西北農(nóng)林科技大學(xué)思政部 高 虹

西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院 付少平

一、保障性住房問題提出

近幾年來，隨著住房需求的擴(kuò)大化，加快解決中低收入居民住房問題是一項(xiàng)非常緊迫的民生工程。黨的十七大提出，把改善民生作為加快社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，明確提出要努力使全體人民實(shí)現(xiàn) “住有所居”。2011年2月24日國(guó)務(wù)院召開全國(guó)保障性安居工程工作會(huì)議，特別是“十二五”規(guī)劃中提到住房保障工作將是“十二五”時(shí)期的重要民生任務(wù)。研究保障性住房當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，針對(duì)存在問題提出相應(yīng)策略，對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、擴(kuò)大內(nèi)需，完善當(dāng)前的保障性住房制度建設(shè)，穩(wěn)定社會(huì)公平與和諧具有重大的戰(zhàn)略意義。

二、當(dāng)前保障性住房現(xiàn)實(shí)困境

（一）覆蓋面小且配套的財(cái)稅政策不夠健全。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，商品房建設(shè)能帶來豐厚的利潤(rùn)，滿足高收入群體的住房需求，房產(chǎn)行業(yè)中商品房呈現(xiàn)出了多樣化的特征。政府支撐的保障性住房建設(shè)，是解決城市中低收入群體住房問題的主要途徑，可覆蓋面是很小的。目前全國(guó)相當(dāng)多的困難群眾住房問題沒有得到應(yīng)有的保障，其中城鎮(zhèn)的保障性住房覆蓋率不足10%。當(dāng)前就業(yè)壓力不斷上升，保障性住房的有效供給矛盾日益突顯出來，成為政府必須解決的迫切問題。一些省住房保障主要是以城市低收入家庭為主，沒有覆蓋到大量的中等偏下“夾心層”居民以及外來務(wù)工人員和新就業(yè)職工，總體上看覆蓋面還很小。

政府通過財(cái)稅宏觀調(diào)控是保障性住房資源分配的重要實(shí)施方式，調(diào)控過程中，稅收起到很重要的作用。在這項(xiàng)民生工程中，保證富余資金的流動(dòng)方向、繳納資金高低都會(huì)對(duì)保障性住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生直接影響。然而當(dāng)前保障性住房運(yùn)行過程中財(cái)政支出單一，稅收政策方面并未采用減稅或免稅的方式來支持保障性住房的發(fā)展和建設(shè)。

（二）土地供應(yīng)不足、配租資金單一 。住房是基本生活資料的組成部分，需要政府從收入分配和社會(huì)保障立足點(diǎn)出發(fā)給予必要干預(yù)?？梢恍┑胤秸J(rèn)為，土地開發(fā)的主要任務(wù)是保證土地增值，實(shí)現(xiàn)效益最大化。土地效益在保障性住房方面沒有任何體現(xiàn)，加上受土地財(cái)政利益驅(qū)使，一些地方政府單一地追求經(jīng)濟(jì)利益，而不過多地關(guān)注民生，導(dǎo)致保障性住房建設(shè)土地供給嚴(yán)重短缺，而商品房用地卻很充裕。保障性住房用地供給短缺成為當(dāng)前保障性住房建設(shè)運(yùn)行過程中一種普遍現(xiàn)象。

當(dāng)前保障性住房建設(shè)中用于實(shí)物配租的房源主要由政府收購及新建住房，融資渠道比較單一，造成政府資金壓力過大。住房是不動(dòng)產(chǎn)，不具有空間上的流動(dòng)性，因此其作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性體現(xiàn)為區(qū)域性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從這個(gè)角度理解，地方政府也負(fù)有一定責(zé)任。保障性住房建設(shè)的一個(gè)最大障礙就是政府投入資金不足，融資渠道單一，沒有很好動(dòng)用地方政府和民間資本，保障性住房建設(shè)運(yùn)行高成本低效率的局面將不會(huì)得到根本扭轉(zhuǎn)，甚至?xí)M(jìn)一步滋生腐敗問題。

（三）申請(qǐng)對(duì)象界定不清晰。保障性住房的安全閥是對(duì)保障對(duì)象明確界定，這是保障性住房機(jī)制運(yùn)行關(guān)鍵所在。日常消費(fèi)活動(dòng)中，居住消費(fèi)支出僅占其消費(fèi)總支出比重20%左右。低收入階層是很難依靠自身力量解決住房問題。當(dāng)前我國(guó)住房保障申請(qǐng)對(duì)象從中低收入家庭向低收入家庭過渡，但由于低收入家庭界定的復(fù)雜性，保障性住房實(shí)際監(jiān)管操作過程中，各地區(qū)低收入家庭的認(rèn)定多依賴經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，缺乏理論支撐。按照政策來說，保障性住房只能出租或售給困難家庭。但由于居民家庭收入審查形同虛設(shè)，保障性住房被已有多套住房的家庭和少數(shù)高收入群體所購買或租用，這是一種非常普遍的情況。此外游離于我國(guó)住房保障制度之外的困難群體，主要指一些無力通過市場(chǎng)租賃或購買住房的中等偏下收入住房困難家庭、階段性住房支付能力不足的新職工和外來務(wù)工人員，該群體并沒有被涵蓋進(jìn)去。由于保障對(duì)象界定的模糊性，導(dǎo)致保障性住房并沒有讓真正需要保障的困難群體得到保障。目前我國(guó)居民就業(yè)多樣化和居民收入多元化，居民的隱性收入是無法統(tǒng)計(jì)的，加上個(gè)人及家庭收入信息制度還不健全等原因，使得家庭收入的統(tǒng)計(jì)審查難以準(zhǔn)確。住房保障統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)及居民收入信息管理系統(tǒng)不健全，保障門檻設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致一些居民采取虛報(bào)瞞報(bào)收入的手段去騙取社會(huì)保障性租賃房，出現(xiàn)社會(huì)保障租賃房“搭便車”的現(xiàn)象，進(jìn)一步造成不公平。

（四）缺乏有效運(yùn)作方式和管理機(jī)制。建立科學(xué)合理的運(yùn)作方式和管理機(jī)制對(duì)于保證保障性住房公平有效運(yùn)行是非常必要的。由于家庭人口、收入、資產(chǎn)狀況不斷變動(dòng)，這種情況下，保障性住房退出機(jī)制也難以形成，造成了一些不公平現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅著社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前政府還主要集中在如何建設(shè)保障性住房，而并非如何維持保障性住房管理上，管理機(jī)制存在很大的缺陷。盡管已有一系列關(guān)于保障性住房的管理?xiàng)l例，但是總體上看，這些管理機(jī)制還不夠細(xì)化。從現(xiàn)實(shí)情況看，比如說已經(jīng)入住經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的生活困難群體，一旦擁有了保障房的使用權(quán)利，一般很不愿意退出，即使達(dá)到了中高收入也沒有退出的意愿。如果這些群體想終身擁有住房，就很容易導(dǎo)致福利固化。

三、完善保障性住房運(yùn)行策略

（一）擴(kuò)大保障性住房覆蓋面、完善配套財(cái)稅政策。住房保障體系應(yīng)對(duì)不同收入、不同地區(qū)的家庭實(shí)行不同的保障住房供應(yīng)策略。高收入家庭可通過市場(chǎng)購買、租賃商品住房；中低收入家庭，政府可提供合理的經(jīng)濟(jì)適用房供其購買；廉租住房提供給最低收入家庭以供其居住，從而保障住房問題解決。隨著住房市場(chǎng)化進(jìn)程加快，低收入家庭保障性住房覆蓋面需逐漸擴(kuò)大，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一是制定多元化的保障性住房政策，從而保證不同收入群體。二是各地方政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)水平、對(duì)保障性住房給予合理的細(xì)化分層，有步驟地解決困難群體的住房問題。

財(cái)稅政策方面，由于保障性住房具有低利潤(rùn)特點(diǎn)，市場(chǎng)有自動(dòng)逃避的本能，若是離開財(cái)稅，保障性住房建設(shè)無從談起。保障房在運(yùn)行過程中必須建立完善的財(cái)稅制度，讓財(cái)政必須發(fā)揮作用，同時(shí)制定一些相應(yīng)稅費(fèi)減免。主要包括對(duì)住房自有者的住房抵押貸款的利息扣所得稅、出租收入免征所得稅，以及對(duì)住房自有者免征財(cái)產(chǎn)稅，從而使保障性住房在日后更好地運(yùn)行。

（二）優(yōu)化土地供應(yīng)和融資結(jié)構(gòu)多樣化。國(guó)家土地供應(yīng)政策必須保證保障性住房建設(shè)過程中土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和數(shù)量，需采用可行的政策措施，降低開發(fā)商的成本，才能有效地為住房困難家庭提供住房。在土地資源緊缺的局勢(shì)下，必須構(gòu)建合理的保障性住房土地規(guī)劃、儲(chǔ)備和監(jiān)督機(jī)制，合理調(diào)控土地結(jié)構(gòu)來保證土地向民生用地傾斜的程度。在科學(xué)調(diào)查和掌握情況的基礎(chǔ)上編制年度土地的供應(yīng)計(jì)劃，在計(jì)劃中根據(jù)需要保障的低收入家庭的經(jīng)濟(jì)收入和住房狀況來安排廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的用地比例，要規(guī)定好保障性住房年度用地量占建設(shè)用地總量的比例。在規(guī)劃和儲(chǔ)備土地的過程中，國(guó)土、規(guī)劃建設(shè)、發(fā)改委等部門在住房項(xiàng)目土地供應(yīng)、規(guī)劃、立項(xiàng)、方案審批中應(yīng)該采用嚴(yán)格的方式給予落實(shí)。通過這幾種方式來彌補(bǔ)保障房土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和總量上的漏洞。

政府作為保障性住房的實(shí)施主體，對(duì)保障房資金供應(yīng)，應(yīng)優(yōu)先投資，應(yīng)拓寬資金渠道，推進(jìn)大量社會(huì)力量參與建設(shè)，其中主要是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，利用其成熟的市場(chǎng)操作模式，降低單獨(dú)依靠政府投資建設(shè)所帶來的高成本低效率局面。中央在2011年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)中也談到“在政策上要拓寬資源渠道，引導(dǎo)和扶持民間資本進(jìn)入保障房領(lǐng)域”。此外，通過包括財(cái)政性住房資金即財(cái)政撥款獲得社會(huì)保障性住房建設(shè)發(fā)展基金、住房公積金增值收益、專項(xiàng)保障性住房房地產(chǎn)投資基金、出信公房收入、發(fā)行債券和接收社會(huì)捐贈(zèng)等系列渠道來獲得投資。形成以政府財(cái)政資金為主、社會(huì)資金為輔的融資機(jī)制。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督審查制度，明確保障對(duì)象。當(dāng)前采用過于量化的資料來核算家庭的收入方法，必然缺乏一種定性分析。為了更好地完善保障性住房申請(qǐng)對(duì)象界定，需從以下幾個(gè)方面著手：一是家庭社區(qū)組織居委會(huì)對(duì)所在社區(qū)較為熟悉，他們作為中立者，依申請(qǐng)對(duì)象提供的材料進(jìn)行審核把關(guān)，將申請(qǐng)對(duì)象的證明資料和社區(qū)居民的評(píng)議相結(jié)合起來，這樣會(huì)更準(zhǔn)確；二是由于房管部門承擔(dān)著社會(huì)保障性租賃房復(fù)核、選房配租和監(jiān)督管理的工作，因此須在人力方面給予充足的配置，組織力量入戶進(jìn)行定期和不定期抽查，對(duì)租賃戶的動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管成效不斷提高。在多方面合作參與下準(zhǔn)確保證申請(qǐng)對(duì)象的身份是否符合，調(diào)查家庭的隱性收入、所提供調(diào)查資料的真實(shí)性，從而明確保障對(duì)象的界定，保證整個(gè)審查工作的公平公正。

（四）建立科學(xué)合理的管理機(jī)制保障資源分配公平有效。保證保障房這一稀缺資源的流動(dòng)性和資源配置效用最大化，須著眼于以下幾點(diǎn):其一保障性住房建設(shè)推進(jìn)很快，從事該項(xiàng)工作的人員也應(yīng)該相應(yīng)地增加，設(shè)置專門住房保障管理工作機(jī)構(gòu)和具體實(shí)施機(jī)構(gòu)。同時(shí)成立一些專業(yè)的住房保障咨詢和研究機(jī)構(gòu)，使住房保障工作深入下去，在建設(shè)發(fā)展運(yùn)營(yíng)過程中能夠以理性的方式合理地解決出現(xiàn)的問題；其二建立標(biāo)準(zhǔn)保障性住房退出機(jī)制，當(dāng)供應(yīng)對(duì)象條件轉(zhuǎn)好時(shí)，應(yīng)及時(shí)取消保障資格、停止發(fā)放住房補(bǔ)貼；同時(shí)一些居民家庭不屬于住房保障對(duì)象范圍，但由于失業(yè)、疾病和天災(zāi)等原因，經(jīng)濟(jì)條件轉(zhuǎn)差，應(yīng)及時(shí)對(duì)他們給予住房保障，促進(jìn)房源的循環(huán)流動(dòng)，使有限的保障性住房資源被合理地利用，以體現(xiàn)社會(huì)的公平公正。 其三健全保障性住房信息系統(tǒng)，提高廣大社會(huì)公眾參與政府各房管部監(jiān)督管理，將管理程序更加規(guī)范化，及時(shí)防止不正當(dāng)行為出現(xiàn)。

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