■曹君楓 鄭英瑞

隨著社會主義新農(nóng)村建設的深入推進和公共財政職能的不斷加強，各級財政用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金大幅度增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為財政資金管理和政策執(zhí)行的“終端”環(huán)節(jié)，資金監(jiān)管水平的高低直接關系財政政策執(zhí)行效果，直接關系財政資金的安全、規(guī)范和有效。近年來，河北省寧晉縣為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，推行了“鄉(xiāng)財縣管”改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金安全和高效運行發(fā)揮了重要保障作用。但是，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些問題亟待解決。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理現(xiàn)狀

2009年10月，該縣開始對全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）實施“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式改革，在堅持財政體制不變、預算管理權不變、資金所有權不變、資金使用權不變、資金審批權不變、債權債務法律主體不變“六不變”的前提下，由縣財政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍作為一級財政，縣財政部門對其財政支出情況加強審查、指導和監(jiān)督；統(tǒng)收統(tǒng)支鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按縣級預算單位實行報賬制，統(tǒng)一辦理各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)外資金的收付結(jié)算?！班l(xiāng)財縣管”運行兩年多來，成效顯著。

（一）賬戶管理更加規(guī)范

過去，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶“滿天飛”，以個人存折開設銀行賬戶，公款私存問題比較普遍，有的連鄉(xiāng)財政所長自己都不知道有多少賬戶。“鄉(xiāng)財縣管”之后，該縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶全部清理重設，為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）設立了“基本結(jié)算戶”，在“基本結(jié)算戶”的基礎上又分設了五個專戶即“經(jīng)費專戶”、“計生專戶”、“社保專戶”、“糧補專戶”和“村財鄉(xiāng)管專戶”，明確了每個賬戶性質(zhì)及使用范圍。對單位私自開設的其他賬戶一律視作“小金庫”處理。同時，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金收支全部納入單位統(tǒng)一賬戶管理，防止了私設“小金庫”、坐收坐支和濫收濫支等違法亂紀行為，提高了財政資金的綜合使用效率。

（二）支出管理更加科學

過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理中普遍存在“支出無預算、撥款無指標、用款無計劃”的行為。改革后，縣級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支實行直接管理，分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)月初五日內(nèi)，向“中心”報送資金支出使用計劃，“中心”審查后，將資金撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。月末十日內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政將使用情況（附票據(jù)）報“中心”審核、監(jiān)督，杜絕了超額度支出問題。統(tǒng)收統(tǒng)支鄉(xiāng)鎮(zhèn)按縣級預算單位實行報賬制，確保了資金開支合理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管由以前的事后監(jiān)督改為現(xiàn)在的事前、事中、事后的全方位、全過程監(jiān)督，支出控管效果明顯。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律法規(guī)意識進一步增強

過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政很大程度上是“領導消費型財政”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“條子”不論符不符合規(guī)定、合不合法，一經(jīng)領導簽字，就給予報銷。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支都要依據(jù)有關法律法規(guī)、財務制度，大宗商品、物資購置和工程項目開支要有政府采購及招投標手續(xù)，票據(jù)要合法的稅票，資金轉(zhuǎn)賬有限額。對不合規(guī)、超范圍的支出，即使領導簽字也不會予以報銷，這些都有效約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的非正常性開支，進一步增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律法規(guī)意識。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管中存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政資金監(jiān)管缺位

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導資金監(jiān)管意識不強。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導往往把主要精力放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和資金籌集上，而忽略了資金的使用與監(jiān)管，導致資金監(jiān)管缺位。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員不足，職責不明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，人員少，業(yè)務量大，多是一人兼兩個或多個不同崗位，使財政工作受到不同程度牽制，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管沒有具體實施辦法明確相應的職責，使財政監(jiān)督處于一種游離狀態(tài)。

3、“村財鄉(xiāng)管”責任主體不明。目前，該縣“村財鄉(xiāng)管”屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所為同級單位，主管部門為縣農(nóng)業(yè)局。一些撥付到村級的財政專項資金或經(jīng)費，因沒有明確責任主體，既沒鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督，也沒農(nóng)經(jīng)站的有效監(jiān)管。跟蹤監(jiān)管不到位，或監(jiān)管出現(xiàn)斷層，增加了財政資金風險。

（二）縣級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管力度不夠

1、“鄉(xiāng)財縣管”未能做到全覆蓋。由于縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集中支付中心人員少，而全縣有15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)，工作量可想而知，很多工作只能說從程序上走上了正軌，特別是在對支出的監(jiān)管上，審核票據(jù)只能審核票據(jù)的合規(guī)性和合法性，對各項業(yè)務支出的真實性難以進行核查和有效監(jiān)督。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管無法縱向到底、橫向到邊。

2、賬戶的分散管理使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管存在漏洞。因為該縣對分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分專戶，如：社保專戶、村財鄉(xiāng)管專戶等未納入“鄉(xiāng)財縣管”進行實時監(jiān)控。導致一些資金量大、業(yè)務多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年底將其他賬戶結(jié)余資金轉(zhuǎn)入這些賬戶，逃避“鄉(xiāng)財縣管”。而且這些賬戶一般都是專人管理，彼此獨立，互不制約，資金運行的透明度很低，加之沒有嚴格的初審復核，內(nèi)部難以形成有效監(jiān)督。管理人員如果不堅持原則，就會形成極大的漏洞。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)控機制不夠合理。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金全面的檢查一般2—3年才能進行一次，時間跨度大，周期長，不能及時發(fā)現(xiàn)問題。專項資金的檢查雖然頻繁，但檢查缺少系統(tǒng)性或者只注意某一方面。由于沒有總賬控制，專項檢查一般只查單據(jù)和賬戶，不重視對資金的核查。對發(fā)現(xiàn)的問題督促落實整改力度不夠，對問題的處理一般都較為寬松，導致財政監(jiān)督權威性不高。所以每年的檢查雖多，實質(zhì)效果并不大。

（三）預算管理不規(guī)范，預算執(zhí)行隨意性大

1、預算編制不規(guī)范。預算編制不夠全面、精細；收入預算編制沒有全面完整地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收入；政府采購預算只是流于形式；項目預算沒有做好項目支出滾動預算與部門年度預算的銜接工作，預算編制的前瞻性、計劃性較差。

2、預算執(zhí)行隨意性較大。預算的編制、調(diào)整基本上沒有按規(guī)定報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會批準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的法律約束形同虛設。在執(zhí)行預算過程中，基本不按批準的預算執(zhí)行，預算執(zhí)行隨意性大。

三、解決問題的對策

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)，加強隊伍建設

一是根據(jù)財政管理科學化、精細化要求，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員編制及機構(gòu)性質(zhì)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人員人事及工資關系上劃縣局管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務人員試行委派制，保證其認真履行職責，敢于堅持原則。二是將熟悉財務知識、綜合素質(zhì)好的青年干部選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作崗位，以適應新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作要求。三是建立健全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的教育培訓制度。圍繞財政中心工作，按計劃、分類別、分層次，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部思想政治教育、財政業(yè)務培訓和崗位培訓。

（二）加強制度體系建設，完善信息通報和反饋機制

一是要形成一個統(tǒng)一的關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作制度體系。明確財政所的職能，核心是確保國家和上級政府財政政策的落實執(zhí)行，在管事權上著重體現(xiàn)依法理財，對具體工作中的資金支配權則應限制或削減；制度設計要以保證資金安全、依法管理為目的，條規(guī)內(nèi)容要符合業(yè)務特點，邏輯性要強，體現(xiàn)職責明確、相互制衡并便于操作；對重要崗位和關鍵環(huán)節(jié)要有明確的限制措施，對具有監(jiān)督職能的崗位應給予獨立行使權；建立合理的考評機制，不但要考核績效，更重要的是要強化對制度執(zhí)行的考核。二是完善縣鄉(xiāng)之間的信息通報和反饋機制?？h級財政要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的具體監(jiān)管范圍，要量化、細化監(jiān)管任務和責任。要把上級財政或主管部門下發(fā)的項目資金文件、制度辦法、監(jiān)管重點和具體要求等及時下發(fā)、抄送鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以便其開展監(jiān)管工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對在監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題和情況，要建立反饋渠道及時反饋，以利于完善有關政策，規(guī)范財政管理。

（三）加強預算管理，嚴格預算執(zhí)行

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實履行依法監(jiān)督的職責，按法定程序定期審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預決算執(zhí)行情況。二是建立完善的財政資金收支管理制度，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)向單一賬戶制和國庫集中支付過渡。嚴禁隨意調(diào)撥資金，要制定初審、復核、稽核、審批的嚴密程序，并對程序的執(zhí)行定期檢查考核，確保資金安全。

（四）加快信息化建設，建立網(wǎng)絡動態(tài)監(jiān)控機制

借助網(wǎng)絡信息化建設，開發(fā)相關軟件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的日常運行建立動態(tài)監(jiān)控機制，對大額資金的波動實行預警制。密切注視資金的波動情況，進行分析和研究，發(fā)現(xiàn)問題及時采取對策和措施。

（五）理順關系，明確“村財鄉(xiāng)管”責任主體

目前，村級收入大部分來源于財政，且財政部門為《會計法》執(zhí)法主體，“村財鄉(xiāng)管”工作應納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理，從而避免財政資金監(jiān)管缺位，監(jiān)督鏈條出現(xiàn)斷層，確保財政資金使用安全?！?/p>