郁 鵬，路 征

(1.咸陽師范學院政治管理學院，陜西 咸陽 712000;2.咸陽寶石鋼管鋼繩有限公司，陜西 咸陽 721002)

一、城市管理目標變革:從關注物轉向關心人

傳統(tǒng)城市發(fā)展的目標模式主要集中在城市經(jīng)濟增長和由經(jīng)濟、社會、環(huán)境組成的城市綜合競爭力提升上?？沙掷m(xù)發(fā)展的城市管理模式認為關注城市經(jīng)濟增長和綜合競爭力提升都是必要的，但它們需要實現(xiàn)低代價的經(jīng)濟增長，更加關注人的全面發(fā)展，實現(xiàn)人與自然、人與社會和人與人的和諧。

(一)實現(xiàn)低代價的經(jīng)濟增長

城市的可持續(xù)發(fā)展要求追求低代價的經(jīng)濟增長，這意味著既不能抑制增長、又不能盲目增長。以經(jīng)濟增長為主要內容的傳統(tǒng)發(fā)展觀是以生態(tài)環(huán)境的破壞、社會平等的喪失為代價的，因此，低代價的發(fā)展是人類社會自身最優(yōu)化要求的具體表現(xiàn)，它是指人們在發(fā)展實踐中，以最優(yōu)質態(tài)、最佳量度、最良序化，在最佳目標范導和最優(yōu)模式驅動下，沿著合理的發(fā)展道路，以最少的投入和付出、最小的風險和危害、適宜的發(fā)展速度，獲得最大發(fā)展收益的一種發(fā)展。低代價發(fā)展作為是一種新的發(fā)展理念、發(fā)展實踐、發(fā)展機制，通過可持續(xù)發(fā)展的理念、低碳經(jīng)濟的實踐模式等得到了充分的體現(xiàn)，已成為一種世界范圍內主導性的實踐潮流。城市管理唯有通過科學的低代價發(fā)展之路方能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，如果固守傳統(tǒng)的高代價發(fā)展模式必將積重難返，自甘落伍。因此，在新的時代背景下，可持續(xù)的城市管理模式應當是一種科學的低代價發(fā)展模式［1］。

(二)實現(xiàn)以人的發(fā)展為核心的全面發(fā)展

城市可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，是經(jīng)濟增長、社會和諧和生態(tài)文明之間的良性循環(huán)。在經(jīng)濟發(fā)展的初始階段，經(jīng)濟增長通常是優(yōu)先考慮的目標，隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，環(huán)境問題開始凸顯，居民的需求也隨之發(fā)生變化，對生態(tài)環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會公正等的訴求不斷增加［2］。相應的城市管理目標亦從過去單純注重經(jīng)濟增長轉到以人為本的科學發(fā)展觀念上來，以人為本是城市發(fā)展永恒的主題。城市發(fā)展的終極目標是人而不是物，城市發(fā)展不能以犧牲人的福利求發(fā)展，而是在經(jīng)濟發(fā)展基礎上的人的全面發(fā)展。城市持久發(fā)展的核心動力來源于文化和智慧，而富有生命力的城市文化創(chuàng)造，則離不開對人本身的關注。無論時代如何變遷，城市終究應該是一個由無數(shù)生命體組成的有血肉有思想有情感的生存空間，而不是高樓大廈和GDP數(shù)字。

(三)實現(xiàn)人與自然、人與社會和人與人的和諧

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人口的迅速增長，中國城市化進程不斷加快，城市在集中了大量社會財富和物質文明的同時，也集中了社會的各種矛盾。諸如城市的人口問題、污染問題、資源短缺問題、交通擁堵問題等，嚴重阻礙了城市功能的正常發(fā)揮，對人們的生活造成很大的影響，降低了人類的可居住性。因此，通過空間資源配置，保護好城市生態(tài)環(huán)境，按照對生態(tài)環(huán)境破壞最小和最有利于人居環(huán)境的標準調整和規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，在促進城市經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，保障社會公共利益，改善人居環(huán)境，是城市規(guī)劃和建設面臨的重大問題。而良好的城市人居環(huán)境在于城市的和諧性，包括人與自然的和諧、人與社會的和諧及人與人的和諧三方面的內容，其中，人與自然的和諧是基礎和條件，而人與人的和諧、人與社會的和諧則是城市管理的目的和根本所在。

二、城市管理主體:從單一主體到多元主體

我國現(xiàn)行的城市管理模式以政府為單一主體，城市政府既是城市建設、管理和維護的主導力量，也是城市公共資源和資產(chǎn)的所有者、控制者和使用者，承擔了幾乎全部的城市管理事務。隨著城市的發(fā)展和社會的進步，這種單一主體的城市管理模式，日益暴露出其不適合現(xiàn)代城市發(fā)展的弊端。因此，構建新的城市治理體系，建立政府主導、多元主體共同參與的城市管理格局，實現(xiàn)城市管理模式從單一被動到多元聯(lián)動成為時代的呼喚［3］。

(一)城市管理中的市場失靈

從市場機制自身作用看，資本擁有越多在競爭中越有利，效率提高的可能性也越大，收入與財富向資本與效率也越集中;另一方面，資本家對其雇員的剝奪，使一些人更趨于貧困，造成了收入與財富分配的進一步拉大。這種拉大又會由于影響到消費水平而使市場相對縮小，進而影響到生產(chǎn)，制約社會經(jīng)濟資源的充分利用，使社會經(jīng)濟資源不能實現(xiàn)最大效用。由于公共物品的“外部性”，在消費過程中具有非排他性和非競爭性，回報與付出無法對應，導致公共產(chǎn)品供給不足。另外，由于市場機制條件下追求利潤最大化的驅使，往往會導致對某些公共資源的過度使用。再者，經(jīng)濟活動的參與人具有不同的信息及獲取信息的成本差異，一些人可以利用信息優(yōu)勢進行欺詐，損害市場機制的正常作用，市場配置資源的功能也就失靈了，從而傷害社會的公平正義。

(二)城市管理中的政府失靈

當前，中國城市出現(xiàn)了大量以往從未經(jīng)歷過的經(jīng)濟、社會、環(huán)境問題，在經(jīng)濟網(wǎng)絡和政治網(wǎng)絡中的作用、地位都發(fā)生了巨大的改變，這種改變需要政府對此做出積極的反應。但是，傳統(tǒng)城市政府體制所形成的部門分割、多頭管理，以及城市政府管理權限的不斷膨脹，造成了公共資源的浪費，嚴重影響了社會資源的使用效率。政府職能轉變滯后使得政府在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、檢查等過程中發(fā)生失靈或偏離公共利益的目標，產(chǎn)生不同程度的消極結果，導致城市管理中的政府失靈［4］。政府單一主導的城市管理模式已不適應城市發(fā)展的新階段，以政府為單一主體的公共產(chǎn)品供給模式不能滿足城市居民對公共產(chǎn)品日益多樣化的需求，并且政府由于事務眾多而疲憊不堪，城市管理也會顯現(xiàn)出公共產(chǎn)品和服務質量差、公共管理成本過高、管理效率低下、不能對外界變化做出靈敏反應等問題。

(三)城市管理中的第三部門及其功能

第三部門之所以得到廣泛發(fā)展，通常認為是因為市場失靈和政府失靈。它是建立在個人的自由權利得以確立和保障的基礎上，是對市場行為的規(guī)范和政府行為方式的限制。第三部門發(fā)展程度如何，一定意義上可以說是衡量市場經(jīng)濟成熟程度的重要內容，也是衡量中國現(xiàn)代化進程的重要標志。中國社會正處于轉型時期，在經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，新的社會問題也隨之出現(xiàn)。在市場經(jīng)濟條件下，這些問題單純依靠政府或市場來解決很難奏效，第三部門則應運而生，因為它比政府部門更具有靈活、創(chuàng)新機制和基層參與等特征，使社會問題在一定程度上得到緩解或解決。與此同時，比起市場化的商業(yè)經(jīng)營，第三部門在管理上也更具人性，對社會問題的反應更為積極，可以有效溝通政府與個人、企業(yè)的關系，降低政府自身的運營成本，提高政府的工作效率［5］。

三、城市管理過程:從反應式應對到預防式管理

在當前的城市管理中，政府過多地關注于后果導向的反應式應對，而非預防性的治理。在后果導向的反應式應對過程中，城市政府花費大量的人力、物力和財力，使城市系統(tǒng)從偏離狀態(tài)恢復到原有或給定狀態(tài)，而這通常需要一個較長的過程，經(jīng)常造成不必要的損失。而且，城市管理的反應式應對是一種滯后的亡羊補牢式的應對，無法從根本上防止危機事件的發(fā)生。相反，預防式的城市管理要求對可能的問題進行預測，發(fā)現(xiàn)城市問題產(chǎn)生的原因，并對問題發(fā)生的可能性進行科學預測，從而從根本上避免城市問題的發(fā)生和減少不必要的損失與浪費。

(一)城市管理的對策類型

城市問題的解決存在兩種不同的思路，一是針對事件的治標性的對策思路，一是針對原因的治本性思路。把重點放在城市問題發(fā)生后進行治理的思路，可以稱之為后果導向的城市管理對策。當城市問題發(fā)生時，迅速采取應急措施予以解決是重要的，但是如果問題的原因不搞清楚，以后還會再次發(fā)生。另外一種永久性的對策舉措，把重點放在針對這些問題的產(chǎn)生根源、強調源頭預防的思路，即原因導向的城市管理對策。它要求徹底弄清城市問題發(fā)生的原因，針對問題的原因采取措施，從而達到防止問題再次發(fā)生的效果。

(二)加強城市發(fā)展的預防式管理

原因導向的預防式管理不是把問題的善后處理作為工作的最終目的，而是把找出問題產(chǎn)生的原因、消除問題產(chǎn)生的根源、提出控制類似問題再度產(chǎn)生的措施作為管理的重中之重，是一種治本型的長效管理方式。這一管理思想體現(xiàn)在城市規(guī)劃、建設、運行的全過程，許多城市問題的發(fā)生都可以在這些環(huán)節(jié)中找到原因，從而指導改善的對策。首先，從戰(zhàn)略高度認識城市規(guī)劃中的預防功能，長期以來，城市規(guī)劃較多地關注于以物為主的物質形態(tài)規(guī)劃，而對內在的社會、經(jīng)濟、環(huán)境領域可能產(chǎn)生的問題缺乏研究或注意不夠。重視城市規(guī)劃在預防式管理中的作用就是要從傳統(tǒng)的物質形態(tài)規(guī)劃轉向前瞻的以人為本的綜合發(fā)展規(guī)劃。其次，預防導向的城市管理思想也應該貫穿在城市建設的整個過程，因為城市規(guī)劃得再好，如果建設中發(fā)生扭曲，也不能收到預期的效果。再者，重視城市運營中的預防式管理。因為即便在城市規(guī)劃和建設中充分注意到了對城市問題的預防，但如果在城市運行中管理不到位，也會導致或加劇城市問題的發(fā)生［6］。

(三)加強城市發(fā)展全過程的戰(zhàn)略管理

城市發(fā)展是一個從規(guī)劃設計到建設實施再到運行養(yǎng)護的過程，城市管理應該囊括城市發(fā)展的整個生命周期，即包括設計階段的規(guī)劃管理、實施階段的建設管理、運行階段的功能管理三個方面。城市管理的各個環(huán)節(jié)相互影響，相互支撐，其中規(guī)劃管理規(guī)定了城市發(fā)展的未來功能，為城市建設提供整體框架;建設管理是規(guī)劃目標從構想到實現(xiàn)的中介，為功能的有效發(fā)揮提供了前提;功能管理則決定著城市功能的實現(xiàn)和基礎設施的正常運轉，通常是一個城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的外部表現(xiàn)和直接標志［7］。從原因導向的預防式管理角度認識城市發(fā)展的規(guī)劃、建設和運行，可以對城市管理的宏觀過程有一個系統(tǒng)的認識。隨著中國城市化進程的加快，城市管理中“重建輕管”的問題越來越突出，可持續(xù)城市發(fā)展戰(zhàn)略應從市政建設為主轉向功能開發(fā)為主，更加關注以城市功能開發(fā)為特點的運行管理在整個城市管理過程中的作用。

［1］邱耕田.中國模式的低代價發(fā)展之路［N］.學習時報，2009－09－14(3).

［2］朱文興，朱詠濤.論當前經(jīng)濟發(fā)展中的誤區(qū)及其矯正對策［J］.山東社會科學，2003(4):33.

［3］顏濤，陳燕華.從主體多元化看城市管理模式的變革與完善［J］.成都行政學院學報，2007(3):59.

［4］吳新葉.城市社區(qū)管理中的政府失靈［J］.城市發(fā)展研究，1999(6):24.

［5］熊躍根.轉型經(jīng)濟國家中的“第三部門”發(fā)展:對中國現(xiàn)實的解釋［J］.社會學研究，2001(1):91.

［6］諸大建.管理城市發(fā)展:探討可持續(xù)發(fā)展的城市管理模式［M］.上海:同濟大學出版社，2004.

［7］諸大建，陳迅.城市管理:上海面向21世紀的戰(zhàn)略性課題［J］.同濟大學學報:社會科學版，2001(2):1.