吳俊林

(中共泰和縣委黨校，江西泰和343700)

對深化我國地方政府行政體制改革的新思考

吳俊林

(中共泰和縣委黨校，江西泰和343700)

中國地方政府改革的出路在哪里?為什么多輪改革后，還存在不少問題?從根本上說，是基本體制問題。要解決這些問題，需要轉(zhuǎn)變改革思路。解決地方政府的基本體制問題的思路和目標是改革地方行政區(qū)劃體制，實行地方制度創(chuàng)新。改革的路徑選擇是推行“省直管縣”體制，同時，配套進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，健全地方黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的良性互動機制，促使地方政府減少管理層級，加大管理幅度，降低行政成本，提高行政效率。

地方政府;改革;目標路徑;新思考

我們黨執(zhí)政60多年來，尤其是黨的十一屆三中全會以來，在改革經(jīng)濟體制的同時也進行了以調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，解決權(quán)力過分集中;改革行政體制，轉(zhuǎn)變政府職能;簡政放權(quán)，調(diào)整中央與地方關(guān)系等為主要內(nèi)容的政治體制改革，地方的政府體制因此發(fā)生了許多新的變化，但由于中國政府改革最重要的任務(wù)是地方政府改革，其難度與對社會的影響要比中央政府改革大得多。目前我國地方政府無論是在職能錯亂還是行為失范，無論是在膨脹冗員還是效率低下方面，都比其它國家地方政府存在的問題要嚴重得多。地方政府存在的諸多問題，從根本上說，是地方政府基本體制問題。要解決基本體制問題，就不能固守現(xiàn)有的改革思路，需要進一步解放思想，尋求新的改革路徑。

一、我國地方政府行政體制改革必須創(chuàng)新思路找準定位

地方政府存在的機構(gòu)膨脹、編制冗員、效率低下、難以改革等頑癥，其背后隱藏的是深層次的體制問題，上述現(xiàn)象實質(zhì)上是我國政府體制本身弊端的綜合表現(xiàn)。所以，對中國地方政府來說，就事論事，就機構(gòu)論機構(gòu)是解決不了問題的，這樣的改革思路最后還得回到原點。筆者認為，地方政府改革的最終途徑是體制創(chuàng)新，總體思路和目標應(yīng)定位于改革地方行政區(qū)劃體制，實行地方制度創(chuàng)新，從體制上找出阻礙、限制政府改革的難點重點，然后才能取得改革的突破。

第一，以法律的形式實現(xiàn)中央與地方的合理分權(quán)。地方政府改革的成敗，從根本上說，取決于中央與地方關(guān)系的重新組合。從我國的實踐來看，現(xiàn)行的中央與地方關(guān)系模式下的地方制度已無法滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，迫切需要創(chuàng)新，其主要目標就是實行法律分權(quán)制。賦予地方自治的法律地位，依法明確劃分中央與地方的職責權(quán)限，實現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分及其運行機制的法定化、制度化和程序化。在合理劃分中央與地方權(quán)力縱向配置的同時，注意橫向合理分權(quán)問題，即黨同政府、經(jīng)濟組織、社會團體等分權(quán)，如果沒有橫向合理分權(quán)相配套，縱向合理分權(quán)也是不能長久的，甚至會導致濫用權(quán)力、以權(quán)謀私。因此，要使中央與地方的權(quán)限劃分科學合理，運行有效，就必須處理好橫向分權(quán)與縱向分權(quán)的關(guān)系，并使二者結(jié)合起來。

第二，改革地方行政區(qū)劃體制，實行地方制度創(chuàng)新。我國的地方行政區(qū)劃肇始于古代，是與高度中央集權(quán)體制并行不悖的。在改革開放的今天，不僅不適應(yīng)地方分權(quán)化改革的發(fā)展方向，而且也阻礙了統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系的形成，必須進行改革。首先，根據(jù)中國經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的需要，從中國地理環(huán)境相對同質(zhì)性出發(fā)，重新劃分省級行政區(qū)域，縮小省級區(qū)劃，增加省級區(qū)劃單位。這樣既可以減少官僚層次，又可以適當擴大中央政府和省級政府的管理幅度，使政府結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化建設(shè)和信息社會的發(fā)展要求相適應(yīng)。其次，減少地方行政區(qū)劃層次，統(tǒng)一地方行政層級。與縮小省區(qū)、增加省級區(qū)劃體制改革相配套，根據(jù)行政管理幅度和省級區(qū)劃改革要求，結(jié)合我國地理環(huán)境的特點，我國省級以下地方行政區(qū)劃采取省、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級制為宜。具體方法是，撤銷地級區(qū)劃建制，實行省直轄縣(市)體制;改革市管縣體制，實行市縣分置，現(xiàn)行地級市予以保留，但不管轄縣(市)，只管轄中心城區(qū)的區(qū)，探索和創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理模式，健全社區(qū)服務(wù)功能，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。根據(jù)國土面積、人口、經(jīng)濟總量適當合并和減少縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政單位數(shù)額，不僅可以從量上減少行政人員，而且還可以相對集中地開發(fā)當?shù)刭Y源，促進地域經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。以中部地區(qū)為例，可以把縣、鎮(zhèn)的標準設(shè)置如下:縣:管轄區(qū)面積4000平方公里，人口100萬左右，其行政級別可定為副地級，經(jīng)濟總量達到一定規(guī)模的縣市也可以直接定為正地級。以江西省為例，可把現(xiàn)有的100個縣(市)合并劃成40個左右的縣(市)。鎮(zhèn):轄區(qū)面積300平方公里，人口5萬人左右，其中圩鎮(zhèn)人口要達到1—2萬人，其行政級別可定為副縣級，達到一定的規(guī)模的鎮(zhèn)可以升為正縣級。賦予鎮(zhèn)部分縣級管理權(quán)限。東西部可參考此指標體系并根據(jù)各自地理、人口、資源等特點再行設(shè)置標準。再次，實行地方和基層自治的制度創(chuàng)新。地方自治源于西方社會的歷史文化，有著悠久的歷史傳統(tǒng)，它最初主要是指城市自治。現(xiàn)代國家的地方自治是指“國家特定區(qū)域內(nèi)的人民，基于國家授權(quán)或依據(jù)國家法令，在國家監(jiān)督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理該區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的一種政治制度”。新中國成立后，我國在較大范圍內(nèi)實現(xiàn)了地方自治，在少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治;在農(nóng)村基層實行村民自治; 1997年以后在香港和澳門特別行政區(qū)實行高度自治。但總體來看，發(fā)展還很不平衡，在大多數(shù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)沒有實現(xiàn)直接選舉和競爭選舉，這是導致地方“面子工程”、“政績工程”的主要原因。所以，政府體制創(chuàng)新的目標，首先，要適應(yīng)世界潮流賦予地方政府和基層政府在地方事權(quán)范圍內(nèi)相對自主的權(quán)力，地方政府的自主權(quán)力由憲法或地方政府法授予，地方事權(quán)范圍一般要有明確的列舉，建議創(chuàng)立《地方自治法》，以規(guī)范地方政府行為。其次，完善選舉制度，將競爭機制引入選舉之中，使地方各級政府能夠真正置于選民的監(jiān)督之下，為本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展掌好權(quán)、用好權(quán)。

第三，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型地方政府。中國地方政府的建設(shè)應(yīng)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。所謂“公共服務(wù)型政府”，從經(jīng)濟層面上說，主要是為社會提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強監(jiān)管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在政治層面上，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治;在社會層面上，政府要從社會長遠發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發(fā)展。

在治理方式上，要改變過去由政府單方面行使權(quán)力、提供服務(wù)、維持管制、解決社會問題的傳統(tǒng)方式，致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民之間互動狀態(tài)的構(gòu)建和實現(xiàn)。當前，尤其要把建立和完善社會組織，提高社會自我管理能力作為改革的重要內(nèi)容。當前我國屬第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟師、律師、經(jīng)紀人機構(gòu)，以行業(yè)協(xié)會、同業(yè)工會為主的行業(yè)性經(jīng)濟組織、城鎮(zhèn)居民自治組織雖已初步建立，但還很不健全，獨立性很差，自我管理、自我服務(wù)的意識也十分淡薄。如果政府在分解權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能、撤并機構(gòu)的同時，不重視市場機制的完善、社會組織的建設(shè)，一大批由政府剝離出去的職能就可能會因無組織承擔而落空。

二、省直管縣體制是地方政府改革創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑

(一)“省管縣”改革的現(xiàn)實動因分析。

1．縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位越來越重要。我國的“縣制”歷史悠久，歷史上縣曾經(jīng)直接由皇帝掌管，故有“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”之說?？h域國土面積超過全國的90%，人口超過全國的70%，GDP超過全國的50%。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，縣域經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)模與水平已直接關(guān)系到我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)程度，在構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會的總體進程中地位越來越重要。

2．提高政府服務(wù)績效和探索公共管理創(chuàng)新需要提升縣級政府效能。公共組織和公共管理體制的創(chuàng)新是世界政府管理的發(fā)展大勢，但我國政府職能轉(zhuǎn)變還不能適應(yīng)發(fā)展的需要。其中，管理層級過多就是經(jīng)常被社會各界批評的重點問題，由于大部分的經(jīng)濟和社會決策權(quán)都屬地級市所有，縣級政府的公共行政創(chuàng)新精神受到了嚴重的抑制，也就直接影響到了縣級政府的行政效能。

3．“市管縣”體制的弊端越來越凸顯。社會的變化發(fā)展不僅使得企業(yè)的傳統(tǒng)管理方式發(fā)生重大改變，同時也要求國家行政建制的進一步調(diào)整和完善。隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，“市管縣”體制已失去了其當初的功效，成為抑制縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制性因素，主要表現(xiàn)為以下幾點:過多層級的設(shè)置弱化了信息的精準度，使得上下級的協(xié)調(diào)失效;行政成本和社會成本大幅度上升;在工作部署、城鄉(xiāng)利益分配等方面難免出現(xiàn)不平衡，弱化縣域經(jīng)濟的發(fā)展等。

4．“省管縣”體制的優(yōu)點比較突出。相對于目前“市管縣”體制存在的一些弊端和消極影響，“省直管縣”體制的優(yōu)點就比較突出，主要從以下幾個方面體現(xiàn)出來。首先，省直管縣體制減少了行政層級，克服了政府層級過多引起的諸多弊端。比如上情難以及時準確地下達，下情也難以及時準確地上傳;中間環(huán)節(jié)截留中央下放的權(quán)力，使地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實。其次，實行省直管縣體制，能解決地市分割的弊端，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐。“省管縣”體制可以防止一些中心城市隨意向外擴大行政“地盤”，侵占農(nóng)民土地，減少土地資源浪費。最后，實行省直管縣體制，能擴大縣的自主權(quán)，推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)“省管縣”體制的實現(xiàn)條件分析。

1．市場經(jīng)濟體制打破了傳統(tǒng)體制下的政府管理模式，為強縣擴權(quán)、省直管縣提供了前提條件。自1993年我國市場經(jīng)濟體制確立至今，企業(yè)、公民和各種社會組織自我管理、自我服務(wù)的功能大大增強，政府直接管理經(jīng)濟社會事務(wù)的領(lǐng)域逐步縮小，政府大量的微觀經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，以行政手段強制行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)保持統(tǒng)一的格局將被打破。

2．區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系的密切，行政隸屬關(guān)系的淡化，為強縣擴權(quán)、省直管縣提供了內(nèi)在動力。在市場經(jīng)濟條件下，政治和經(jīng)濟作為兩個相對獨立的系統(tǒng)按照各自的規(guī)律運行，行政區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)封閉狀態(tài)逐漸被打破，政治因素由經(jīng)濟活動的內(nèi)在依據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠織l件。由此，經(jīng)濟的橫向聯(lián)合必然要逐漸取代縱向的權(quán)力傳承，形成自由分散的經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)。在這種體制下，按照市管縣模式建立的行政隸屬關(guān)系在經(jīng)濟上日益淡化，特別是在經(jīng)濟發(fā)達的勻質(zhì)型地區(qū)，以行政權(quán)力扭合在一起的“帶”與“管”模式，已不可能按照縱向權(quán)力關(guān)系高效運行，推行以“地方為主”的強縣擴權(quán)體制成為經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。

3．電子政務(wù)的發(fā)展與交通條件的發(fā)達，為強縣擴權(quán)、省直管縣提供了技術(shù)保障。隨著電子政務(wù)的普及，上下級政府之間以及政府職能部門之間的網(wǎng)絡(luò)溝通已經(jīng)初具規(guī)模，日趨完備。鐵路、高速公路、國道、省道等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，現(xiàn)代交通工具的發(fā)達，使得省與縣之間的空間距離變得越來越短。

4．國際地方政府行政管理層級為強縣擴權(quán)、省直管縣提供了經(jīng)驗借鑒。目前世界絕大部分國家實行的是二級或三級制，有些國家實行的是一級制，實行四級制及以上的國家不到20%。美國國土面積與我國相近，實行州—市二級與州—縣—鎮(zhèn)三級共存制;印度實行邦—縣—區(qū)三級制;日本為都、道、府、縣—市、町、村二級制。

5．部分省市的實踐成果，為強縣擴權(quán)、省直管縣提供了現(xiàn)實參考。浙江縣域經(jīng)濟快速發(fā)展的實踐證明，“強縣擴權(quán)”是一項具有積極效應(yīng)的政策選擇;海南建省后，已經(jīng)完全實行了“縣市分治”;重慶直轄后，也完全過渡到直管區(qū)、縣;2002年以來，湖北、河南、廣東、安徽等省進行了“強縣擴權(quán)”改革，把地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限直接下放給一些重點縣，在經(jīng)濟管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。這些實踐也為進一步推廣省直管縣積累了經(jīng)驗。

(三)“省管縣”體制的實現(xiàn)路徑探索。

“省管縣”體制改革將從根本上改變我國省級以下行政區(qū)劃的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和行政、財政基礎(chǔ)，并將深刻影響我國政府間縱向關(guān)系模式，可以視為自上世紀80年代“市管縣”體制實施以來，又一次對政府間關(guān)系機制所作出的根本性調(diào)整。

首先，明確各級權(quán)限?？茖W劃分中央、省、縣(市)的職責權(quán)限，該由下級政府管理的職能，上級政府不要截留。中國在縱向間政府關(guān)系中存在的最主要的問題是“職責同構(gòu)”的運行模式，即中央政府和各級政府之間事權(quán)不明，職責不專。由于職責上的同構(gòu)，必然導致在機構(gòu)設(shè)置上的上下對口，左右對齊，導致在政府運作過程中的低效和混亂。政府為了有效地實施其政治管理，實行省直管縣體制，必須科學合理地劃清各級政府的職責，特別是要劃分省、市(地)、縣的職責權(quán)限，而且應(yīng)該賦予各級政府相對獨立的、專門的權(quán)限，使它們“在履行自己各自的職責時具有各自的權(quán)利、責任和方式，上下級政府間不能互相干預(yù)”。只有科學合理地劃清了各級政府的職責，才有可能精簡管理層次、擴大管理幅度。

其次，增進制度柔性。政府尤其是省級政府必須加強宏觀調(diào)控，提升自身駕馭改革的能力，順利推行省管縣體制改革。對省管縣體制的變革，制度變遷的路徑依賴形成的制度剛性給現(xiàn)在的改革帶來了很大的困難，“市管縣”體制將成為束縛發(fā)展的繩索，而且改變這種狀況阻力很大。在實行省管縣體制改革后，市和縣之間原有的制度關(guān)系必然遭到劇烈破壞，在遭到強大阻力的同時引發(fā)地方的人事甚至經(jīng)濟的震動。所以，要認真總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓，在新的省管縣體制變革中加入柔性因子，以增強應(yīng)對將來復雜動蕩環(huán)境的能力，但必須注意兩個方面:一是在制度設(shè)計過程中，設(shè)計的原則不是一成不變的，要充分考慮到現(xiàn)實的情況和個案的差異性。二是在制度變革完成之后，新的制度也不是一成不變的，要充分考慮到改革的歷史路徑和時間的動態(tài)性。不同的制度設(shè)計往往具有不同的適應(yīng)性，良好的制度設(shè)計更能適應(yīng)環(huán)境的變化。擴大制度設(shè)計的參與程度是增強制度柔性的一個好途徑。如果讓改革中牽涉到的多個利益主體參與到制度設(shè)計中來，給予更多表達意見的機會，將使改革過程更嚴謹慎重，新的制度也更容易為不同利益相關(guān)者接受。在縣級政府的體制改革中，我們應(yīng)該推動多中心的治理結(jié)構(gòu)，提高制度柔性，并真正讓它發(fā)揮作用。

最后，推廣“小省區(qū)”模式。按照管理學的基本理論，在管理規(guī)模既定的情況下，各國政府對地方的管理，一般都會在管理幅度和管理層次之間進行動態(tài)平衡。換言之，增加管理層次就意味著縮小管理幅度;擴大管理幅度就意味著減少管理層次。任何組織形態(tài)為了求得管理效率的優(yōu)化和資源的合理利用，必須在管理層次的選擇上慎之又慎，只有將縱向?qū)哟伪３衷诳茖W、合理的范圍之內(nèi)，才能避免組織內(nèi)部工作的混亂。同時，管理幅度的把握也是至關(guān)重要的。一般認為，省直接管理的縣市數(shù)量以40個左右為宜。而在我國實行省直接管理縣市，目前有25個省區(qū)超過了這一控制輻度，市縣數(shù)在40個以下的省級單位只有8個，即4個直轄市、2個特別行政區(qū)和1個省(海南)、1個自治區(qū)(寧夏)，河北省內(nèi)的市縣數(shù)多達183個。這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，否則無法管理如此多的縣?！靶∈^(qū)”模式使得省能夠有效地對縣區(qū)進行管理，在發(fā)展強縣的同時照顧好弱縣，縮小縣區(qū)之間的差距，更好地進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，給予新農(nóng)村建設(shè)更多實質(zhì)性關(guān)照，同時在“中央—省—縣”之間形成合理的權(quán)力級差結(jié)構(gòu)，保障中央統(tǒng)一性的同時發(fā)揮地方自主性?！靶∈^(qū)”的實現(xiàn)可以分兩步走:第一步，在省內(nèi)按照經(jīng)濟聯(lián)系(特別是亞經(jīng)濟區(qū)板塊)、民族關(guān)系、文化聯(lián)系、歷史傳統(tǒng)和地理關(guān)聯(lián)等因素將省區(qū)劃為若干大區(qū)，設(shè)立省政府派出機構(gòu)，大區(qū)內(nèi)的市及所轄縣逐步實現(xiàn)由派出機構(gòu)直管，但是此舉會加大省政府的規(guī)模和權(quán)力，削弱中央的控制力，僅可以作為過渡措施;第二步，在省內(nèi)大區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整成型之后，將大省區(qū)按照省內(nèi)大區(qū)的基本結(jié)構(gòu)劃分相應(yīng)的小省區(qū)，以最終實現(xiàn)“小省區(qū)”治理模式。當然，對于市域經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)良的地區(qū)可以考慮由中央直管(即“直轄市”形式)，給予特別保護，以防“省直管縣”破壞原有的市域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。相信“小省區(qū)”模式的全面推行可以推動“省直管縣”體制的實現(xiàn)。

三、加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革力度是決定地方政府改革成敗的基礎(chǔ)工程

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府肩負著組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務(wù)群眾，切實貫徹落實黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策和法律法規(guī)，圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民搞好服務(wù)的重要職責，是我們黨執(zhí)政為民的重要基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革成效如何，一定程度上決定了我國地方政府改革的成敗。

(一)要從實際出發(fā)，合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)。

根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本職能和不同區(qū)域、不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點，按照精簡統(tǒng)一效能要求，由縣(市、區(qū))黨委、政府因地制宜確定黨政機構(gòu)設(shè)置形式和數(shù)額。5萬人以上的重點鎮(zhèn)可以設(shè)置黨建辦公室、宣傳文化辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會管理辦公室、公用事業(yè)管理辦公室。5萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)三個機構(gòu)，即黨政辦公室、經(jīng)濟管理辦公室、社會事務(wù)辦公室?？h級黨委、政府要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總額內(nèi)，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)位、人口、面積、經(jīng)濟發(fā)展水平等狀況做好編制的具體分配、核定工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導班子成員實行交叉任職，職數(shù)一般控制在7名以內(nèi)。轄區(qū)人口超過5萬人的，可增配1至2名副鎮(zhèn)長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所要改為實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級主管部門業(yè)務(wù)指導的管理體制。積極創(chuàng)新農(nóng)村公益服務(wù)的有效實現(xiàn)形式，鼓勵發(fā)展多元化的農(nóng)村社會化服務(wù)組織和農(nóng)民專業(yè)合作社，扶持社會力量興辦為農(nóng)服務(wù)的公益性機構(gòu)和經(jīng)濟實體。

(二)要大力推進撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)。

從加強社會管理和改善民生出發(fā)，以縣為單位，下決心撤并人口較少、規(guī)模較小、基礎(chǔ)條件較差、財力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并區(qū)域面積較小、輻射范圍較小、相距較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，扶持和發(fā)展一批重點鎮(zhèn)，鼓勵和引導農(nóng)民到中小城市創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。原則上不再保留鄉(xiāng)的建制。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，引導企業(yè)和農(nóng)民向重點鎮(zhèn)集聚，努力實現(xiàn)圩鎮(zhèn)人口規(guī)模達到1萬人以上。對于經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的重點鎮(zhèn)，建立重點鎮(zhèn)財政體制。同時，每撤并一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政給予一定獎勵，用于撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員安置、體制劃轉(zhuǎn)和公共設(shè)施建設(shè)。

四、健全地方黨委、人大、政府、政協(xié)四套班子的良性互動機制是地方政府改革創(chuàng)新的必然要求。

(一)規(guī)范地方黨委和人大、政府、政協(xié)的職能。

黨委與同級組織之間的關(guān)系不是簡單的隸屬關(guān)系。黨委執(zhí)政是通過黨選派自己的黨員按照法定程序進入國家權(quán)力系統(tǒng)、掌握政權(quán)來實施的。而人大、政府、政協(xié)中的黨組并不直接行使領(lǐng)導權(quán)，而是主要在黨內(nèi)貫徹黨委意圖，統(tǒng)一思想，然后通過這些機構(gòu)中黨員的共同努力，依照憲法和法律賦予的權(quán)力，把黨委意圖轉(zhuǎn)化為法律、法規(guī)。要支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，通過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，并對他們實施監(jiān)督;要支持政府履行法定職能，依法行政;要支持政協(xié)依照章程參政議政，民主監(jiān)督。

(二)整合政治資源，形成地方黨委統(tǒng)攬全局，人大、政府、政協(xié)幾套班子圍繞中心抓發(fā)展的局面。

當前要著重在以下幾個制度上下功夫:一是完善四套班子交叉任職制度。常委中的組織部長、宣傳部長、政法委書記可分別兼任政府中相對應(yīng)的分管副縣長;人大主任、政協(xié)主席進入同級黨委常委，人大、政協(xié)副職一般應(yīng)為專職，不宜兼職，尤其不宜兼任政府部門的實職，以充分發(fā)揮人大、政協(xié)的職能作用;各級政府的首腦，可實行兩人差額選舉，當選為省、市、縣長的，就是當然的省、市、縣委書記，另一位候選人則任紀委書記，任期內(nèi)省、市、縣委書記兼省、市、縣長發(fā)生，由紀委書記繼任，以形成權(quán)力的制衡機制。同時要強調(diào)干部一定要有縣以下基層工作經(jīng)驗，當縣長的一定要當過鎮(zhèn)長，當省長的一定要當過市長、縣長，有基層工作經(jīng)驗的才能選拔到省以上黨政機關(guān)工作。要避免“秘書直接當家”的不良傾向，秘書未經(jīng)一定的基層領(lǐng)導崗位鍛煉，不宜直接提拔擔任黨政主要領(lǐng)導。二是建立正常的干部晉升機制。要嚴格按照《公務(wù)員法》的規(guī)定建立正常的干部進口、出口、晉升制度?？h、鎮(zhèn)兩級干部不要過分強調(diào)知識化、年輕化，主要是著重看干部的執(zhí)行力和攻堅破難的能力。常委要向常委會、常委會要向全委會報告工作。三是完善專家咨詢制度。從有關(guān)部門、高校、黨校、科研院所以及改革工作基礎(chǔ)較好的地方，聘請專家學者組成專家咨詢或顧問委員會，增加決策的理論含量和智力支持。四是完善決策論證制度。對事關(guān)全局、國計民生、政治性強等重大決策，應(yīng)當在充分論證的基礎(chǔ)上進行試點，以檢驗決策的可行性，取得經(jīng)驗后再作正式?jīng)Q定。五是建立和完善決策責任追究制度。對重大決策失誤和執(zhí)行不力者進行責任追究。

責任編輯 王飛

D035．5

A

1008－6463(2012) 04－0005－04

2012－06－30

吳俊林，男，中共泰和縣委黨校副校長，研究方向為政治學、領(lǐng)導科學、政治管理體制改革創(chuàng)新等。