■劉建華/財政部黨組成員、中央紀委駐財政部紀檢組組長

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，公共財政體系逐步完善，特別是依法行政、依法理財要求的日益提高，財政監(jiān)督工作正面臨著前所未有的發(fā)展時機?！敦斦块T監(jiān)督辦法》（以下簡稱 《監(jiān)督辦法》）的頒布實施，為財政工作特別是財政監(jiān)督工作提出了更高、更新、更嚴的要求，各級財政部門必須抓住機遇、準確把握，采取有效措施，確?！侗O(jiān)督辦法》的全面貫徹實施，進一步推進財政監(jiān)督工作。

一、充分認識《監(jiān)督辦法》出臺的重要意義

（一）《監(jiān)督辦法》的發(fā)布實施，是規(guī)范財政監(jiān)督行為的重要舉措，有利于全面推進依法理財。財政監(jiān)督作為財政固有職能和政府監(jiān)督的重要組成部分，必須適應與遵循法制建設與公共財政建設的要求，依法行政、依法監(jiān)督、嚴格執(zhí)法。但從目前實際情況看，財政監(jiān)督立法工作欠賬較多，進展較慢，最突出的表現(xiàn)就是有關財政監(jiān)督的規(guī)定主要散見于 《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》和《財政違法行為處罰處分條例》等相關法律法規(guī)及有關規(guī)章制度當中。這些規(guī)定在保障財政監(jiān)督職能作用的發(fā)揮與推進財政監(jiān)督工作的發(fā)展等方面起到了積極和重要的作用。但仍然存在三個方面的不足：一是條文規(guī)定相對分散，既不夠系統(tǒng)也不便于掌握；二是有些規(guī)定還比較原則，相對籠統(tǒng)，可操作性不強；三是有關規(guī)定內(nèi)容，如監(jiān)督任務、職能分工、監(jiān)督方式等尚不全面，在一定程度上制約或阻礙了財政監(jiān)督工作有效開展?！侗O(jiān)督辦法》全面總結了財政監(jiān)督工作和財政法制工作的實踐經(jīng)驗和成果，對財政監(jiān)督的主體、對象、范圍、手段、程序、方式以及財政部門內(nèi)部監(jiān)督職責等內(nèi)容作出了明確規(guī)定，為規(guī)范財政監(jiān)督行為提供了基礎性的制度保障，對推進依法監(jiān)督、依法理財和嚴格執(zhí)法具有重要意義。

（二）《監(jiān)督辦法》的發(fā)布實施，是保障財政資金安全規(guī)范有效的必然要求，有利于維護正常的財政經(jīng)濟秩序。近些年來，財政監(jiān)督始終將保障政策執(zhí)行、促進改善民生、完善體制機制作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展大局開展監(jiān)督檢查，在加強財政管理、嚴肅財經(jīng)秩序、推動源頭治腐、促進社會和諧等方面發(fā)揮了積極作用。但必須清醒地認識到，財政資金在管理與運行過程中還存在不少問題。加強財政資金監(jiān)督管理，確保資金安全、規(guī)范、有效，是財政部門依法理財、執(zhí)政為民的應盡職責?！侗O(jiān)督辦法》的出臺，有利于強化財政監(jiān)督工作，提升監(jiān)督檢查力度，依法查處各種財政違法違紀行為，推動財政管理科學化精細化，從財政監(jiān)督的角度構筑一道保障財政資金安全規(guī)范有效運行的 “防火墻”。

（三）《監(jiān)督辦法》的發(fā)布實施，是財政監(jiān)督工作實踐的總結、豐富與發(fā)展，有利于進一步推動財政監(jiān)督工作。近年來，全國各地財政部門結合實際，圍繞財政中心工作，積極探索，大膽實踐，在監(jiān)督的理念、方式、方法和手段創(chuàng)新方面取得了顯著成績。如江蘇省率先在全國推進和實施財政大監(jiān)督格局，實行了財政部門監(jiān)督工作“六統(tǒng)一”，即“統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一經(jīng)費、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一處理”；黑龍江省以推進同步監(jiān)督為抓手，按照“建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制”要求，初步實現(xiàn)了監(jiān)督與管理同步，監(jiān)督與預算編制、預算執(zhí)行、決算編報同步，監(jiān)督與資金流向、流程和使用結果同步；四川、天津、浙江、黑龍江等地積極探索實踐績效監(jiān)督的有效方法和途經(jīng)，提升了財政監(jiān)督工作層次；北京、河北、廣東等地運用信息化網(wǎng)絡技術，對財政資金運行全過程進行監(jiān)控，極大地提高了財政監(jiān)督的質(zhì)量與效率。河北、浙江、青島等地根據(jù)預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”的改革思路，同步設立了預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督機構。湖北、山東、山西、陜西、河北、河南等省在地市設置了財政監(jiān)督派駐機構。河北省從2011年開始，在原來向4個省直部門派駐2個監(jiān)察組的基礎上，擴大為向30個部門派駐5個監(jiān)察組，對管理財政資金2億元以上的省直部門全部實施派駐監(jiān)督，等等。這些做法與措施，極大地豐富了財政監(jiān)督的理論與實踐，有效地發(fā)揮了財政監(jiān)督在保障財政政策執(zhí)行、加強財政管理方面的職能作用，迫切需要以制度的形式確定下來?！侗O(jiān)督辦法》的制定實施，既是對過去財政監(jiān)督有效做法的制度性總結，也為財政監(jiān)督的發(fā)展指明了方向，明確了目標，必將進一步豐富和提升財政監(jiān)督的工作實踐。

二、確?！侗O(jiān)督辦法》貫徹實施到位

（一）明確監(jiān)督檢查權，是財政監(jiān)督工作的關鍵所在。重點明確了三個問題：一是派出機構的監(jiān)督檢查權問題。《財政違法行為處罰處分條例》已經(jīng)賦予了省級以上人民政府財政部門派出機構依法對財政違法行為的處理、處罰權，明確了省級以上人民政府財政部門派出機構執(zhí)法主體資格?！侗O(jiān)督辦法》又明確規(guī)定省級以上人民政府財政部門派出機構在規(guī)定職權范圍內(nèi)依法實施監(jiān)督，以專門規(guī)章的形式再次明確省級以上人民政府財政部門派出機構的監(jiān)督檢查權，這既是一種規(guī)范，更是一種保障。二是內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督問題。有的部門、有的同志認為財政監(jiān)督就是內(nèi)部監(jiān)督，這種觀點有失偏頗?！侗O(jiān)督辦法》明確規(guī)定財政監(jiān)督是對單位和個人有關事項的監(jiān)督，不僅包括內(nèi)部監(jiān)督，也包括外部監(jiān)督。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督問題。近年來隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的貫徹實施，涉農(nóng)資金不斷增多，財政資金向基層、向農(nóng)村傾斜力度不斷加大，加強對涉農(nóng)資金管理、使用情況的監(jiān)督十分重要。為了充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構的就地、就近監(jiān)管優(yōu)勢，強化監(jiān)管職責，實現(xiàn)對管轄范圍內(nèi)所有財政性資金執(zhí)行情況的全面監(jiān)管，確保各項惠民政策落到實處，《監(jiān)督辦法》明確規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構在規(guī)定職權范圍內(nèi)或者受上級政府財政部門委托，依法實施監(jiān)督工作，參照本辦法執(zhí)行。

（二）建立健全對所有政府性資金和財政資金運行全過程的財政監(jiān)督機制，是財政監(jiān)督工作的根本任務。財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，從財政資金的分配、使用、績效到內(nèi)部控制各個環(huán)節(jié)都需要財政監(jiān)督的保障?！侗O(jiān)督辦法》突出強調(diào)財政部門實施監(jiān)督應當堅持事前、事中、事后監(jiān)督相結合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制。實現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督相結合，就是要堅持將財政監(jiān)督貫穿于財政中心工作大局之中，貫穿于財政管理體制、機制建設和改革的總體設計之中，貫穿于財政管理工作運行全過程之中，加大預算監(jiān)督力度，強化財政內(nèi)部控制，促進完善預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的財政運行機制。在事前監(jiān)督上，特別是在預算編制環(huán)節(jié)，進一步加大對部門預算的審核、抽查，切實發(fā)揮事前監(jiān)督作用，對部門預算編制發(fā)表意見。在事中監(jiān)督上，通過強化和規(guī)范日常審核、審批工作，加強對銀行賬戶、國庫集中支付等的監(jiān)督；通過預算指標管理系統(tǒng)和國庫監(jiān)控系統(tǒng)等業(yè)務平臺，加強對預算執(zhí)行情況和國庫資金的動態(tài)監(jiān)控，針對異常情況及時組織開展實地檢查；進一步加大對重大轉移支付資金預算執(zhí)行情況的日常監(jiān)管和專項檢查，并切實加強對財政重大項目支出、追加資金和稅收減免的審核與抽查；研究和探索財政監(jiān)督新方式、新方法，積極開展績效監(jiān)督。在事后監(jiān)督上，通過加大對部門決算的會審、審核和抽查，提高決算的真實性與準確性，并切實加大對重大資金與重大項目的專項檢查力度。要通過事前、事中和事后監(jiān)督相結合，保障國家重大財稅政策貫徹落實，保障人民群眾合法權益，有效維護正常的財政經(jīng)濟秩序。

（三）全面推進“四統(tǒng)一”，是財政監(jiān)督工作的實踐總結?！侗O(jiān)督辦法》充分體現(xiàn)近年來實踐中形成與發(fā)展的財政 “大監(jiān)督”理念，進一步明確了財政部門的監(jiān)督職責由本部門專職監(jiān)督機構和業(yè)務管理機構共同履行，在職責上分工不同、各有側重，并突出強調(diào)了專職監(jiān)督機構在監(jiān)督工作中的牽頭組織作用和業(yè)務管理機構的日常監(jiān)督作用，并明確提出了四個“統(tǒng)一”，即實現(xiàn)財政監(jiān)督工作的“統(tǒng)一歸口管理、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一規(guī)范程序、統(tǒng)一行政處罰”。所謂“統(tǒng)一歸口管理”，就是財政部門內(nèi)部凡涉及財政監(jiān)督的工作規(guī)劃、工作計劃應由專職監(jiān)督機構按年度進行匯總、擬定、報批和管理。業(yè)務管理機構應按照有關要求向專職監(jiān)督機構報送監(jiān)督工作規(guī)劃意見和年度監(jiān)督計劃。專職監(jiān)督機構歸口管理派出機構的業(yè)務工作?！敖y(tǒng)一組織實施”，就是對年度計劃中的重大監(jiān)督事項，由專職監(jiān)督機構統(tǒng)一組織實施，業(yè)務管理機構要配合專職機構開展監(jiān)督；對日常監(jiān)督事項，業(yè)務管理機構要按照職責切實履行，專職監(jiān)督機構可以通過內(nèi)部監(jiān)督檢查等方式進行督促與考評，以整體推進日常監(jiān)督工作?！敖y(tǒng)一規(guī)范程序”，就是專職監(jiān)督機構應牽頭擬定涉及監(jiān)督職責的財稅政策及法律制度，制定完善財政監(jiān)督工作辦法和統(tǒng)一規(guī)范的工作程序，財政部門內(nèi)部各業(yè)務機構實施監(jiān)督都要嚴格遵循?！敖y(tǒng)一行政處罰”，就是對財政監(jiān)督中涉及財政行政處罰事項，業(yè)務管理機構應當依法草擬行政處罰決定，統(tǒng)一交由專職監(jiān)督機構進行復核，由專職監(jiān)督機構會簽內(nèi)部法制機構后下達，以確保執(zhí)法的公正和執(zhí)法尺度的統(tǒng)一。

（四）提高規(guī)范性、可操作性，是做好財政監(jiān)督工作的基本保障。財政監(jiān)督的質(zhì)量是否有保證，監(jiān)督風險是否可控制，規(guī)范性、可操作性至關重要。此次《監(jiān)督辦法》制定過程中，財政部始終堅持科學立法、開門立法的原則，多次召開立法座談會，廣泛征求一線財政監(jiān)督干部和財政監(jiān)督法制研究專家的意見、建議，系統(tǒng)明確了財政監(jiān)督的權限、范圍、方式、程序和手段等相關內(nèi)容，較好地保證了《監(jiān)督辦法》的規(guī)范性、可操作性。一是在監(jiān)督范圍上，明確規(guī)定對財稅政策執(zhí)行、預算管理、政府采購、資產(chǎn)管理、財務會計等九類財政財務事項進行監(jiān)督，涵蓋了財政管理的方方面面，基本解決了監(jiān)督盲區(qū)問題。二是在監(jiān)督權限上，重點從要求被監(jiān)督單位提供資料、查詢單位銀行存款、進行證據(jù)保全、責令停止違法行為等六個方面，進一步明確了財政監(jiān)督的執(zhí)法措施，保障了監(jiān)督工作的順利開展。三是在方式與程序方面，明確財政部門可以實施監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價等多種方式，采取專項監(jiān)督和日常監(jiān)督相結合的方式開展財政監(jiān)督。這些內(nèi)容的規(guī)范和明確，將對財政監(jiān)督工作的有力、有效開展發(fā)揮重要作用。

三、進一步推進財政監(jiān)督工作

（一）進一步提升財政監(jiān)督立法層次。《監(jiān)督辦法》是第一部規(guī)范全國財政部門監(jiān)督行為的綜合性規(guī)章制度，為財政監(jiān)督工作起到了重要的基礎性作用。但《監(jiān)督辦法》畢竟是以部門規(guī)章的形式頒布實施的，從財政監(jiān)督工作承擔的重要職責、繁重任務和發(fā)展要求來看，《監(jiān)督辦法》的法律層級仍然較低，還需進一步提高財政監(jiān)督法律制度的層次和效力。下一步，一是推動《財政監(jiān)督條例》的立法工作。借鑒湖南、吉林、甘肅等10個省份出臺地方財政監(jiān)督條例以及河南、江蘇、河北等6個省份出臺財政監(jiān)督政府規(guī)章的經(jīng)驗，及時總結《監(jiān)督辦法》的貫徹落實情況，繼續(xù)加強與有關方面的溝通協(xié)調(diào)，適時啟動《財政監(jiān)督條例》的立法工作，以切實滿足財政管理和監(jiān)督工作不斷發(fā)展的需要。二是要結合《預算法》、《注冊會計師法》、《預算法實施條例》等重要法律修訂工作，將《監(jiān)督辦法》中成熟的條款和財政監(jiān)督實踐中好的做法，充實到相關法律法規(guī)當中，不斷提升財政監(jiān)督的法律地位，強化財政監(jiān)督的方法與手段。此外，尚未制定財政監(jiān)督地方法規(guī)的省份也應當結合本地實際，積極推進本地區(qū)的財政監(jiān)督立法工作。

（二）進一步完善配套制度?！侗O(jiān)督辦法》對財政監(jiān)督的框架、方向、原則和主要內(nèi)容已經(jīng)作出規(guī)定，但在實際落實過程中仍有許多操作性問題，需要一系列的配套制度予以保障。一方面，要按照財政部門“大監(jiān)督”的思路，抓緊制定出臺有關制度辦法。比如，《監(jiān)督辦法》規(guī)定的七類監(jiān)督方法，除財政檢查有專門的制度規(guī)定外，其他幾類監(jiān)督方法還沒有具體的制度。還有如何保障“四個統(tǒng)一”落實到位都需要制定相關制度來解決。另一方面，對現(xiàn)行有關財政監(jiān)督管理制度要及時進行清理修訂。按照“立、改、廢”相結合的原則，對照《監(jiān)督辦法》，對現(xiàn)有的財政監(jiān)督制度逐件進行清理，該廢止的要廢止，該修訂的要抓緊修訂完善，避免制度“打架”。在制定配套制度的過程中，要注意把握好立法質(zhì)量與立法效率的關系，要特別注意制度的針對性和可操作性，切忌粗疏、籠統(tǒng)，既要讓財政監(jiān)督有法可依，還要讓財政監(jiān)督有法好依。要發(fā)揮各地財政部門、專員辦貼近基層的優(yōu)勢，允許一些地方大膽探索，出臺符合法規(guī)制度要求的各種具體制度，財政部監(jiān)督檢查局和條法司要及時總結提煉，及時進行推廣，節(jié)約立法成本，增強制度的適用性。

（三）進一步加大監(jiān)督檢查力度。

各地財政部門、專員辦要以貫徹落實《監(jiān)督辦法》為契機，充分發(fā)揮地方與基層工作的獨特作用與優(yōu)勢，切實推進收入監(jiān)督、支出監(jiān)督、金融監(jiān)督、會計監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的深入發(fā)展。要認真做好中央基層預算單位綜合財政監(jiān)管工作。開展綜合財政監(jiān)管工作，既是財政監(jiān)督工作方式、方法的一個重大轉變，更是財政監(jiān)督轉變監(jiān)管理念的一個重要標志，必須下大力氣抓緊抓好。要強化預算監(jiān)督。財政監(jiān)督是為財政中心工作服務的，而預算就是財政的中心工作，必須進一步提高監(jiān)督力度。要重點圍繞《預算法》、《預算法實施條例》研究與修訂工作，精心準備，積極參與，進一步完善預算監(jiān)督的內(nèi)容、方式、手段、程序與法律責任，保障預算監(jiān)督工作的順利實施。

（四）進一步理順監(jiān)督關系。財政監(jiān)督作為政府監(jiān)督的重要組成部分，必須進一步理順與其他監(jiān)督，如人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等的關系，明確職責，分工協(xié)作，推進監(jiān)督力量的整合，提升監(jiān)督的綜合成效?？梢哉f，財政監(jiān)督與其他監(jiān)督是各負其責、各有側重、相互制衡、相互協(xié)調(diào)的關系，都是中國特色監(jiān)督體系的重要組成部分。財政監(jiān)督作為公共財政的重要職能，是財政部門的共同職責，是財政管理活動內(nèi)在的過程和行為，不僅包括專職監(jiān)督機構的專門監(jiān)督，也包括業(yè)務管理機構的日常監(jiān)督?？梢哉f，財政監(jiān)督是管理層面的監(jiān)督，檢查只是其中的一種手段。與此同時，國家經(jīng)濟監(jiān)督體系是個復雜的系統(tǒng)工程，需要多個部門各負其責，協(xié)調(diào)配合，共同促進。雖然財政監(jiān)督與審計監(jiān)督的屬性和角度是不同的，但由于兩者同屬政府部門行政監(jiān)督，在監(jiān)督檢查的覆蓋范圍和重點上可能會有交叉。這是審計部門和財政部門各自職能作用發(fā)揮的需要，也是權力制衡、提高財政資金監(jiān)督效果的需要，關鍵是要避免不必要的重復檢查。因此，各級財政部門和專員辦要從建立工作聯(lián)系制度、文件資料抄送制度、監(jiān)督檢查成果利用制度、處理處罰決定協(xié)同落實制度等著手，加強與審計部門的溝通交流，分工協(xié)作，互補共贏。