差的部門和個(gè)人，也沒有相應(yīng)的追究責(zé)任機(jī)制。

事實(shí)上，上述現(xiàn)象的根本原因在于:資產(chǎn)使用管理的職責(zé)不落實(shí)。表面上看，高校國(guó)有資產(chǎn)管理職能部門不少，但實(shí)際上，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)誰(shuí)都不負(fù)責(zé)任。職責(zé)不清，相互推諉，尚沒有形成真正意義上責(zé)權(quán)明晰的高校國(guó)有資產(chǎn)使用管理制度體系［3］。

3)資產(chǎn)使用效率低下

理論上講，高校固定資產(chǎn)應(yīng)該依據(jù)教學(xué)科研實(shí)際需要，按照學(xué)校行政計(jì)劃進(jìn)行配置，實(shí)行預(yù)算管理。但從目前的狀況來看，不少高校對(duì)資產(chǎn)缺乏有效的預(yù)算管理和控制。一方面，對(duì)資產(chǎn)的管理存在“重預(yù)算安排，輕后續(xù)使用管理”的普遍現(xiàn)象，難以形成資產(chǎn)的集中管理、資源共享、統(tǒng)一調(diào)配、物盡其用，造成固定資產(chǎn)的使用壽命縮短、利用率低下，從而形成浪費(fèi)，資產(chǎn)流失嚴(yán)重。據(jù)重慶市教委統(tǒng)計(jì)，高校儀器設(shè)備中，有20%以上處于閑置狀態(tài)，而價(jià)格昂貴的大型科研設(shè)備，利用率最高不超過15%，使用效率低下，且資產(chǎn)補(bǔ)償嚴(yán)重不足。

三、內(nèi)部控制建設(shè):強(qiáng)化高校國(guó)有資產(chǎn)使用管理的契機(jī)

新一輪的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)正在全面鋪開，為強(qiáng)化高校國(guó)有資產(chǎn)使用管理提供了新的契機(jī)［4－5］。近年來，為了促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制，提高內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，財(cái)政部在深入研究和廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，擬定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》)［6］。

《規(guī)范》提出，固定資產(chǎn)控制的最終目標(biāo)為:“防范固定資產(chǎn)業(yè)務(wù)中的差錯(cuò)和舞弊，保護(hù)固定資產(chǎn)的安全和完整”，最終“確保國(guó)有資產(chǎn)不流失，合理配置國(guó)有資產(chǎn)，保障行政事業(yè)單位履行職能，提高固定資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率”［6］。而國(guó)有資產(chǎn)管理的目標(biāo)可以概括為:防止國(guó)有資產(chǎn)流失和確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值?？梢姡瑖?guó)有資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制建設(shè)的題中應(yīng)有之義。為了維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，合理配置和有效利用國(guó)有資產(chǎn)，保障和促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展，必須加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制。

四、健全內(nèi)部控制，構(gòu)建“高校國(guó)有資產(chǎn)”的“安全網(wǎng)”

1)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善治理結(jié)構(gòu)

首先，高校管理者要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到國(guó)有資產(chǎn)流失有可能引發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)，并嚴(yán)重危害到學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，高校管理者要更加牢固地樹立和認(rèn)識(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”——科學(xué)規(guī)劃高校的建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度，使學(xué)校各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)處于良好的資金保障和制度約束之下，保持良好、可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

為克服“所有者缺位”的缺陷，高校應(yīng)逐步引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念，在內(nèi)部建立起決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡的治理機(jī)制。其中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要完善高校重大事項(xiàng)的決策機(jī)制。比如，可以考慮在優(yōu)化高校董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)高校董事會(huì)進(jìn)行重新定位，把董事會(huì)作為高校的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，確保高校重大決策的科學(xué)性和高校財(cái)務(wù)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

2)進(jìn)一步完善高校職能機(jī)構(gòu)

“單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離”是內(nèi)部控制的基本要求，為此，首先需要建立健全組織機(jī)構(gòu)。目前，不少高校組織機(jī)構(gòu)存在行政管理機(jī)構(gòu)繁雜，人員煩冗，職責(zé)不清，缺乏定量的考核體系，部門之間溝通協(xié)調(diào)較差等問題，運(yùn)行結(jié)果不盡如人意。因此，高校依據(jù)自身特點(diǎn)，完善組織機(jī)構(gòu)，形成高效率的職責(zé)分工和制衡機(jī)制，提高執(zhí)行效率，滿足學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理和內(nèi)部決策需要。例如，高校應(yīng)明確崗位職責(zé)，尤其加強(qiáng)不相容崗位分離控制。

高校組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)分工還須符合互相制約的規(guī)定，因此，組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限必須先得到授權(quán)，強(qiáng)化授權(quán)批準(zhǔn)控制需要明確各個(gè)職位的業(yè)務(wù)范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，高校管理層在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，強(qiáng)化授權(quán)批準(zhǔn)控制，禁止在授權(quán)之外存在任何形式的特權(quán)。對(duì)于重大事項(xiàng)必須經(jīng)過集體研究決策審批制度，任何人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或擅自改變集體決策。

3)完善資產(chǎn)使用管理制度

經(jīng)過多年的建設(shè)，我國(guó)高校的固定資產(chǎn)管理方面的規(guī)章制度還是比較健全的，但這些規(guī)章制度有很大一部分是在傳統(tǒng)思維模式下制訂的，在新的時(shí)期，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)比較成熟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況下，高校面臨對(duì)外投資增加、服務(wù)社會(huì)化等諸多新情況、新問題，有些規(guī)章制度難以適應(yīng)新形勢(shì)下的固定資產(chǎn)配置和使用管理的需要。因此，亟須對(duì)學(xué)校原有的規(guī)章制度重新梳理，進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善，以適應(yīng)新時(shí)期學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要。在此基礎(chǔ)上，高校應(yīng)當(dāng)著力建立健全固定資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化對(duì)固定資產(chǎn)的驗(yàn)收、使用、保管和處置等環(huán)節(jié)的控制。

4)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

為保證國(guó)有資產(chǎn)使用管理效率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在問題，高校應(yīng)充分利用內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合的形式，對(duì)來自各個(gè)方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并建立起相應(yīng)的有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。在建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制時(shí)，應(yīng)充分全面的借鑒科學(xué)的計(jì)量分析方法，廣泛搜集高校日常運(yùn)行過程中的有效數(shù)據(jù)，例如年度財(cái)務(wù)報(bào)表信息、收支預(yù)算數(shù)據(jù)、發(fā)展方向與規(guī)劃等相關(guān)財(cái)務(wù)資料，采用比例分析、數(shù)學(xué)模型等方法來迅速及時(shí)地發(fā)現(xiàn)高校存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并告知高校的管理層。

為構(gòu)建行之有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，高校應(yīng)建立信息管理組織機(jī)構(gòu)，并配備專業(yè)人員，進(jìn)行信息收集、數(shù)據(jù)處理、信息反饋等活動(dòng)，為建立行之有效的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)提供有效地支撐和保障［7］。另外，高校還應(yīng)當(dāng)建立重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件的應(yīng)急處理機(jī)制，如若發(fā)生意外事件，能夠有條不紊地啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，使突發(fā)事件能夠妥善處理。

5)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的再監(jiān)督

內(nèi)部控制是一個(gè)過程，要確保執(zhí)行效果良好，就必須對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督。一方面需要由高校內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察部門對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督;另一方面須對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問題進(jìn)行考核反饋，以完善內(nèi)部控制。對(duì)高校固定資產(chǎn)實(shí)行有效的管理，完善高校的控制環(huán)境，進(jìn)行全面、有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立有效的考核體系和信息傳導(dǎo)與溝通機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督，強(qiáng)化控制活動(dòng)的效率、效果，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)控制，應(yīng)該是我國(guó)高校國(guó)有資產(chǎn)管理的有效途徑［8］。

［1］毛程連.國(guó)有資產(chǎn)管理學(xué)［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

［2］財(cái)政部.事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法［EB/OL］.(2006－05－30).http://baike.baidu.com/view/2450725.htm.

［3］劉小玲.高等學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問題及對(duì)策研究［D］.湖南湘潭:湘潭大學(xué)，2008.

［4］黃雪麗.內(nèi)部控制在學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理當(dāng)中的重要作用［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2010(24):13.

［5］何世春.重慶市高校國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的研究［D］.重慶:重慶大學(xué)，2009.

［6］常環(huán).略談《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》(征求意見稿)［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2012(3):250.

［7］徐冰.高校內(nèi)部控制問題研究［D］.青島:中國(guó)石油大學(xué)，2010.

［8］財(cái)政部會(huì)計(jì)司.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(征求意見稿)［EB/OL］.(2011－11－12).http://www.zgtax.net/plus/view.php?aid=512679.