□ 何關(guān)銀

作者：中共重慶市委黨校哲學(xué)教研部教授

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是早在黨的十六大就提出的一個重大發(fā)展思路和戰(zhàn)略舉措。十七大報告又強(qiáng)調(diào)：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局?！边@是黨的報告第一次鮮明提出“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展目標(biāo)。近來的實踐充分證明，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，不僅是落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的關(guān)鍵，也是從根本上解決“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的必由之路。

世界現(xiàn)代化過程是一個在城市體系平臺上，依托以創(chuàng)新為特征的市場經(jīng)濟(jì)體制的工商業(yè)歷史過程。在這個過程中，農(nóng)村由于缺乏市場機(jī)遇、創(chuàng)新動力，以及人的素質(zhì)與能力難以不斷提高等累積性貧窮落后，從而與城市的發(fā)達(dá)形成了二元結(jié)構(gòu)反差，使中國的二元結(jié)構(gòu)問題更突出、解決難度更大。

目前已有的理論同解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實踐之間存在非對稱、對應(yīng)的問題。因為，研究世界現(xiàn)代化過程中的二元結(jié)構(gòu)問題的多為發(fā)達(dá)國家的學(xué)者，他們的理論主旨是在現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論指導(dǎo)下，把發(fā)達(dá)國家發(fā)展的經(jīng)驗移植到欠發(fā)達(dá)國家?，F(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的功能是解決稀缺與效率矛盾的學(xué)問，二元結(jié)構(gòu)問題是一種經(jīng)濟(jì)、社會、人與自然交集性的綜合矛盾。因此這種理論主旨注定難以有效解釋中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。

中國學(xué)者把二元結(jié)構(gòu)問題在總體上歸納為“三農(nóng)”問題，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐提供了諸多政策性工具理性的依據(jù)，相對于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)把二元結(jié)構(gòu)問題歸納為人口與貧困、發(fā)展與資本約束的矛盾，是一種理論創(chuàng)新。值得重視的是，目前中國在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中重視“三農(nóng)”問題的實踐邏輯起點(diǎn)時，有忽視二元結(jié)構(gòu)理論本身研究的缺陷。

科學(xué)發(fā)展觀提供了與二元結(jié)構(gòu)問題相對應(yīng)的嶄新理論武器。展開對科學(xué)發(fā)展觀與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究，可以為二元結(jié)構(gòu)問題的解決提供不同于現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視域和實踐路徑，亦可為“三農(nóng)問題”為邏輯中心的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化實踐提供更堅實的理論支持。

一、科學(xué)發(fā)展觀的理論張力和確立科學(xué)發(fā)展觀對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指導(dǎo)地位的必然性

科學(xué)發(fā)展觀“是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想”。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是建設(shè)中國特色社會主義實踐的重要內(nèi)容，這從邏輯上奠定了科學(xué)發(fā)展觀對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指導(dǎo)地位的必要性?？茖W(xué)發(fā)展觀對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌指導(dǎo)地位的確立，源于它蘊(yùn)藏的學(xué)術(shù)張力，即它用人本經(jīng)濟(jì)觀超越了現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的物本經(jīng)濟(jì)觀，從而為認(rèn)識城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題及其城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐提供了嶄新的理性視野、理論工具。

二、科學(xué)發(fā)展觀的理論邏輯結(jié)構(gòu)和對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)認(rèn)識的新視域

科學(xué)發(fā)展觀存在一個以發(fā)展為中心的實踐指向、以追求和保證科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)的理論邏輯結(jié)構(gòu)。如果用科學(xué)發(fā)展觀的理論邏輯結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題進(jìn)行認(rèn)識，就會發(fā)現(xiàn)不同于單純用經(jīng)濟(jì)學(xué)效率觀點(diǎn)看問題的新視域。這個視域中的圖景是農(nóng)村的落后是一種“自然-社會-經(jīng)濟(jì)-人”的惡性循環(huán)的實踐存在。

三、科學(xué)發(fā)展觀的實踐張力和“三農(nóng)問題”研究范式

科學(xué)發(fā)展觀確立了從世界觀與方法論的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)高度看待發(fā)展的思維方式，開拓了把人、發(fā)展方法和體制相結(jié)合的實踐架構(gòu)認(rèn)識發(fā)展的新路徑。從科學(xué)發(fā)展觀的實踐張力看欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)問題，其實踐外化就是“三農(nóng)問題”。

四、科學(xué)發(fā)展觀從理論向?qū)嵺`飛躍的戰(zhàn)略層次定格和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐的空間鎖定

科學(xué)發(fā)展觀是21世紀(jì)現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)思想，但是，這種指導(dǎo)是戰(zhàn)略思路層面的。用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)與認(rèn)識城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐，必然就有戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)層次的劃分。黨中央確定重慶市和成都市共同作為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“先行先試”試驗區(qū)，就是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐的戰(zhàn)略層次定格和實踐的空間鎖定的反映。

五、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐也是科學(xué)發(fā)展觀理論深化與進(jìn)一步創(chuàng)新的動力

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐對于科學(xué)發(fā)展觀的深化與創(chuàng)新的主要表現(xiàn)是：科學(xué)發(fā)展觀的理論架構(gòu)是以人為本展開的；在運(yùn)用這個理論解決二元結(jié)構(gòu)問題時，統(tǒng)籌方法論則成為了理論向?qū)嵺`穿透的主線；用科學(xué)發(fā)展觀審視中國的二元結(jié)構(gòu)，實踐問題就系列化為“三農(nóng)問題”；科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)“三農(nóng)問題”的解決聚焦為城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的構(gòu)建與完善等等。

六、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是破解二元結(jié)構(gòu)問題的科學(xué)選擇

世界現(xiàn)代化過程中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的產(chǎn)生與發(fā)展，既有認(rèn)識水平的局限，更有歷史條件的制約，關(guān)鍵在于自覺把握城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)破解的 “轉(zhuǎn)化節(jié)點(diǎn)”。西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化與城市化進(jìn)程中有若干戰(zhàn)略選擇，如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)以增加投資把增長轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展戰(zhàn)略的描述。但理論和實踐都證明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才是破解二元結(jié)構(gòu)問題的科學(xué)選擇。

七、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌破解二元結(jié)構(gòu)的實踐過程與“三農(nóng)問題”的解決

二元結(jié)構(gòu)的實踐對象或?qū)嵺`問題的表現(xiàn)是什么？這個問題是有不同學(xué)術(shù)見解的。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為二元結(jié)構(gòu)的對象化或問題化就是發(fā)展的約束條件（陷阱）難以打破，增長向發(fā)展轉(zhuǎn)化難。因此，破解二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率原則實現(xiàn)發(fā)展。立足于科學(xué)發(fā)展觀這一世界觀高度的宏大理論視域，才可能把二元結(jié)構(gòu)問題概括為“三農(nóng)問題”?？茖W(xué)發(fā)展觀提供的是以促進(jìn)發(fā)展為宗旨和中心，但又超越了把發(fā)展視域簡單地限定在以效率為中心的這種嶄新理論邏輯和研究范式，從而為“三農(nóng)問題”的解決提供正確的理論支撐與路徑選擇依據(jù)。

八、科學(xué)發(fā)展觀從價值理性向工具理性轉(zhuǎn)化和城鄉(xiāng)一體化機(jī)制

“三農(nóng)問題”的客觀存在與城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的相關(guān)性，已經(jīng)為人們所熟悉。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實問題為什么要用城鄉(xiāng)一體化的應(yīng)對機(jī)制來解決，而不能搞城鎮(zhèn)一元化？城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的根本理論依據(jù)是“科學(xué)發(fā)展”的要求，城鄉(xiāng)一體化機(jī)制承載的是科學(xué)發(fā)展觀從價值理性向工具理性的轉(zhuǎn)化。

九、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的系統(tǒng)性指向與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐域界的厘定

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題是現(xiàn)代化過程中的世界級難題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐必須是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。但是，什么層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果具有國家意義上的解決二元結(jié)構(gòu)的影響與作用？這種具有國家意義的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐內(nèi)在演進(jìn)機(jī)理是什么？這從學(xué)術(shù)上講是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐域界的厘定。實踐已經(jīng)提供了研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐域界的實證經(jīng)驗：省級城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成果更具有國家意義上的解決二元結(jié)構(gòu)的影響與作用；省為單元、縣為單位、鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，或許是更具有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐內(nèi)在演進(jìn)機(jī)理。

十、開放體制是城鄉(xiāng)一體化機(jī)制構(gòu)建的實踐切入點(diǎn)

為什么基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村的社會公共產(chǎn)品、社會保障等公共福利是城鄉(xiāng)一體化機(jī)制構(gòu)建的切入點(diǎn)？問題的答案在于科學(xué)發(fā)展本身包含的現(xiàn)代社會的開放發(fā)展觀及其開放體制，這是城鄉(xiāng)一體化機(jī)制構(gòu)建的實踐切入點(diǎn)的必然性與合理性的理論根據(jù)。現(xiàn)代的公共產(chǎn)品、公共福利制度又是打破封閉的載體、突破口。

十一、有現(xiàn)代化特征的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)

傳統(tǒng)社會給農(nóng)村的遺產(chǎn)是停滯、發(fā)展步履維艱。所以，“三農(nóng)問題”的解決從根本上要依靠農(nóng)村形成現(xiàn)代化的發(fā)展架構(gòu)。這個架構(gòu)就是在工業(yè)與城市的主導(dǎo)基礎(chǔ)上的以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的現(xiàn)代發(fā)展機(jī)制。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展戰(zhàn)略怎么才能進(jìn)入操作層面？建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的機(jī)制，即通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)這一城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐式樣就可以具體地加以實現(xiàn)。這一機(jī)制揭示了實施城鄉(xiāng)一體化實踐中的旨在實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)系結(jié)構(gòu)，揭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化實踐的發(fā)展新格局。

十二、城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的內(nèi)容是一種審時度勢的耦合體

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受自然與社會雙重規(guī)律制約的特殊性，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村提供生活資料與生態(tài)公益性，國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性，決定了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制不可能是現(xiàn)代化某種單一機(jī)制的延伸或照搬。國內(nèi)外的實踐證明，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)制是政策引導(dǎo)與支持、市場運(yùn)作性效率放大與增值機(jī)制、生態(tài)平衡機(jī)制、社會利益兼顧機(jī)制等的耦合體。

十三、城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的核心是農(nóng)民的利益增加與保護(hù)

中國改革發(fā)展之所以取得農(nóng)村、農(nóng)民的廣泛支持，根本原因是為農(nóng)民增加了在舊體制下沒有的利益。所以，無論是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新農(nóng)村建設(shè)還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，黨中央、國務(wù)院始終強(qiáng)調(diào)以增加、保護(hù)農(nóng)民利益為中心推進(jìn)各項農(nóng)村的改革與發(fā)展工作。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展既需要體制機(jī)制創(chuàng)新，也需要大量資金投入，特別是惠及民生的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共服務(wù)，主要靠財政花錢。但增加財政對“三農(nóng)”的投入，不僅是一個財力問題，也是一個認(rèn)識問題，需要我們樹立公平理念，真正把對“三農(nóng)”投入放在優(yōu)先保障的地位。城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)形式、具體式樣，要允許各地因地制宜去創(chuàng)新、去探索。但是，共同的本質(zhì)與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是依法制度化地增加、保護(hù)農(nóng)民的利益。

十四、城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的完善形態(tài)是可持續(xù)發(fā)展體制

在科學(xué)發(fā)展觀的理論闡述中，可持續(xù)問題是作為“基本要求”，即發(fā)展的價值導(dǎo)向提出來的。但是，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐中，可持續(xù)發(fā)展的“基本要求”應(yīng)該轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)一體化機(jī)制的完善層面的定型化式樣。因為，只有可持續(xù)發(fā)展體制，才能在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中貫徹并始終實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的自然、社會、經(jīng)濟(jì)、人的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

十五、沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化帶動型的二元結(jié)構(gòu)破解

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”是中國農(nóng)村工業(yè)化的一次特殊飛躍形式。沿海的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”已經(jīng)成功地利用市場經(jīng)濟(jì)新體制及其國際化機(jī)遇，嬗變成了沿海外向型經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也從根本上改變了所在地區(qū)的二元結(jié)構(gòu)狀況。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域概括這種模式的經(jīng)驗，對于21世紀(jì)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐是有益的。（1）工業(yè)化帶動：溫州、昆山模式。加快推進(jìn)鄉(xiāng)村工業(yè)化，以工業(yè)化帶動市場化、城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（2）城鎮(zhèn)化帶動：嘉興、增城模式。推進(jìn)人口和產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，以做大城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（3）市場化帶動：義烏、杭州模式。以市場帶產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。以市場帶產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

十六、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動型的二元結(jié)構(gòu)破解

20世紀(jì)90年代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是解決“三農(nóng)問題”的又一次成功的實踐創(chuàng)新。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，又涌現(xiàn)出了一批破解二元結(jié)構(gòu)問題取得顯著成效的地區(qū)。概括這種模式的經(jīng)驗對于21世紀(jì)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐更是有益的。（1）壽光、濰坊模式：發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，以做強(qiáng)農(nóng)業(yè)、延伸產(chǎn)業(yè)鏈支撐農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。（2）郫縣、贛州模式：對城鄉(xiāng)用地重新功能分區(qū)，大幅度提高土地利用效率，改善鄉(xiāng)村面貌，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

十七、成都市經(jīng)濟(jì)中心城市向郊區(qū)農(nóng)村輻射帶動型的二元結(jié)構(gòu)破解

目前，成都市的經(jīng)驗頻出，鼓舞了全國人民對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的信心，對推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐發(fā)揮了重要作用。客觀、理性的總結(jié)成都經(jīng)驗，可以幫助我們深入對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實際操作層面的認(rèn)識。

十八、重慶市都市圈驅(qū)動型的二元結(jié)構(gòu)破解

國務(wù)院專門為重慶市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下發(fā)了國發(fā)〔2009〕3號文件，為什么黨中央、國務(wù)院要肯定重慶在“一圈兩翼”戰(zhàn)略架構(gòu)上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路？顯然，這是科學(xué)發(fā)展的要求高度來考慮問題的。跟蹤、分析重慶經(jīng)驗，對21世紀(jì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐更是必不可少的。重慶大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)的基本市情是中國國情的縮影，城鄉(xiāng)、區(qū)域差距特別大，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路既是中央交給重慶的光榮使命，也是基于重慶市情的必然選擇。重慶市從被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)以來，市委、市政府按照中央要求，認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展理論和實踐的探索。在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，在“314”總體部署和國務(wù)院3號文件的指導(dǎo)下，圍繞破解“大城市與大農(nóng)村”并存的二元結(jié)構(gòu)主要矛盾，確立了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，城鄉(xiāng)資源要素雙向?qū)M(jìn)為基本路徑，出臺了卓有成效的各項政策，使重慶在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中取得了令國內(nèi)外關(guān)注的成績。

重慶第四次黨代會報告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展、富民興渝的戰(zhàn)略重點(diǎn)。要堅持重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合，以構(gòu)建城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展體制機(jī)制為核心，著力抓好‘三農(nóng)’和‘兩翼’薄弱環(huán)節(jié)，不斷提升全市發(fā)展整體水平?！比绾瘟⒆阌诂F(xiàn)有已經(jīng)出臺政策的實際，總結(jié)概括重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中若干帶規(guī)律性的問題，從理論上研究重慶推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策創(chuàng)新經(jīng)驗；針對在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中亟待解決的若干問題，吸收發(fā)達(dá)國家解決傳統(tǒng)農(nóng)村貧窮落后的有益經(jīng)驗，結(jié)合全國各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐經(jīng)驗的情況，把實際政策的分析與未來政策創(chuàng)新空間、方向分析相結(jié)合，探索重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的若干思路和對策舉措；分析政策系統(tǒng)對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化過程的動力作用與實際影響，形成對現(xiàn)實政策評估與未來政策創(chuàng)新有啟示的成果，并使這些研究成果為重慶城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供比較堅實的理論支撐和促進(jìn)作用，顯然，是十分必要與有益的。