劉加夫，黃村

(1．中共江西省委黨校，江西南昌330063;2．南昌長堎地區(qū)人民檢察院，江西南昌330063)

試論法治視域下《行政強制法》的意義、亮點及不足

劉加夫1，黃村2

(1．中共江西省委黨校，江西南昌330063;2．南昌長堎地區(qū)人民檢察院，江西南昌330063)

制約行政權力和保障公民權利是行政法治的永恒話題?！缎姓娭品ā返念C行具有解決行政強制的“散”、“亂”、“軟”，推進我國法治政府建設等意義;《行政強制法》圍繞“以人為本、行政為民”這一核心價值形成了一系列創(chuàng)新亮點;由于種種原因，我國《行政強制法》還有若干立法不足，需要在實際操作中不斷總結發(fā)展和完善。

行政強制;法治建設;公民權利;依法行政

一直備受社會高度關注的《行政強制法》已于2012年1月1日正式實施，它共分七章七十一條，包括總則、行政強制的種類和設定、行政強制措施實施程序、行政機關執(zhí)行程序、申請人民法院強制執(zhí)行、法律責任、附則，是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政許可法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。其宗旨是通過規(guī)范行政強制的設定和實施，以保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。制約行政權力和保障公民權利是法治國家的永恒話題，《行政強制法》的出臺是我國法治建設的重要一步，本文試從法治建設的視域對《行政強制法》進行解讀，闡述其頒布的意義、亮點及不足，以期加快我國法治建設的步伐。

一、《行政強制法》頒布的法治意義

《行政強制法》經過五審得以頒行具有重要意義，堪稱我國行政法治發(fā)展過程中具有里程碑意義的事件。

(一)解決了行政強制的“散”、“亂”、“軟”突出問題。

行政強制涉及對公民人身權的限制和對公民、法人財產權的處分，屬于典型的損益行政行為，是最直接影響公民、法人和其他組織權利義務的行政執(zhí)法方式。長期以來我國行政強制存在著“散”、“亂”、“軟”三大突出問題:“散”是指有關行政強制的規(guī)定分布在大量的單行法律、法規(guī)和規(guī)章之中，幾十部單行法律、數(shù)百部行政法規(guī)和數(shù)以千計的地方性法規(guī)和規(guī)章對行政強制作出了具體規(guī)定，非常分散;“亂”是指行政強制權的設定和實施比較混亂，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章乃至規(guī)范性文件都可設定行政強制，享有行政強制實施權的主體涉及幾十個行政部門和法律法規(guī)授權乃至規(guī)范性文件授權的組織，執(zhí)法主體繁多，職責交叉沖突，規(guī)范監(jiān)督不力，導致行政強制權被濫用;“軟”是指在有些領域中行政機關強制手段不足，效率不高，執(zhí)法不力，不能依法全面履行職責，難以有效維護公共利益和社會秩序，實現(xiàn)行政管理目標。行政強制引發(fā)了諸多問題，嚴重影響甚至惡化政府與公民之間的關系，《行政強制法》的出臺，標志著我國行政強制制度的法制化框架的確立，有助于從根本上解決行政強制長期存在的“散”、“亂”、“軟”三大突出問題。

(二)使公民有了一塊抵御行政強制行為侵害的法律盾牌。

行政強制權具有本能的擴張性和特殊的傷害性，而且這種傷害常常表現(xiàn)為事后難以完全補救的特點。經過多年的法制改革發(fā)展，人們越來越認識到沒有約束的行政權力是非常危險的，嗜好集權、秩序為本、缺乏透明等特性乃是傳統(tǒng)行政模式和行政權力運行機制為人詬病的突出弊端，在發(fā)展現(xiàn)代市場經濟和民主政治的背景下，這些弊端與人們對行政權力運行機制的控權要求相去甚遠，必須予以革新，通過專門立法對行政強制權行使的全過程進行有效監(jiān)督約束。《行政強制法》是“授予并控制行政強制權的立法”，具有重在約束行政強制權力行使、減少行政強制行為傷害的基本屬性，其價值追求是秉持平衡理念，貫徹兼顧原則，強化權力約束，重在權利保護;因此，《行政強制法》猶如公民用以抵御行政強制行為侵害的一塊法律盾牌。

(三)為依法行政提供了強有力的依據(jù)。

《行政強制法》為實施行政強制提供了有力保障。任何一部法律、法規(guī)的社會價值都是通過對其貫徹實施體現(xiàn)出來的，否則，它將是一紙空文。因此，對于那些應當知道法律規(guī)定義務而拒不履行的義務人，就要采取強制措施，迫使其遵守法律、執(zhí)行法律、履行義務，從而保證法律、法規(guī)的順利實施，維護法律、法規(guī)的嚴肅性，維護法制的尊嚴?！缎姓娭品ā返某雠_則為政府實施行政強制提供了依據(jù)及有力保障。同時，《行政強制法》對行政機關實施行政強制的程序及權限進行了詳細的規(guī)定，有利于保障行政機關依法行政，規(guī)范行政強制行為。

(四)將極大地推進我國政府的法治建設。

2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》、2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》、2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》，提出了推進依法行政、建設法治政府的基本方針、基本原則和整體構想，要求以建設法治政府為奮斗目標，以事關依法行政全局的體制機制創(chuàng)新為突破口，以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規(guī)范行政權力運行、保證法律法規(guī)嚴格執(zhí)行為著力點，全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。行政強制權是極具侵益性的行政權力，如果不將其納入法治化軌道，任其游離于法律的嚴格約束與控制之外，不利于建設法治政府與社會和諧穩(wěn)定?！缎姓娭品ā返念C行，確保行政強制行為在法治軌道內展開，為推進法治政府建設提供了法律保障。

二、《行政強制法》的法治亮點

《行政強制法》作為第一部關于行政強制的統(tǒng)一、專項法典，反映了我國法治建設三十多年來的思想成果和實踐經驗，表現(xiàn)出如下創(chuàng)新亮點。

(一)體現(xiàn)了依法治國的理念與要求。

法律原則是貫穿于《行政強制法》的基本價值觀念。《行政強制法》規(guī)定了五條法律原則，即法定原則(第4條)、適當原則(第5條)、教育與強制相結合原則(第6條)、公共利益原則(第7條)、行政相對人權利原則(第8條)。其中，適當原則是指國家公權力機關實施行政強制，應當選擇適當方式，將對被強制者權利義務的不利影響減至最小程度。這一原則直接來源于“比例原則”的法理。比例原則起源于英國大憲章中的一條規(guī)定，即人們不得因輕罪而受重罰。該原則從公共權力與私人權利關系的角度提出問題，認為即使是出于公共利益或者正義目的運用公共權力，也沒有理由置私人利益于不顧，如果有若干適合實現(xiàn)法律目的的方式，必須選擇使用對當事人權益損害最小的方式，以使私有財產或者私人利益得到更好保護，而保護私人利益同樣是政府活動的價值所在。上述法律原則的內容體現(xiàn)了約束公權力、保障私權利，利益平衡、私權優(yōu)先，以人為本、行政為民，行政謙抑、減少傷害，窮盡非強制行為、加強程序約束等諸多新理念。這也是社會主義核心法律價值體系的組成部分，不僅體現(xiàn)了建設法治政府、服務型政府的要求，也順應了我國新行政法發(fā)展的趨勢。

(二)對行政強制權力進行了約束控制。

《行政強制法》基本品格就是有效約束行政強制權力。不論是立法原則還是具體的法律規(guī)范都體現(xiàn)了這一特質。如第6章所規(guī)定的責任制度。我國現(xiàn)行公務員法律規(guī)范對公務員行使行政權力行為也作出了約束性規(guī)定，《國家賠償法》對此也有相應規(guī)定，但相比之下，《行政強制法》則是專辟一章，規(guī)定了行政機關工作人員在行政強制執(zhí)行中的違法責任，以盡可能地對行政機關及其工作人員的強制行為進行全過程的約束控制。

(三)保障了行政相對人的權益。

行政強制法第一章總則第一條、第六條中，規(guī)定了行政強制適當原則和教育與強制相結合原則，在第八條中規(guī)定了公民、法人和其他組織對行政機關實施行政強制享有陳述權、申辯權、申請行政復議權、提起行政訴訟權和要求國家賠償權;第二章第十四條、第十五條規(guī)定了行政強制設定事先應采取聽證會、論證會等形式聽取各方意見，事后公民、法人和其他組織可以向設定和實施機關提出意見和建議，有關機關應當認真研究論證，并以適當方式反饋;第三章和第四章分別規(guī)定了行政強制措施實施程序和行政強制執(zhí)行程序，其中既包含了行政相對人享有的諸如“說明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當事人家屬”等大量程序性權利，也包含了“不得查封、扣押公民個人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品”等實體性權利。這些規(guī)定對制約行政強制權濫用、保護公民合法權益不受侵犯具有重要意義。

(四)規(guī)定了行政強制措施執(zhí)行程序。

行政強制法規(guī)定，行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規(guī)定:實施前須向行政機關負責人報告并經批準;由兩名以上行政執(zhí)法人員實施;出示執(zhí)法身份證件;通知當事人到場;當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權利、救濟途徑;聽取當事人的陳述和申辯;制作現(xiàn)場筆錄;現(xiàn)場筆錄由當事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當事人拒絕的，在筆錄中予以注明;當事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章;法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。同時還規(guī)定，情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應當在24小時內向行政機關負責人報告，并補辦批準手續(xù)。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除。《行政強制法》頒行后，必須嚴格按照規(guī)定，將每一步程序都履行到位。這就使行政強制執(zhí)法行為不能像以前那樣隨意，避免了一線執(zhí)法過程中簡單、粗暴，對基層執(zhí)法人員的素質提出了較高要求。

(五)明確了強制執(zhí)行的責任制度。

《行政強制法》不僅就行政機關及其工作人員在強制執(zhí)行中的違法責任作出了規(guī)定，還對人民法院及其工作人員違法實施強制執(zhí)行或者擴大強制執(zhí)行范圍，給公民人身或者財物造成損害的責任作出了規(guī)定。此外，對于具有協(xié)助義務的金融機構及其工作人員不履行協(xié)助義務或者違法履行協(xié)助義務也作出了專門規(guī)定。

(六)彌補了我國行政強制立法的諸多空白。

《行政強制法》確定了行政強制的基本原則，科學界定了行政強制的內涵以及分類，系統(tǒng)梳理了行政強制的措施和方式。同時，在實體內容上，規(guī)定了行政強制設定權的行使要件，使我國過去存在和適用的執(zhí)行罰、代履行等強制執(zhí)行方式的適用條件更為明確;在程序規(guī)則上，規(guī)定了行政強制設定的征求意見和事后評價機制，統(tǒng)一了行政強制的一般程序，設定了針對查封、扣押、凍結和代履行、執(zhí)行罰等適用的特殊程序要求。對于改變此前我國行政強制立法中“重實體、輕程序”、“重授權、輕控權”，實體法制和程序法制不完備的狀況，具有積極意義。

在社會轉型發(fā)展、社會關系復雜、社會矛盾尖銳、社會張力很大的當下中國，《行政強制法》立法中的上述亮點，有助于人們正確理解、關注、積極推行我國的行政強制法律制度。

三、《行政強制法》在法治方面的若干不足

《行政強制法》在立法進程和利益博弈過程中，不可能一蹴而就，我們認為主要存在以下不足之處:

(一)在《行政強制法》的總則部分沒有明確規(guī)定比例原則、平衡原則、最小傷害原則、信賴保護原則和公眾參與原則。

(二)沒有將強制進入住宅和場所、限制通信自由、實施網絡管制等對公民權益有嚴重影響的強制措施明確納入法律保留范圍，以加大人權保護力度。

(三)沒有明確規(guī)定行政執(zhí)法人員回避制度以符合現(xiàn)代法治精神。

(四)沒有將“違反法定程序”也明確規(guī)定為人民法院的審查標準，這可以克服行政機關和行政公務人員對于行政程序違法抱持無所謂態(tài)度的現(xiàn)實弊端。

(五)行政強制執(zhí)行權主體范圍過大，使那些沒有強制執(zhí)行權的行政機關在行政管理過程中可以通過先行查封、扣押來規(guī)避人民法院審查。

(六)沒有將行政機關行使的執(zhí)行權相對集中于專門的行政機關，專職化、專門化地承擔執(zhí)行職能，實行類似于城管部門相對集中行使行政處罰權的制度，以提高行政強制執(zhí)行權威與效率。

(七)沒有對進入住宅或營業(yè)場所的強制執(zhí)行條件和程序進行細化規(guī)定。行政機關沒有此種強制手段，就不能打擊假冒偽劣等違法行為;同時，行政強制法不對進入住宅、營業(yè)場所的條件和程序進行嚴格規(guī)定，也不利于規(guī)范行政機關的“進入”行為，防止此種權力的濫用。

(八)沒有賦予行政機關調查中的強制權。行政強制包括三種形式，行政強制執(zhí)行、即時強制、行政調查中強制。行政強制法將行政強制分為行政強制措施和行政強制執(zhí)行，未將行政調查中強制視為行政強制的類型。因此，行政強制法也未賦予行政機關行政程序強制調查權，缺乏行政強制調查權，要保障行政機關依法行使職權存在困難。

總之，《行政強制法》是我國法治進程中的一部重要法律，我們應在實際操作中不斷總結并吸取國外有關經驗加以完善和發(fā)展。

四、結語

行政強制制度是我國法律制度中的一項重要的制度，建立和完善《行政強制法》對于我國的法治建設有著舉足輕重的作用;不僅可以真正實現(xiàn)依法行政，而且可以保護人權。在建設法治國家的進程中，法律的公正力、道德規(guī)范的約束力等非強制性因素是絕不可忽視的;強制作為備而不用，備而少用，備而慎用的一種力量，也是不可缺少的。行政強制法的出臺，將為我國法治建設登上一個新臺階打下堅實的基礎。

責任編輯 王飛

D912．1

A

1008－6463(2012) 04－0036－03

2012－06－20

劉加夫(1963－)，男，中共江西省委黨校副研究員，碩士;黃村(1969－)，女，江西省南昌長堎地區(qū)人民檢察院助理檢察員。