母丹

（重慶教育學(xué)院，重慶400067）

國(guó)庫(kù)集中支付制度也被稱之為國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，是一種以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金撥付以國(guó)庫(kù)集中支付為主要形式，是包括了從預(yù)算分配到資金撥付、使用、銀行清算，直到資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者賬戶全過(guò)程的監(jiān)控制度，其核心是通過(guò)國(guó)庫(kù)實(shí)現(xiàn)直接支付和進(jìn)行監(jiān)管控制。高校預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的起點(diǎn)與核心，是保障高校日常運(yùn)行和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的有效手段。高校預(yù)算管理是推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的基礎(chǔ)，兩者在目標(biāo)上是一致的，相輔相成，根本目的都是要對(duì)財(cái)政資金實(shí)施有效管理。同時(shí)，高校預(yù)算管理又是國(guó)庫(kù)集中支付制度成功改革的重要保障。高校預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理的核心，對(duì)學(xué)校各方資源調(diào)配與業(yè)務(wù)的合理安排，使高校各方面能按照國(guó)庫(kù)集中支付制度要求執(zhí)行，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度順利實(shí)施提供了有效保障，國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，從根本上強(qiáng)化高校預(yù)算管理。

1 國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理的變化

國(guó)庫(kù)集中支付制度作為一種國(guó)家財(cái)政資金管理模式，對(duì)高校的預(yù)算管理帶來(lái)很大的影響。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，高校的經(jīng)費(fèi)劃撥方式產(chǎn)生了變化。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前，財(cái)政撥款是由國(guó)庫(kù)將資金劃到一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位，再由一級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位劃轉(zhuǎn)到二級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位，最后由二級(jí)預(yù)算會(huì)計(jì)單位劃撥到高校在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶上，由高校自主支配使用。國(guó)庫(kù)集中支付后，國(guó)庫(kù)根據(jù)已批復(fù)的高校部門預(yù)算和用款計(jì)劃直接向高校在商業(yè)銀行新開(kāi)設(shè)的零余額賬戶下達(dá)和劃撥用款額度；其次，支配經(jīng)費(fèi)權(quán)限發(fā)生了變化。由于經(jīng)費(fèi)劃撥方式的改變，與以前高校自主支配賬戶資金比較而言，現(xiàn)今學(xué)校只有預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)額度的使用權(quán)，不再擁有在預(yù)算和用款計(jì)劃外資金的調(diào)度權(quán)；第三，結(jié)余資金管理發(fā)生了變化。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度前，財(cái)政性資金同學(xué)校其他資金一樣，其結(jié)余自動(dòng)轉(zhuǎn)入“事業(yè)基金”，以后年度可繼續(xù)使用。國(guó)庫(kù)集中支付后當(dāng)年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)僅限當(dāng)年使用，尚未使用的授權(quán)用款額度將自行注銷，不可跨年度使用。這些變化的產(chǎn)生，必然對(duì)高校預(yù)算管理的機(jī)制產(chǎn)生極大的影響。

2 國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算管理的積極影響

2.1 有效提高了財(cái)政資金使用的透明度和效率

在分散支付制度下，由各高校分散設(shè)置銀行賬戶，自行掌握尚未支付的財(cái)政資金，無(wú)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政支出實(shí)施全程監(jiān)督，并且財(cái)政資金在運(yùn)行中沉淀層次多，規(guī)模大，影響資金使用的透明度和效率。［1］在國(guó)庫(kù)集中支付制度下，所有應(yīng)上繳的收入都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，不再設(shè)置過(guò)渡賬戶。財(cái)政資金實(shí)行直接支付或授權(quán)支付，通過(guò)代理銀行支付到供應(yīng)商，所有沒(méi)有支付的資金仍然留在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，這樣可以減少資金的沉淀量。同時(shí)財(cái)政部門能夠充分利用資金支付的時(shí)間差，擴(kuò)大財(cái)政資金庫(kù)款余額，提高財(cái)政資金的可支配權(quán)，從而提高了財(cái)政資金運(yùn)行效率，最大限度地減少短期國(guó)債的發(fā)行量和利息支付，緩解財(cái)政支出壓力，降低財(cái)政運(yùn)行成本。

2.2 完善了預(yù)算管理的監(jiān)管體系，增大了監(jiān)管力度

在分散支付方式下，高校既是資金支出的決策者也是辦理者。對(duì)收到的財(cái)政資金高校怎樣使用、如何使用，財(cái)政部門無(wú)法及時(shí)了解，只有當(dāng)高校上報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表時(shí)才能知道。實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，實(shí)行財(cái)政直接支付的資金，通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者；實(shí)行財(cái)政授權(quán)支付的資金，通過(guò)財(cái)政部門為高校設(shè)立的零余額賬戶支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者，資金不再停留在高校。在此過(guò)程中財(cái)務(wù)主管部門對(duì)高校每一筆資金的支付對(duì)象、支付數(shù)量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款人、收款賬戶、交易時(shí)間、付款人賬戶余額等付款信息都可以進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和疑點(diǎn)，能夠迅速進(jìn)行核查。財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了從事后查賬到事前和事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)，有效地保障了財(cái)政資金支付的安全和高效。

2.3 加強(qiáng)了高校預(yù)算管理水平和預(yù)算執(zhí)行能力

在國(guó)庫(kù)集中支付改革之前，許多財(cái)政資金由自主管理，財(cái)政部門缺乏來(lái)自高校的預(yù)算執(zhí)行信息，很難做到及時(shí)、準(zhǔn)確的管理與反饋。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，財(cái)政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，由高校根?jù)財(cái)政部門審核和批復(fù)過(guò)的用款計(jì)劃，以直接支付和授權(quán)支付兩種方式使用資金。而用款計(jì)劃編報(bào)的依據(jù)就是高校的預(yù)算，從而對(duì)高校的預(yù)算和編制提出了嚴(yán)格要求，有利于強(qiáng)化高校預(yù)算管理，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。

3 國(guó)庫(kù)集中支付改革后高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

3.1 高校預(yù)算管理難度加大，削弱了高校資金使用的自主權(quán)

國(guó)庫(kù)集中制度的施行后，將高校所有的預(yù)算內(nèi)、外資金都要上繳財(cái)政統(tǒng)一賬戶下的分類賬戶，由銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管，雖然原則上沒(méi)有改變高校的支配權(quán)與使用權(quán)，但是財(cái)政部門從預(yù)算到支出施行全過(guò)程的監(jiān)督與控制，高校的資金自主權(quán)要通過(guò)報(bào)送預(yù)算時(shí)，將所有可能發(fā)生的資金使用都考慮進(jìn)去，顯然，難度太大，如果遇到新情況，往往因?yàn)轭A(yù)算約束與財(cái)政部門的限制而無(wú)法應(yīng)對(duì)，這使得高校財(cái)務(wù)管理重心完全傾向于預(yù)算管理，高?，F(xiàn)階段只能通過(guò)全面的、科學(xué)的、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)學(xué)校一年發(fā)生的全部情況并納入預(yù)算，才能保證高校資金的支配與管理，大大增加了預(yù)算管理的難度，以目前高?，F(xiàn)狀而言，幾乎達(dá)不到這樣的要求。

3.2 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較低，資金使用效率有待提高

在我國(guó)當(dāng)前財(cái)政制度改革下，隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，對(duì)資金要求統(tǒng)一管理，通過(guò)預(yù)算管理剛性的約束，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行事前與事中管理。在預(yù)算不精確的前提之下，國(guó)庫(kù)制度的支付管理將達(dá)不到應(yīng)有的效果，從而將影響到高校管理與運(yùn)行的效率。［2］高校收入預(yù)算管理中，經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)預(yù)算收入數(shù)與實(shí)際收入數(shù)不一致。巨大的預(yù)算缺口只能通過(guò)其他資金途徑解決，資金不到位，預(yù)算支出難以執(zhí)行，暴露出高校財(cái)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。特別是近年來(lái)隨著高校規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其對(duì)教學(xué)設(shè)施的需求也不斷地增加。為了滿足這一需求以及提升高校的整體形象，高校開(kāi)始向銀行貸款并且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。高校對(duì)于銀行貸款的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，盲目貸款，但是由于高校的經(jīng)費(fèi)有限且需要先滿足教師和學(xué)生的需求，確保高校的正常運(yùn)作，剩余的資金才能用于償還貸款利息。如果遇到還貸高峰，高校的收入資金又無(wú)法及時(shí)到位，這樣就很可能造成高校資金鏈的斷裂，高校就會(huì)面臨財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)與國(guó)庫(kù)、銀行信息系統(tǒng)不能聯(lián)網(wǎng)，加大了監(jiān)管難度

完善的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)的建立是國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施的前提條件。但是目前我國(guó)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、高校、國(guó)庫(kù)之間還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，高校內(nèi)部的電子信息管理系統(tǒng)未完善，或己經(jīng)建立但由于技術(shù)問(wèn)題還沒(méi)有與財(cái)政信息系統(tǒng)對(duì)接，加上各銀行間的清算系統(tǒng)不夠完善，導(dǎo)致財(cái)政授權(quán)支付和財(cái)政直接支付信息反饋不及時(shí)，影響高校工作正常展開(kāi)。

4 國(guó)庫(kù)集中支付制度下高校預(yù)算管理的優(yōu)化措施

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后給高校預(yù)算管理帶來(lái)很大的影響，既有積極的因素，也暴露出很多問(wèn)題。從預(yù)算的制定到實(shí)施以及后續(xù)的監(jiān)督過(guò)程都要有相應(yīng)的整改措施，以適應(yīng)我國(guó)財(cái)政體制改革所帶來(lái)的新的要求。筆者認(rèn)為應(yīng)該密切聯(lián)系國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革本質(zhì)，結(jié)合我國(guó)高等教育改革發(fā)展的需要，針對(duì)存在的問(wèn)題，做好以下幾項(xiàng)優(yōu)化措施：

4.1 在集中支付制度下強(qiáng)化高校自主管理能力

高校擁有對(duì)自有資產(chǎn)的自由支配權(quán)，現(xiàn)階段高校由于國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，自身可自由支配資金減少，表面上削弱了自身管理的積極性，但隨著我國(guó)教育體制的發(fā)展，高校必然要走上自我管理之路。隨著我國(guó)高校的發(fā)展，高校競(jìng)爭(zhēng)也從單一的教學(xué)科研方面向綜合學(xué)術(shù)與全面綜合管理能力比拼轉(zhuǎn)變，為提升資金運(yùn)用實(shí)際效用發(fā)揮，必須增強(qiáng)高校自主管理權(quán)力，提高學(xué)校內(nèi)部學(xué)院與各部門的自主經(jīng)營(yíng)能力。當(dāng)前要將國(guó)庫(kù)集中支付制度作為一種輔助措施，針對(duì)嚴(yán)格的資金控制與管理的需要，從院部和基層的自身管理做起，加快提升高校自我管理能力，提升資金運(yùn)作與經(jīng)營(yíng)能力，變約束為動(dòng)力，協(xié)調(diào)與調(diào)動(dòng)各方資源，為我國(guó)高校在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自身良好發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件。

4.2 建立績(jī)效預(yù)算管理模式，優(yōu)化預(yù)算編制

建立績(jī)效預(yù)算管理體系要強(qiáng)調(diào)效益為宗旨，財(cái)隨事走，事因財(cái)定。以目標(biāo)管理和部門預(yù)算為支柱，暢通的信息傳導(dǎo)與反饋渠道為保障，協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)生制度與外生制度為條件，構(gòu)建起效益分析框架和績(jī)效預(yù)算管理運(yùn)行模式［3］。

首先，通過(guò)制定及完善自身預(yù)算管理辦法等制度，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時(shí)明確預(yù)算的收支范圍、編制程序與方法、編制原則、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的具體規(guī)定。同時(shí)還要明確學(xué)校和各個(gè)院系部門在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)以及權(quán)限，使學(xué)校內(nèi)各院系部門都清楚自己在預(yù)算管理中的權(quán)利及義務(wù)，在預(yù)算收入的取得、預(yù)算支出的使用，以及預(yù)算的追加、調(diào)整等都能做到有章可循。為了預(yù)算的有效落實(shí)，可以建立預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)相分離的預(yù)算管理機(jī)制，將預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)確定清楚，實(shí)行相互分離，相互獨(dú)立的運(yùn)作。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)學(xué)校預(yù)算編制工作，預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)則具體實(shí)行預(yù)算的執(zhí)行，預(yù)算監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過(guò)程的監(jiān)督管理，三個(gè)環(huán)節(jié)做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。

其次在預(yù)算編制方法上要實(shí)行零基預(yù)算與滾動(dòng)預(yù)算相結(jié)合。零基預(yù)算法是指部門或單位在編制年度預(yù)算時(shí)不以上年度預(yù)算安排為依據(jù)，而按照一定的標(biāo)準(zhǔn)重新審查和評(píng)價(jià)預(yù)算安排，結(jié)合事業(yè)發(fā)展需要和財(cái)力可能，逐項(xiàng)審議各種支出的必要性、合理性及經(jīng)費(fèi)額度，從而確定預(yù)算。零基預(yù)算有利于該校提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。滾動(dòng)預(yù)算是隨著高校中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)提出來(lái)的。傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式一般是編制一年的使用年限，較少考慮到學(xué)校和校內(nèi)各部門的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和學(xué)校資金供給間的協(xié)調(diào)關(guān)系，這樣不利于高校的長(zhǎng)期規(guī)劃的實(shí)施。因此在采用零基預(yù)算的同時(shí)，可以積極采納滾動(dòng)預(yù)算。滾動(dòng)預(yù)算可以通過(guò)預(yù)算控制機(jī)制來(lái)加以配合。具體的方法是：滾動(dòng)預(yù)算可以把整個(gè)預(yù)算分成若干階段來(lái)落實(shí)。每個(gè)階段根據(jù)前一期的預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)以后階段進(jìn)行修訂，增加下一個(gè)階段的預(yù)算額度，如此逐期安排學(xué)校的資金，這樣有助于確保學(xué)校各項(xiàng)工作的有序連續(xù)地進(jìn)行，同時(shí)保證目標(biāo)的質(zhì)量。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，更具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，充分發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)和控制作用。

第三，要加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的控制，建立內(nèi)部控制制度。預(yù)算執(zhí)行控制是高校預(yù)算管理非常重要的一個(gè)步驟，一個(gè)良好的內(nèi)部控制制度應(yīng)該反映其資金運(yùn)動(dòng)的特點(diǎn)，根據(jù)國(guó)庫(kù)集中支付所帶來(lái)的預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)的變化，其內(nèi)部控制應(yīng)做好兩個(gè)方面的工作。一方面是國(guó)庫(kù)資金的支付從預(yù)算申請(qǐng)、采購(gòu)、使用到監(jiān)督各環(huán)節(jié)，對(duì)不同主體授權(quán)和責(zé)權(quán)利的安排應(yīng)當(dāng)清晰、對(duì)稱；另一方面是建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，減少或有負(fù)債可能帶來(lái)的支付風(fēng)險(xiǎn)。具體講在財(cái)政部門建立高效的資金管理制度及相應(yīng)的崗位責(zé)任制，在各預(yù)算單位建立資產(chǎn)管理制度及相應(yīng)的崗位責(zé)任制，并在預(yù)算單位與財(cái)政部門、國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)、政府采購(gòu)部門、代理銀行之間形成相互制衡、相互監(jiān)督的內(nèi)部控制體系。

最后，要建立起預(yù)算激勵(lì)機(jī)制。過(guò)去由于預(yù)算不考慮績(jī)效，常常是哪里工作問(wèn)題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的是一個(gè)令人深思的機(jī)制，它不是在獎(jiǎng)勵(lì)成功，而是獎(jiǎng)勵(lì)失敗。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度下的績(jī)效預(yù)算就是要將各部門的預(yù)算與其工作績(jī)效掛起鉤來(lái)，建立正確的激勵(lì)機(jī)制。學(xué)校根據(jù)內(nèi)外部考評(píng)結(jié)果對(duì)于績(jī)效好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門，則予以公告，削減直到取消這項(xiàng)預(yù)算。

4.3 建立預(yù)算信息管理系統(tǒng)，加大信息交換力度

高校應(yīng)當(dāng)建立全面的預(yù)算管理信息系統(tǒng)，通過(guò)軟件手段提升管理效率。學(xué)校首先要建立預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)，將學(xué)校相關(guān)機(jī)人員、機(jī)構(gòu)、資金、財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)資料和動(dòng)態(tài)變化情況納入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理；同時(shí)建立專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)，將學(xué)校有關(guān)職能部提供的各種專項(xiàng)資料輸入計(jì)算機(jī)備案，為滾動(dòng)編制項(xiàng)目預(yù)算提供依據(jù)。二是建立預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)，主要包括系統(tǒng)管理、報(bào)表錄入、報(bào)表報(bào)送、報(bào)表匯總、數(shù)據(jù)查詢和報(bào)表審核等方面的功能。三是建立預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)，主要對(duì)預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)、追加、追減、結(jié)轉(zhuǎn)等事項(xiàng)的管理。四是建立與國(guó)庫(kù)集中支付相適應(yīng)的更加完善的會(huì)計(jì)賬務(wù)處理系統(tǒng)，主要包括憑證處理、賬冊(cè)查詢、賬表輸出等方面的功能。另外，國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施需要財(cái)、庫(kù)、行等部門密切協(xié)作、大力配合，要建立信息交流系統(tǒng)，疏通與財(cái)政、銀行等機(jī)構(gòu)的信息互通的渠道?？傊?，高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與系統(tǒng)支持，全面提升高校預(yù)算管理效率。

［1］黃海蘭.政府收支分類改革及其對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響［J］.會(huì)計(jì)之友，2008，（12）.

［2］貴艷.高校實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革需解決的問(wèn)題［J］.財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)理財(cái)版，2006，（6）.

［3］毛宗平.高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理探析［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2009，（2）.