■本刊編輯部

他山之石，可以攻玉。環(huán)顧全球，許多國(guó)家都設(shè)置了財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，其中不乏優(yōu)秀做法，在此對(duì)其進(jìn)行總結(jié)，找尋這些機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，并為我國(guó)改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

一、國(guó)外財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

法國(guó)：三條監(jiān)督專(zhuān)員系統(tǒng)

法國(guó)的國(guó)有資本占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總資本的70%，因此，法國(guó)財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)不僅僅局限于對(duì)財(cái)政政策落實(shí)的監(jiān)控，更重要的一項(xiàng)任務(wù)是確保國(guó)有資產(chǎn)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，法國(guó)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部設(shè)置了三套不同的財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)體系，為確保其財(cái)政目標(biāo)的完成做出了很大貢獻(xiàn)。

首先，法國(guó)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部設(shè)置財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員，派駐到中央其他各部門(mén)以及法國(guó)國(guó)內(nèi)的22 個(gè)大區(qū)，就地對(duì)財(cái)政撥付到各部門(mén)以及各區(qū)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管。每一筆開(kāi)支須經(jīng)由所在地的財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員簽字確認(rèn)后才可以交給公共會(huì)計(jì)進(jìn)行撥付，對(duì)于不合理的開(kāi)支項(xiàng)目，財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)拒絕簽字。同時(shí)各部門(mén)各區(qū)在制定本單位分預(yù)算時(shí)，必須同財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員討論，并定時(shí)向財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員匯報(bào)預(yù)算落實(shí)的情況，同樣，財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員一旦發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在嚴(yán)重問(wèn)題是有權(quán)中止預(yù)算的。對(duì)財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員的選擇非常嚴(yán)格，必須是在財(cái)政部工作十年以上的高級(jí)文官才有資格提名，同時(shí)財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員實(shí)行輪崗制度，防止出現(xiàn)“一頭做大”現(xiàn)象。擁有極大權(quán)力的財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員，有力地保證了財(cái)政政策的落實(shí)。

其次，前文提到的公共會(huì)計(jì)，是法國(guó)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部公共會(huì)計(jì)司派駐到各個(gè)單位與地區(qū)部門(mén)的管理人員。垂直受轄于經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部。在所在部門(mén)或地區(qū)預(yù)算交予公共會(huì)計(jì)撥付時(shí)，公共會(huì)計(jì)對(duì)其手續(xù)是否齊全、程序是否合法合規(guī)進(jìn)行核實(shí)，及時(shí)監(jiān)控，對(duì)于不合理的預(yù)算開(kāi)支，公共會(huì)計(jì)有權(quán)拒絕撥付。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，公共會(huì)計(jì)也會(huì)及時(shí)中止撥付行為。公共會(huì)計(jì)的設(shè)置，收緊了政府的“錢(qián)袋”，為財(cái)政監(jiān)督又多加了一道保險(xiǎn)。

最后，對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)占比重超過(guò)50%的企業(yè)，法國(guó)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部國(guó)家檢察署設(shè)置國(guó)家監(jiān)察員派駐到這些企業(yè)中，代表經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部部長(zhǎng)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)家監(jiān)察員負(fù)責(zé)對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)督，并將監(jiān)督報(bào)告直接上報(bào)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部部長(zhǎng)，同時(shí)參與企業(yè)年度預(yù)算的制定，全方位保障國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行效率。

從法國(guó)的財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，其設(shè)置級(jí)別很高，一般都是直接對(duì)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)的，不會(huì)出現(xiàn)“位卑權(quán)重”“管不起”的情況，對(duì)暢通國(guó)家財(cái)政政策，提供了強(qiáng)大的政治保障。同時(shí)，還可以發(fā)現(xiàn)，法國(guó)的財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置很細(xì)，各個(gè)派駐機(jī)構(gòu)根據(jù)各自不同的職能分別履職，相互配合。不僅提高了監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)化效率，還預(yù)防了“九龍管水”相互牽制現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高了所在地財(cái)政監(jiān)督工作的效率。

烏克蘭：專(zhuān)門(mén)設(shè)立國(guó)家監(jiān)督檢查總局

烏克蘭在獨(dú)立之后便綜合原有財(cái)政部財(cái)政監(jiān)督檢查局和其他中央部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立了國(guó)家監(jiān)督檢查總局。并在2000年前后通過(guò)頒布法律和總統(tǒng)令的方式，將國(guó)家監(jiān)督檢查總局從財(cái)政部中獨(dú)立出來(lái)，升格為副部級(jí)的中央直屬執(zhí)法機(jī)關(guān)，并在烏克蘭全境設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，以明確財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)派駐各地方財(cái)政監(jiān)督分支職責(zé)。

烏克蘭的國(guó)家監(jiān)督檢查總局，依靠自身所制定的財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)和相關(guān)總統(tǒng)令，對(duì)全國(guó)內(nèi)各地區(qū)各部門(mén)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督。首先國(guó)家監(jiān)督檢查總局設(shè)計(jì)制定烏克蘭的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)及政策。依靠其派駐機(jī)構(gòu)對(duì)各地區(qū)各部門(mén)預(yù)算開(kāi)支的合理性、合法性進(jìn)行檢查。同時(shí)派駐機(jī)構(gòu)還對(duì)各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)、會(huì)計(jì)金融賬目進(jìn)行監(jiān)控，而且還可以受所在地司法機(jī)關(guān)的委托對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域單位進(jìn)行檢查。對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題，及時(shí)移交司法部門(mén)和執(zhí)法部門(mén)處理，并在媒體公開(kāi)全過(guò)程。地方各派駐機(jī)構(gòu)，依照總局規(guī)定行使其職責(zé)。

烏克蘭為了更好地執(zhí)行財(cái)政監(jiān)督工作，設(shè)置國(guó)家級(jí)別的專(zhuān)門(mén)檢查機(jī)構(gòu)，并通過(guò)派出派駐機(jī)構(gòu)的方式上下聯(lián)動(dòng)，共同搞好財(cái)政監(jiān)督工作。財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)有明確的總局做靠山，獨(dú)立行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)力，極大地提高了財(cái)政監(jiān)督的地位，建立完善的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系，同時(shí)其對(duì)提高財(cái)政監(jiān)督工作效率的影響也是不言而喻的。

意大利：總財(cái)務(wù)司和國(guó)庫(kù)部的派駐機(jī)構(gòu)

意大利經(jīng)濟(jì)財(cái)政部下屬的總財(cái)務(wù)司是以確保國(guó)家財(cái)政計(jì)劃的有效制定和實(shí)施為目的設(shè)定的?？傌?cái)務(wù)司下轄10 個(gè)總監(jiān)督局，向全國(guó)所有國(guó)有機(jī)構(gòu)派駐財(cái)政監(jiān)督官員進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)；同時(shí)還向中央機(jī)關(guān)各部門(mén)派遣中央預(yù)算局，向地方各省派遣省級(jí)財(cái)務(wù)局，監(jiān)督各部門(mén)預(yù)算的制定以及執(zhí)行情況，尤其注意監(jiān)督中央在地方的預(yù)算執(zhí)行情況，確保地方執(zhí)行與中央政策相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。

同時(shí)，意大利國(guó)庫(kù)部所屬的國(guó)家撥款總署在國(guó)內(nèi)中央各部門(mén)、各個(gè)大區(qū)、省、市和有國(guó)家撥款的醫(yī)院等非經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和國(guó)有控股超過(guò)50%的企業(yè)均派設(shè)有直屬的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或代表，對(duì)國(guó)家每一項(xiàng)撥款的用途都進(jìn)行詳盡地考察與監(jiān)管。

將監(jiān)督寓于管理之中，詳盡設(shè)置監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是意大利財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)。龐大的派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織將監(jiān)督落實(shí)到日常管理工作當(dāng)中去，根據(jù)各種撥款的不同用途進(jìn)行詳細(xì)劃分和設(shè)置財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，讓監(jiān)督不留死角，管理沒(méi)有空白。

二、國(guó)外財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的特點(diǎn)與啟示

除了以上的一些做法之外，德國(guó)在各州設(shè)置了高級(jí)財(cái)政管理署，作為聯(lián)邦財(cái)政部的派駐機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督管理職責(zé)；巴西在財(cái)政部下設(shè)聯(lián)邦監(jiān)控總局，在中央和地方派駐了分局；西班牙預(yù)算監(jiān)督總署工作人員有一半是派駐在其他部門(mén)和大型國(guó)企進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的。各國(guó)都有適合本國(guó)的財(cái)政監(jiān)督派駐制度，在一定程度上確保了本國(guó)財(cái)政政策的有效運(yùn)行。總結(jié)其中優(yōu)秀做法可以看出國(guó)外財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置的三大特點(diǎn)，并從中領(lǐng)悟我國(guó)改進(jìn)當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置的一些啟示。

（一）財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)高，影響力大

綜合前文描述可以看出，國(guó)外財(cái)政監(jiān)督部門(mén)的設(shè)置級(jí)別較高，派駐到各地的監(jiān)督機(jī)構(gòu)都直接對(duì)中央負(fù)責(zé)，甚至出現(xiàn)烏克蘭那種專(zhuān)門(mén)獨(dú)立于財(cái)政部之外的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。派駐財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的層級(jí)高，有利于其在派駐地順利開(kāi)展監(jiān)督檢查工作。

因此，我國(guó)首先應(yīng)當(dāng)提高財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)的行政層級(jí)，避免出現(xiàn)“位卑權(quán)重” 導(dǎo)致難以展開(kāi)監(jiān)督的尷尬局面。可以考慮將財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)獨(dú)立出來(lái)，與財(cái)政部平級(jí)，直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，同時(shí)派駐機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)所在地或單位的任何涉及財(cái)政資金的行為進(jìn)行監(jiān)督，這就需要賦予各級(jí)政府的派駐機(jī)構(gòu)以極大的監(jiān)督權(quán)力和行政級(jí)別。在能夠有效發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能的同時(shí)也會(huì)出現(xiàn)新的權(quán)力被濫用的可能，因此，在擴(kuò)大派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)力的同時(shí)需要將相關(guān)制約機(jī)制緊緊跟上。

（二）財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置與制度設(shè)計(jì)相匹配

針對(duì)上一個(gè)特點(diǎn)，為了防止派駐機(jī)構(gòu)權(quán)力過(guò)大、過(guò)濫而出現(xiàn)“一頭獨(dú)大”的情況，各國(guó)普遍采用了分權(quán)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)的方法，對(duì)于決策與檢查、資金劃撥、國(guó)有資產(chǎn)管理分別派出了職能不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明晰各個(gè)部門(mén)間的權(quán)責(zé)，將財(cái)權(quán)、事權(quán)分開(kāi)。同時(shí)各國(guó)均以較高水準(zhǔn)選拔財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)的工作人員，采取嚴(yán)格的約束與管理防止監(jiān)督的利器蛻變?yōu)樾碌母瘮≡搭^。

對(duì)此，我國(guó)也可以根據(jù)不同財(cái)政監(jiān)督任務(wù)區(qū)別設(shè)置高層級(jí)的派駐機(jī)構(gòu)，不能讓一個(gè)派駐機(jī)構(gòu)“壟斷”一個(gè)單位或地區(qū)全部財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)，可以考慮將監(jiān)督權(quán)和最終財(cái)政資金的撥劃?rùn)?quán)分配給兩個(gè)級(jí)別一致、共同對(duì)中央負(fù)責(zé)的派駐機(jī)構(gòu)；同時(shí)對(duì)于國(guó)有企業(yè)派駐財(cái)政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、專(zhuān)項(xiàng)資金使用相配套的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，不能全部委任于單一機(jī)構(gòu)，而且在某些特定項(xiàng)目進(jìn)行中和結(jié)束后可以考慮增減機(jī)構(gòu)設(shè)置，靈活應(yīng)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化；最后必須重視提高財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)，打造高水準(zhǔn)的財(cái)政監(jiān)督派駐團(tuán)隊(duì)，派駐機(jī)構(gòu)工作人員代表中央執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也代表著中央的形象與威嚴(yán)，維護(hù)著國(guó)家大政方針的嚴(yán)肅性，因此，提高派駐機(jī)構(gòu)的人員的素質(zhì)和道德行為水準(zhǔn)至關(guān)重要，可以考慮任命在中央有多年財(cái)政監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)、沒(méi)有親屬或相關(guān)利益方在所派駐地方且具備良好道德修養(yǎng)的人擔(dān)當(dāng)財(cái)政監(jiān)督派駐專(zhuān)員，同時(shí)實(shí)行輪換制度，防止久治一方而與駐地或單位人員沆瀣一氣。

（三）財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)深入基層，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督

對(duì)所有運(yùn)用財(cái)政預(yù)算資金的單位，無(wú)論是政府部門(mén)還是非經(jīng)濟(jì)部門(mén)，甚至包括國(guó)有企業(yè)都派駐有財(cái)政監(jiān)督人員，代表國(guó)家履行監(jiān)督職責(zé)，將監(jiān)督貫徹于日常管理中，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正問(wèn)題； 而且監(jiān)督人員的級(jí)別設(shè)置較高，對(duì)所在單位問(wèn)題有充分的糾正權(quán)與發(fā)言權(quán)。

我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督派駐制度要深入到使用財(cái)政資金或擁有國(guó)有資產(chǎn)的每一級(jí)，做到有預(yù)算資金開(kāi)支或國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)便有財(cái)政監(jiān)督，而不是僅僅“駐”于一地，出于機(jī)構(gòu)設(shè)置的有效性考慮，可以在每級(jí)政府行政區(qū)內(nèi)常設(shè)一級(jí)財(cái)政監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)，同時(shí)根據(jù)新的預(yù)算開(kāi)支動(dòng)向，成立專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督管理小組，嚴(yán)密監(jiān)控財(cái)政資金的使用，寓監(jiān)督于日常管理，在這一預(yù)算項(xiàng)目達(dá)到目的之后，撤掉此專(zhuān)項(xiàng)小組，根據(jù)“事”來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)，讓財(cái)政監(jiān)督真正做到靈活、快捷、有效。★