崔 營

(哈爾濱師范大學東語學院，黑龍江 哈爾濱 150025)

日本的“地域主權(quán)”改革與“大阪都構(gòu)想”

崔 營

(哈爾濱師范大學東語學院，黑龍江 哈爾濱 150025)

日本的地方分權(quán)自治制度的建立經(jīng)歷了較長的時期。日本民主黨政府提出了地域主權(quán)改革的施政方針，大力推進地方自治，擴大地方自主權(quán)。“3·11”日本大地震后，民主黨政府的地域主權(quán)改革被認為是災后重建的關(guān)鍵，日本各地都針對地域主權(quán)改革提出了各種構(gòu)想。其中，以大阪市的“大阪都構(gòu)想”根本性的變革最為引人關(guān)注。

日本;地域主權(quán);地方分權(quán);大阪都構(gòu)想

“3·11”日本大地震已經(jīng)過去一年多時間，但是日本政府的災后重建工作卻進展遲緩。海嘯引發(fā)的地域環(huán)境與經(jīng)濟破壞、東京電力福島核電站的核輻射危機使日本社會處于風雨飄搖之中。一方面，日本政黨政治制度保守主義傾向嚴重，缺乏改革的決心與能力，消費稅改革陷于僵局。另一方面，日本財政狀況入不敷出，國家預算過半要靠發(fā)行國債維持，財政負擔沉重。

民眾與社會逐漸對中央政治失去了信心，徹底推行地域主權(quán)改革的呼聲越來越高，不少地方開始認真研究“道州制”問題，提出了“大阪都構(gòu)想”、“中京都構(gòu)想”、“新潟州構(gòu)想”，以及“特別自治市構(gòu)想”等諸多“地域主權(quán)”改革構(gòu)想。其中，以大阪市的“大阪都構(gòu)想”根本性的變革最為引人關(guān)注。

一、地方分權(quán)與地域主權(quán)改革

(一)地方自治制度的建立

古代的日本封建王朝統(tǒng)一國家后，仿效我國唐代建立了中央集權(quán)制的律令國家。17世紀江戶幕府時代，在特殊的歷史背景下，實施了類似于“半中央集權(quán)、半地方分權(quán)”式的幕藩制。近代的明治維新為了與西方列強相對抗，實現(xiàn)“富國強兵”、 “殖產(chǎn)興業(yè)”，實行了“廢藩置縣”，日本又重新成為了中央集權(quán)體制國家。

二戰(zhàn)后，受歐美影響，尤其是在美國政府的主導下，日本將地方自治作為民主社會的基礎(chǔ)，將其納入國家政治體制之中，逐步在立憲的基礎(chǔ)上推進地方分權(quán)改革，建立了較為系統(tǒng)完整的地方分權(quán)自治體系。1947年，日本政府頒布實施了《日本國憲法》和《地方分權(quán)自治法》，在憲法中專門設(shè)定了“地方自治”一章，規(guī)定了地方自治的基本原則為“關(guān)于地方公共團體的組織及運營事項，根據(jù)地方自治的宗旨以法律規(guī)定之”［1］，并賦予了地方公共團體“根據(jù)法律規(guī)定設(shè)置議會作為議事機關(guān)”、“地方公共團體的長官、議會議員以及法律規(guī)定的其他官吏，由該地方公共團體的居民直接選舉之”等地方立法自治權(quán)、行政自治權(quán)和人事自治權(quán)等廣泛的自治權(quán)力。［2］另外，《地方分權(quán)自治法》還對都道府縣和市町村的自治權(quán)做出了具體的規(guī)定。

此后，日本進入高度成長期，中央及地方財政狀況良好，地方自治主要集中在生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，相對來說，對地方分權(quán)自治的關(guān)注度不是很明顯。

(二)地方分權(quán)改革背景與內(nèi)容

日本的地方自治法雖經(jīng)過數(shù)十次修改，試圖擴大地方自治權(quán)，但是并沒有根本性地改變地方自治改革的不徹底性。日本戰(zhàn)后的地方自治被稱為“3割自治”，地方政府征收的地方稅僅占其財政開支的30%左右，地方對中央的財政依賴性極強，自治權(quán)難以落實到位，也在客觀上助長了地方政府爭取財政轉(zhuǎn)移支付過程中的腐敗行為。同時，地方公共團體的行政內(nèi)容絕大部分都是中央政府的委任事務，地方自治相關(guān)的業(yè)務僅占三成左右，無法實現(xiàn)健全的地方政治。

隨著高度成長期的結(jié)束，地方與中央的矛盾日益凸顯。國民希望通過地方分權(quán)，擴大基層對利益分配的話語權(quán)，改善地方、基層與居民的福利。20世紀90年代，自民黨政府開始著手制定系列決議和法案，實施“地方分權(quán)改革”。1995年5月，日本通過了《地方分權(quán)推進法》，7月設(shè)置了地方分權(quán)推進委員會;1999年7月，日本國會通過了《關(guān)于為推進地方分權(quán)構(gòu)建相關(guān)法律體系的法律》，即俗稱的《地方分權(quán)一攬子法》，明確了中央與地方的權(quán)利與義務，廢止了1905年制定的機關(guān)委任事務制度，使國家與地方關(guān)系由上下、主從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系膶Φ汝P(guān)系，地方政府的工作，在事務性層面上基本脫離了中央政府主導的管理路線，被視為是日本政府行政體制繼明治維新、二戰(zhàn)后改革之后的第三次重大改革和調(diào)整。［3］同年，地方分權(quán)推進委員會提交了最終報告，提出了“創(chuàng)造分權(quán)型社會”的觀點。

之后，2001年成立的“地方分權(quán)改革會議”在三年任期期滿時提交的最終報告書中提出了“公私協(xié)作·伙伴關(guān)系”、“議會激活”、“行政財政運營效率化”、“廣域行政制度”等中長期觀點，特別是報告中提出的關(guān)鍵詞—— “道州制”尤為引人關(guān)注，時下仍是最熱門的討論話題。

2007年，日本成立了地方分權(quán)改革推進委員會，在該委員會的4個建議書中，分別提出來“生活者視點”、“擴大自治立法權(quán)”、“強化自治財政權(quán)”和“確立地方政府”等觀點。

(三)地域主權(quán)的提出與內(nèi)容

2009年，日本政權(quán)發(fā)生了歷史性的變革，民主黨首次成為執(zhí)政黨，建立了民主黨新政權(quán)。首任民主黨首相鳩山由紀夫?qū)ⅰ暗赜蛑鳈?quán)”改革作為其執(zhí)政理念的兩大支柱之一，積極擴大地方自主權(quán)。

2009年11月，民主黨內(nèi)閣設(shè)立“地域主權(quán)戰(zhàn)略會議”①日本內(nèi)閣府地域主權(quán)改革網(wǎng)頁:http://www.cao.go.jp/chiiki－ shuken/index.html。，由其負責研究制定“地域主權(quán)”改革相關(guān)的政策措施，并推進實施根據(jù)地方分權(quán)改革推進委員會建議制定的政策。根據(jù)計劃，該會議于2010年6月擬定并提交內(nèi)閣審議通過了《地域主權(quán)戰(zhàn)略大綱》，并將于2012年上半年起草完成《地域主權(quán)推進大綱》，為《地域主權(quán)推進基本法》的制定奠定基礎(chǔ)。

目前， “地域主權(quán)戰(zhàn)略會議”研究討論的“地域主權(quán)”改革的主要議題有以下四個方面。

1.權(quán)責義務的重新劃分

對國家以法律形式制定詳細基準、規(guī)定限制自治體事務的行為重新進行研究，從法制的觀點出發(fā)，強化地方自治體的自主性，擴大其在政策、制度等方面的自由度，同時構(gòu)建能夠根據(jù)自己的責任展開行政的組織結(jié)構(gòu)。

2.對基礎(chǔ)自治體的權(quán)力移交

主要以地方分權(quán)改革推進委員會第一次建議中提出的事例為對象，研究基于“互補性原則”，及盡量將地區(qū)居民身邊的行政委托于地方自治體的“近接性原理”，將各中央機關(guān)權(quán)力移交給基礎(chǔ)自治體。

3.附帶條件補助金的一攬子支付金轉(zhuǎn)化

附帶條件補助金是指國家支付給地方自治體的資金，是用于特定使用用途的國庫支出資金。

根據(jù)民主黨的執(zhí)政宣言，廢止國家支付給地方的“附帶條件補助金”，將其轉(zhuǎn)化為原則上地方可以自由使用的“一攬子支付金”，以此為方針指導，研究對現(xiàn)行的補助金、支付金的改革。

4.派駐地方機構(gòu)的根本改革

根據(jù)地方分權(quán)改革推進委員會第二次建議，按照原則上廢止派駐地方機構(gòu)的方針，研究包括接收方狀況在內(nèi)的根本性改革，以消除雙重行政的浪費，以及與地區(qū)、居民要求不相適應等諸多問題。

除此之外，還將研究“中央與地方協(xié)議平臺法制化”、“廢止直轄事業(yè)負擔金制度”、“地方行政·財政研究會”等課題。

同時，“地域主權(quán)戰(zhàn)略會議”還提出了以下三個中長期新課題。

1.制定地方政府基本法

制定地方政府基本法目的在于對地方自治法進行根本性改革，增強地方議會職能，保證地方財政運營的透明性和健全性，促進地域的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2.綠色分權(quán)改革

綠色分權(quán)改革首次將環(huán)境問題與地方分權(quán)聯(lián)系起來，為實現(xiàn)有效利用環(huán)境資源，建立低碳型經(jīng)濟社會指明了改革的新方向。

3.自治體間合作

自治體間合作主要是促進各地域間因地制宜、互惠共贏的合作，提高地域發(fā)展與行政的效率。

(四)地域主權(quán)改革的意義

1.“地域主權(quán)”概念提出的意義

“地域主權(quán)”概念的提出在日本國會引起了激烈的爭論，主要反對觀點可以歸納為以下兩點。

(1)“主權(quán)”一詞與“地域”相結(jié)合，即是賦予了“地域”以“主權(quán)”，可能與憲法規(guī)定的國民主權(quán)原理相違背。

(2)“地域主權(quán)”一詞作為法律用語來使用還不能夠得到社會的廣泛認同，應當使用已有法律先例并被長年使用的、與其具有相同意義的“地方分權(quán)”這一用語。

對“主權(quán)”意義的理解，民主黨在眾議院委員會上進行了闡述，認為:“地域主權(quán)”強調(diào)的重點在于地域居民 (≈國民主權(quán)者)應該能夠根據(jù)自己的判斷和責任參與地域創(chuàng)造進程中的各項課題，與日本憲法中的國民主權(quán)原理并不相違背。這里“主權(quán)”的前提是“一般，‘主權(quán)’一詞并不總是用為特定的意義，它可以用作:第一是國家意志的源泉，或說是國家政治形式的最終決定力;第二是國家意志具有最高性和獨立性;第三是國家的意志;第四是統(tǒng)治權(quán)”［4］?！暗赜蛑鳈?quán)”并不是與國家主權(quán)相對立的概念，而是在“日本憲法的理念下”，根據(jù)政府提出的法律提案定義的“地域主權(quán)改革”。

可以看出，雖然對于“地域主權(quán)”內(nèi)涵的理解與認識還需要一個較長的過程，但是“地域主權(quán)”概念的提出無疑是具有歷史變革意義的創(chuàng)舉。

2.地域主權(quán)改革的意義與目的

隨著日本的地域主權(quán)改革的逐漸深入，自治體的責任與義務更加明確，其行政自主權(quán)與財政自由度得到充分的保證，對日本社會的發(fā)展產(chǎn)生越來越深的影響。

(1)重建活力日本

不可否認，明治以來的140年間，中央集權(quán)式結(jié)構(gòu)為日本發(fā)展成為世界經(jīng)濟大國做出了巨大貢獻。但是，這種構(gòu)造已經(jīng)不符合今天的歷史潮流，產(chǎn)生了嚴重的體制疲勞，是日本政治、經(jīng)濟陷入戰(zhàn)后最大危機的主要原因之一。

要使日本重新煥發(fā)活力，就必須改造甚至是打破這一結(jié)構(gòu)。其突出的表現(xiàn)就是構(gòu)建國民、地域、個人都能夠“以自身而立足”的社會，也就是“自主自立”、“自我負責”、“個人正當?shù)呐Φ玫交貓蟆钡纳鐣?/p>

(2)打破中央集權(quán)體制

中央集權(quán)體制的直接結(jié)果就是日本今天的東京圈、首都圈繁榮發(fā)展，而其他各地滯后發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀。只有打破中央集權(quán)制，才能充分發(fā)揮地方自治體的主動性與積極性，結(jié)合各自地域的特點，深度發(fā)掘地域潛力，實現(xiàn)均衡、持續(xù)的發(fā)展。

(3)廢除官僚主義

官僚主義使日本陷入規(guī)則萬能、責任回避、本位主義、形式主義、明哲保身、權(quán)威主義等行政無能的泥潭，是國家、國民不幸的最根本原因。徹底廢除官僚主義既是社會民主政治的需要，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。

(4)創(chuàng)造國民安心、安全、充實快樂的日本

中央集權(quán)體制強制國民的生活統(tǒng)一化、平均化，剝奪其個性、阻礙了其自由，給國民的實際生活帶來了諸多負面影響。“地域主權(quán)”改革給國民帶來的將是親身參與身邊的行政自治，使每個人都關(guān)心地域的發(fā)展，并為創(chuàng)造安心、充實的地域而努力。

(5)創(chuàng)造適應全球化時代的國際都市

全球化時代的到來，既為各國、各地區(qū)帶來了廣泛交流、廣域合作的機遇，也帶來了激烈的國際競爭和挑戰(zhàn)。為此，就需要改變“東京一極”獨大的現(xiàn)狀，實行地域主權(quán)改革，創(chuàng)建更多的各具特色的國際化都市，引領(lǐng)各地區(qū)均衡穩(wěn)定發(fā)展。

(6)創(chuàng)造地域個性與特色

創(chuàng)造地域個性、發(fā)揮地域特色可以改變以前日本缺乏趣味，全國平均化、劃一化的舊貌。

(7)消除財政赤字

地域主權(quán)改革可以在增強地方財力的同時，促進地方財政的有效化、合理化使用，從而避免濫用與浪費，最終消除財政巨額赤字。

二、大阪都構(gòu)想

隨著日本地方分權(quán)、地域主權(quán)改革的逐步深入，各地方政府開始提出形式多樣的地方自治構(gòu)想，其中最引人矚目的就是以大阪市長橋下徹為代表的“大阪維新會”提出的“大阪都構(gòu)想”。

“大阪維新會”成立于2010年4月，其代表人物是時任大阪府知事的橋下徹。無黨派律師出身的橋下徹自2008年1月當選大阪府知事后，充分展示了他與眾不同的政治風格。橋下一上任就實施了日本首次地方公務員減薪，自己削減工資30%，政府官員減薪10%。同時，橋下對舊體制進行了大刀闊斧的改革，比如，積極推進政府機構(gòu)改革、大幅度壓縮政府開支、強化教育管理、鼓勵民間監(jiān)督政府工作、加強治安保障等等。這一系列改革雖然也有強硬過激和保守僵化的一面，受到不少人的質(zhì)疑和詬病，但是卻改善了財政狀況，迎合了民眾對長期身陷低迷的經(jīng)濟狀況現(xiàn)實的不滿，獲得了很高的支持率。

2011年10月31日，橋下為了能夠使自己的政治構(gòu)想得到實現(xiàn)和貫徹，辭去大阪府知事，而參與競選大阪市長，并成功當選。目前，橋下正與他的“大阪維新會”努力在即將舉行的眾議院選舉中獲得更多的席位，從而參與國家的政治體制改革。

“大阪維新會”作為地域政治團體，不與其他政黨相聯(lián)合。其設(shè)立目的是為了實現(xiàn)“廣域自治體為大都市圈域發(fā)展提供支持，基礎(chǔ)自治體將其發(fā)展成果分配給居民共享”的全新的地域經(jīng)營模式。認為地方政府的存在理由就是為了提高福利、醫(yī)療、教育、安全等方面的民眾服務水平，因此加強圈域的競爭力、促進發(fā)展是必不可少的?！按筅婢S新會”的活動方針是立足于中心都市部 (相當于東京23個區(qū)的中心部)的職能更新可以促進中心城市發(fā)展的認識，致力于府域的重組。在中心都市部進行鐵路網(wǎng)建設(shè)、機場交通改善等重點投資，以其發(fā)展惠及周邊，從而提高福利、醫(yī)療、教育、安全等民眾服務水平，是世界主要城市 (倫敦、紐約)都市重建的共通理念。

“大阪維新會”在其政治宣言中正式提出了“大阪都構(gòu)想”，也稱作“One大阪”構(gòu)想。

(一)“大阪都構(gòu)想”的改革內(nèi)容和目標

“大阪都構(gòu)想”改革主要有兩大政策支柱。

1.實現(xiàn)大阪廣域行政的一元化，將廣域行政財源歸于一體，在大阪府域整體規(guī)劃下進行集中投資，從而杜絕大規(guī)模的重復投資，獲得城市間的競爭優(yōu)勢。

目標就是將大阪府與政令城市合并，重編為大阪都和特別自治區(qū)。即，把大阪府全域設(shè)立為“大阪都”，將大阪市、堺市合為一體。同時，將現(xiàn)在大阪市24個行政區(qū)合并為8個都區(qū)，將堺市7個區(qū)整合為3個都區(qū)，將周邊的豐中、吹田、攝津、守口、門真、大東、東大阪、八尾、松原等9個市設(shè)為都區(qū)，以東京為模本，設(shè)置類似東京23區(qū)的“大阪都20區(qū)”。將區(qū)內(nèi)固定資產(chǎn)稅、法人稅等收入劃歸都財政財源，由都政府開展水利、消防、公共交通等大規(guī)模事業(yè)建設(shè)，其他居民服務等事業(yè)由20個區(qū)獨立自主開展。

目前，大阪整體的GDP大約為40兆日元，是上海的2倍。人口總數(shù)超過880萬人，規(guī)模大于倫敦人口。實行廣域行政一體化，歸根結(jié)底就是制定和實施具有整體性的成長戰(zhàn)略、經(jīng)濟對策、就業(yè)對策，從而促進大阪GDP的增長，改善經(jīng)濟，擴大就業(yè)，增加其在世界大都市間競爭中獲勝的可能性。

2.實行區(qū)長公選制，改革公務員制度。大阪20都區(qū)各區(qū)通過選舉產(chǎn)生區(qū)長，由當選的區(qū)議會議員組成區(qū)議會。賦予大阪都的特別區(qū)(自治區(qū))、市町村 (包括自治聯(lián)合體)等同于中核市的權(quán)限與財源。對于各特別區(qū) (自治區(qū))間的稅收差額，在公平、客觀、透明的原則下，制定財政調(diào)整制度。將預算編制權(quán)還給與居民最近的各特別區(qū) (自治區(qū))。

區(qū)長公選制改革的重點是將素有“公務員天堂”的大阪市分解規(guī)劃為8—9個區(qū)，并分別設(shè)置公選區(qū)長，由居民來擔任身邊的行政服務。

現(xiàn)行的制度下，大阪市內(nèi)的區(qū)長都是公務員身份。建立區(qū)長公選制可以促進公選區(qū)長與其他的區(qū)相競爭。公務員區(qū)長主要是市政府人事按照論資排輩來任命的，是大阪市政府市政運營的一個環(huán)節(jié)，其行政管理難免會隨波逐流，缺乏創(chuàng)新。而公選區(qū)長必須爭取選民的投票，其他區(qū)如果實施了好的行政服務，自然也會加強和改善自己轄區(qū)的行政服務。這一點從實施公選市長的市町村的動向就會很明顯地看到。

同時，現(xiàn)行的財政制度下，大阪市內(nèi)各區(qū)區(qū)長可制定的預算數(shù)額僅僅只有數(shù)千萬日元而已。即便是對各區(qū)這幾千萬日元的預算，大阪市政府也加以嚴格控制，設(shè)置了各種編制和審議方面的限制。

大阪市內(nèi)各區(qū)的人口規(guī)模在10萬～20萬之間，與日本全國的市町村相比，規(guī)模相當于較大的市。所以，沒有必要各區(qū)獨自編制預算，再由區(qū)上存在的市政府來審議、控制預算。各區(qū)可以按照各區(qū)實情，由居民選擇行政服務，由公選區(qū)長掌握與普通的市同樣的預算編制權(quán)，根據(jù)居民需要改善居民服務的狀況。

即大阪都構(gòu)想實現(xiàn)后，區(qū)民可以自己決定居民服務，改變大阪市內(nèi)居民生活。大阪都構(gòu)想就是建設(shè)區(qū)民能夠自己決定居民服務的政治體制和構(gòu)造。從而消除二重行政，變更供水、交通、垃圾處理、港灣、消防等的經(jīng)營模式，削減三成以上公務員人數(shù)。

(二)“大阪都構(gòu)想”的優(yōu)點和不足

1.大阪都構(gòu)想的優(yōu)點

(1)通過大阪市與堺市合并成立大阪都，使行政統(tǒng)一化，可以對各區(qū)進行預算分配，提高行政效率。

(2)將大阪市24個區(qū)、堺市7個區(qū)權(quán)限較小的自治體進行重組，使各區(qū)權(quán)限擴大，更容易反映居民的聲音。

(3)使大阪都兼具首都職能，通過地鐵等公共設(shè)施向各地域的延伸新建，提高方便性、生活性，促進經(jīng)濟發(fā)展。

(4)一旦發(fā)生大的災害，可以發(fā)揮副首都的職能，即刻開展對重建的指揮、聯(lián)絡(luò)、工作，提高效率。

(5)精簡機構(gòu)人員，節(jié)約財政支出。

2.大阪都構(gòu)想的缺點

(1)大阪都構(gòu)想將府下自治體數(shù)量由43個增加到50個左右，與旨在推進地方分權(quán)改革、提高基礎(chǔ)自治體財政和行政能力的“平成合并”相逆行，這將會增加行政成本、降低行政效率，增加政策整合的難度。

(2)大阪都構(gòu)想將東京都實行的23特別區(qū)體制作為改革的模本，其恰當性還值得商榷。

東京府與東京市合并為東京都是在1943年7月1日，當時正值太平洋戰(zhàn)爭節(jié)節(jié)敗退，日本實施的完全是自上而下式的“帝都防衛(wèi)”的官治政治體制。東京市原有35個區(qū)和公選區(qū)議會。戰(zhàn)后，根據(jù)地方自治法重編為23個區(qū)，設(shè)置公選區(qū)長和區(qū)議會。但“都”與特別區(qū)行政事務分配并不明確。1952年地方自治法修訂，廢止了公選區(qū)長，區(qū)長由區(qū)議會在都知事的授權(quán)下選舉產(chǎn)生。至1975年的地方自治法修訂，區(qū)長公選制恢復的相當長時間，職員人事方面，特別區(qū)始終是都的“內(nèi)在部分團體”。雖然1975年修訂的地方自治法使特別區(qū)外觀上保證了一般市的體裁，但受到財政、人事等體制的限制，23區(qū)至今也仍然只是不完全的自治體。

在東京都開始出現(xiàn)“千代田市構(gòu)想”、“世田谷市構(gòu)想”、“基礎(chǔ)自治體聯(lián)盟”等爭取擴大自治權(quán)運動的今天，大阪維新會將其作為都區(qū)關(guān)系的模本，對其實態(tài)的學習究竟達到什么樣的程度還是未知數(shù)。

(3)以東京都的財政調(diào)整制度為藍本進行特別區(qū)的稅收再分配改革前途未卜。

一般認為，東京都23特別區(qū)自主性欠缺的最大瓶頸在于都區(qū)財政調(diào)整制度。23特別區(qū)將東京都征收的固定資產(chǎn)稅、市町村民稅法人分、特別土地保有稅按一定比例作為財源，形成了獨自的財政調(diào)整體制。盡管都區(qū)財政調(diào)整制度也隨時代發(fā)展而有所變化，但都是將“都稅”作為財源，設(shè)定基本財政需要額，保證特別區(qū)之間財政水平的平均化 (平準化)。這使23區(qū)平均化，根據(jù)地域特性開展獨自的政策、事業(yè)的能力嚴重滯后。

大阪都構(gòu)想?yún)s以此東京都的財政調(diào)整制度為改革模本，將大阪都20區(qū)的固定資產(chǎn)稅、都市計劃稅、法人稅等收入歸為都財政財源，其財源再分配的政策可能會造成特別區(qū)財源不足，降低居民生活密切相關(guān)的行政服務水平。

(4)議會及議員人數(shù)的增加會使預算增加。雖然橋下解釋說“區(qū)議會實行無報酬制度，人數(shù)增加不會造成費用增加”，但這樣一來，就可能造成只有高收入人群和資本家才能擔任議員，成為富人的政治。同時，《地方自治法》203條規(guī)定“必須向議會議員支付報酬”，無報酬制議會無法實現(xiàn)。

另外，許多政治家和學者批評“大阪都構(gòu)想”愿景不明，缺乏具體詳盡的改革目標和政策的實施保障。同時，橋下強調(diào)的“指揮官應該是一個人”的政治是否會使大阪都體制的“都”、“區(qū)”關(guān)系成為甚于東京的集權(quán)構(gòu)造也令人懷疑。

雖然日本民主黨政府“地域主權(quán)”改革剛剛起步，作為改革目標之“嶄新國家的姿態(tài)”可以說仍未清晰地勾勒出來。而作為地域主權(quán)型道州制“入口”的“大阪都構(gòu)想”目標的全面實現(xiàn)還要等到2015年。但是日本的地方分權(quán)和地域主權(quán)改革還是會帶給我們一些有益的啟示。

首先，明確各級政府職能，健全政府間組織結(jié)構(gòu)，解決深層次的行政體制機制問題。日本的地方分權(quán)和地域主權(quán)改革重視通過政府間職責劃分、擴大地方政府自治權(quán)、激發(fā)地方政府積極性，相應地使地方政府分擔更多責任。分權(quán)改革是一種對國家職權(quán)的重新分配，它只是正確處理中央與地方關(guān)系的一種技術(shù)手段，其目的在于充分地調(diào)動地方的積極性，使所制定的政策更貼近實際，更貼近民眾，以取得更好的經(jīng)濟和社會效益。通過立法和法律文件明確界定各級政府職責，健全政府間組織結(jié)構(gòu)，神話行政體制機制改革，科學調(diào)整上下級政府間職責權(quán)限和行政資源配置，既有利于中央政府和地方政府在各自的職權(quán)范圍內(nèi)更好地履行自己的職責，更好地承擔起自己應負的責任，保證國家整體利益的最優(yōu)化和整個國家的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，同時也能夠增強基層政府社會管理和公共服務能力，提高落實中央調(diào)控政策的執(zhí)行力，促進經(jīng)濟發(fā)展，推動社會進步。

其次，建立強有力的財務機制，讓資金流向地方政府。日本民主黨政府制定的《地域主權(quán)戰(zhàn)略大綱》明確提出將包括“附帶條件補助金的一攬子支付金轉(zhuǎn)化”在內(nèi)的地方自治財政權(quán)的強化作為改革的重點內(nèi)容。日本的地域主權(quán)改革已經(jīng)由最初的擴大中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展到將財稅權(quán)交給地方直接行使并要求其承擔相應責任的更高的階段。世界銀行早在2003年4月的《東亞城市的轉(zhuǎn)型》專題報告中已經(jīng)指出，中國是世界上地方分權(quán)最大的國家之一，接近70%的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在省級以下政府。中國的許多市縣提供了近100%失業(yè)保險和社會保障福利支出，縣鄉(xiāng)兩級政府也提供了大部分重要的公共服務，包括70%的教育預算支出，和55%～60%醫(yī)療衛(wèi)生支出。但是有學者指出，分稅制后，地方政府事權(quán)與財權(quán)不對稱的矛盾始終沒有徹底解決，中國改革是“漸進式”分權(quán)化改革，地方政府權(quán)力責任增大，但所需財力得不到保障，財力缺口比較大。因此，在加強地方和政府間財政和財務體系方面，需建立強有力的財務機制，確保地方政府具有提高收入水平和控制支出的激勵機制。

再次，進一步健全政府間職責運行合作協(xié)調(diào)機制，加強地方政府問責制與管理能力。日本地域主權(quán)改革的重要內(nèi)容之一就是“中央與地方協(xié)議平臺法制化”，即在擴大地方自治權(quán)時，注重實現(xiàn)各級政府職責爭議解決和調(diào)整機制的法制化、規(guī)范化和制度化。我國也應逐步加強各級政府間的職責協(xié)調(diào)機制的建設(shè)，建立并完善中央和地方政府共同參與的民主決策參與機制，以及由專家學者和協(xié)會性組織參與決策的社會性磋商機制，協(xié)商關(guān)及政府職責協(xié)調(diào)的重大決策問題，使責權(quán)劃分更加合理和客觀公正。同時，因為地方政府的運行和財務管理制度可能會存在缺陷，所以必須建立程序嚴密、制約有效的權(quán)力監(jiān)管體系，進一步完善公民參與和監(jiān)督機制，嚴格實行地方問責制度。

［1］日本國憲法［Z］.1946.第92條.

［2］日本國憲法［Z］.1946.第93條.

［3］地方分權(quán)委員會.推進地方分權(quán)的基本思路［Z］.1995.

［4］日本第117屆國會答辯書［Z］.2011.第97號.

Japan’s “Regional sovereignty” Reform and“Osaka idea”

CUIYing
(College of Eastern Languages，Harbin Normal University，Harbin 150025，China)

The establishment of Japan’s decentralization autonomous system experienced a long period.The government of Japanese Democratic Party put forward the politic direction of regional sovereignty reform，vigorously promoted the local autonomy，and expanded the local autonomy.After“3 ·11”——Japan’s massive earthquake，the regional sovereignty reform of democratic government was considered the key of postdisaster reconstruction，all over Japan，various ideas about regional sovereign reform were put forward.Among them，the city Osaka’s fundamental change——“ONE OSAKA idea”was the most remarkable one.

Japan，regional sovereignty，regional decentralization，ONE OSAKA idea

D52

A

2095－0292(2012)02－0029－06

2012－01－15

崔營，哈爾濱師范大學東語學院副譯審，主要從事日本政治外交研究。

［責任編輯 孫廣耀］