謝周逢

(青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海西寧810007)

從公共政策角度看我國的食品安全問題

謝周逢

(青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海西寧810007)

民以食為天，食品安全對普通老百姓來說尤為重要。近年來，我國在食品方面出現(xiàn)的問題越來越多，越來越嚴(yán)重。為此，國家出臺各項(xiàng)法規(guī)政策來規(guī)范食品生產(chǎn)。從公共政策角度研究分析食品安全問題，是一個(gè)嶄新的視角，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展。

公共政策;食品安全

一、食品安全問題

食品是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，吃得安全、吃得放心是對食品的基本要求，是人民群眾健康的保證［1］。食品安全問題在全球范圍內(nèi)接二連三地發(fā)生，引起了世界各國政府和公眾的的普遍關(guān)注，成為關(guān)系到人體健康和國計(jì)民生的重大問題［2］(P3－10)。近年來，我國經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展的時(shí)期，整個(gè)社會處于大發(fā)展大變革時(shí)期。由經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的一系列問題未能得到有效的解決。我國政府雖然在食品安全領(lǐng)域做了很大努力，但是，食品安全問題仍然十分嚴(yán)峻。從禽流感、蘇丹紅、低營養(yǎng)奶粉、三聚氰胺、瘦肉精、地溝油、福爾馬林浸泡的毛血旺到染色饅頭，食品領(lǐng)域的違法行為一次次地創(chuàng)新，一次次地挑戰(zhàn)法律與道德的底線。這一系列食品安全事件的發(fā)生，反映出嚴(yán)重的社會問題

(一)市場失靈

整個(gè)社會產(chǎn)品的再生產(chǎn)是由社會個(gè)體單獨(dú)完成的。作為社會產(chǎn)品的生產(chǎn)者由于經(jīng)濟(jì)人角色而使他們只在微觀領(lǐng)域追求自身利益的最大化。整個(gè)社會的生產(chǎn)者都從經(jīng)濟(jì)人角色出發(fā)尋求自身利益的最大化，必然導(dǎo)致整個(gè)社會生產(chǎn)的無序狀態(tài)——市場失靈。在食品安全領(lǐng)域發(fā)生的一系列問題就是市場失靈的一種表現(xiàn)。這時(shí)，要使社會生產(chǎn)恢復(fù)到一個(gè)有序狀態(tài)，就必須由政府作為監(jiān)管者來抑制經(jīng)營者違背法律道德的自利性。

(二)政府失靈

政府失靈是指政府不能有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)必須明確幾點(diǎn):第一，公民需要什么公共產(chǎn)品;第二，政府能提供什么公共產(chǎn)品;第三，公民能通過政策反饋向政府表達(dá)利益訴求;第四，公民與政府通過利益博弈達(dá)成妥協(xié)。目前，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，大多時(shí)候是被動地應(yīng)急反應(yīng)。因此，政府制定公共政策和提供公共服務(wù)時(shí)是不具有預(yù)見性的。正是由于政府行動的滯后性，使社會系統(tǒng)的某個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)一個(gè)暫時(shí)的無序狀態(tài)，這就是政府失靈。由此可知，食品安全領(lǐng)域發(fā)生問題是必然的。

二、公共政策的制定

公共政策制定過程包括問題如何界定、提出解決方案、設(shè)計(jì)選擇方案并選擇政策解決方案、執(zhí)行評估與修訂解決方案等［3］(P169)。公眾參與公共政策的制定，“有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，把政策目標(biāo)的確立和政策措施手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性”。政策決策過程中的公民參與，“促進(jìn)了政策相對人主體地位的確立”，“有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發(fā)政策相對人對公共政策的認(rèn)同感和接受主動性，減少政策執(zhí)行中的阻力、實(shí)際存在的強(qiáng)迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為;有助于改變政策研究領(lǐng)域和咨詢過程中普遍存在自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)”［3］(P179)。

從公共政策制定角度分析，中國食品安全主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

(一)在政策制定過程中，消費(fèi)者利益代表缺失

消費(fèi)者在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)的訴求是不同的，有時(shí)，消費(fèi)者之間的利益訴求甚至是互相沖突的。消費(fèi)者代表的不特定性、消費(fèi)者利益訴求的不特定性決定了消費(fèi)者利益代表的缺失。中國在食品領(lǐng)域的公共政策制定時(shí)，普通消費(fèi)者是很難參與的。普通消費(fèi)者在食品安全領(lǐng)域是非專業(yè)人士，在很大程度上是無知的，無法對公共政策進(jìn)行有效的參與。另外，信息不對稱是造成消費(fèi)者利益代表缺失的又一重要原因。消費(fèi)者作為消費(fèi)產(chǎn)品的終端，他們所掌握的信息是最少的。

(二)在政策制定過程中，商品提供者的利益訴求得到強(qiáng)化

相對于消費(fèi)者而言，商品提供者的利益訴求比較一致，他們對利益訴求的愿望也更加強(qiáng)烈。商品提供者的利益訴求得到強(qiáng)化的原因主要是:第一，重商主義。政府和商品提供者形成了一條利益鏈，企業(yè)供養(yǎng)政府，政府政策優(yōu)惠企業(yè)。所以，強(qiáng)化商品提供者的利益訴求是符合政府和企業(yè)利益的。第二，權(quán)利尋租。第三，道德缺失。商品生產(chǎn)者在利益面前選擇放棄道德標(biāo)準(zhǔn)。

(三)在政策制定過程中，制定者對自身角色的錯誤定位

由于政府在財(cái)政上受到企業(yè)稅收狀況的影響，在政策制定中就會發(fā)生損害消費(fèi)者利益的現(xiàn)象。通常政府作為政策制定者在制定政策時(shí)網(wǎng)開一面，為食品生產(chǎn)企業(yè)的違法行為提供合法庇護(hù)，使違法行為合法化。這種情況通常表現(xiàn)為對一些標(biāo)準(zhǔn)的制定，如在蔬菜中的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)、在食品中的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。

三、政策執(zhí)行

政策執(zhí)行是在公共政策領(lǐng)域非常關(guān)鍵的一環(huán)。如果政策不執(zhí)行，那么這個(gè)政策就沒有意義，就不能起到規(guī)范秩序的作用，甚至可能會因?yàn)檎呶磮?zhí)行或執(zhí)行偏差或選擇性執(zhí)行而使政策在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起到相反的效果。我國在政策執(zhí)行領(lǐng)域主要出現(xiàn)以下三種情況。

(一)政策未執(zhí)行

一個(gè)行業(yè)、一個(gè)領(lǐng)域的亂象并不一定是由法制不健全造成的，它有可能是政策已經(jīng)制定，但是未能執(zhí)行造成的。第一，利益因素。筆者前文提到，在食品安全政策執(zhí)行方面，地方政府的利益和食品生產(chǎn)者的利益是一致的。在分稅制和取消農(nóng)業(yè)稅之后，地方財(cái)政就完全靠工商企業(yè)稅收來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，如果嚴(yán)格地執(zhí)行中央關(guān)于食品安全方面的政策，必然會破壞它們的稅源，最終帶給它們的將是財(cái)政上的困難。第二，權(quán)威因素。除利益因素外，政策未執(zhí)行也必須考慮到威權(quán)因素。在具有中國特色的權(quán)力體制中，權(quán)力集中到一把手手中。如果地方首腦或部門首腦拒絕該項(xiàng)食品領(lǐng)域的政策，那么該項(xiàng)政策就不可能發(fā)揮效用。正是基于中國這種特殊的行政體制，不法的商品生產(chǎn)企業(yè)都有了合法的保護(hù)傘。這是造成我國食品領(lǐng)域亂象的原因之一。

(二)政策執(zhí)行偏差

“制度由非正式約束(道德約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則)和正式的法規(guī)(憲法、法令、產(chǎn)權(quán))組成?！保?］(P103)我國食品安全的政策執(zhí)行偏差主要是受非正式約束和正式法規(guī)的影響。在食品安全執(zhí)法過程中，往往會遇到非正式制度的影響，執(zhí)行有違非正式制度，不執(zhí)行有違法律。中央與地方、部門與部門之間的利益是不一致的，因此，正式法規(guī)也是在食品安全執(zhí)法過程中政策執(zhí)行偏差的原因之一。

(三)選擇性執(zhí)行

選擇性執(zhí)行是在權(quán)利人格化、法律實(shí)施人緣化的情況下發(fā)生的。由于我國存在權(quán)利人格化和法律實(shí)施人緣化的現(xiàn)象，在食品安全領(lǐng)域選擇性執(zhí)法也就在所難免。

四、政策反饋

政策反饋是指政策的受動者對政策執(zhí)行效果的回應(yīng)。中國目前的政策反饋是一種被動和非常規(guī)狀態(tài)。在食品領(lǐng)域這種反饋多表現(xiàn)為一種無奈的投訴或是上訪。雖然我國有為維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益而設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，消協(xié)更多扮演的是一個(gè)調(diào)停者的角色、幫助企業(yè)解釋協(xié)議的角色，并沒有真正起到維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、反映消費(fèi)者訴求的作用。這使消協(xié)這個(gè)政策反饋機(jī)構(gòu)功能削弱，政策反饋的路徑堵塞。在通常情況下，消費(fèi)者遇到質(zhì)量不合格產(chǎn)品會找商家理論，有良知的商家會給消費(fèi)者一個(gè)滿意的答復(fù)。要是遇到無良知的商家，消費(fèi)者的政策反饋就成問題了，這時(shí)投訴處理是一件非常麻煩的事。消費(fèi)者要負(fù)責(zé)舉證，由于食品是易變質(zhì)的東西，很難分辨這是購買前的變質(zhì)還是購買后的變質(zhì)，維權(quán)投訴成了一條漫長未知的路。所以，很多消費(fèi)者在這時(shí)會選擇放棄投訴處理。因食品而受到巨大傷害、四處尋求處理無果后，很多人只能選擇上訪這一非常的渠道。

在發(fā)達(dá)國家，政策反饋是整個(gè)公共政策過程的重要一環(huán)。政策有反饋、有回應(yīng)，政策才可能完善。因此，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)重視公眾對公共政策的反饋，并對反饋的情況及時(shí)調(diào)查處理。

五、解決我國食品安全問題的對策

(一)健全我國在食品安全領(lǐng)域的法律體系

第一，從法律層面上明晰法律監(jiān)管職責(zé)。在許多地方，職能交叉與銜接工作不連貫，監(jiān)管部門之間常常出現(xiàn)職能交叉和重復(fù)執(zhí)法的局面。一個(gè)茶樓經(jīng)營者既要辦理衛(wèi)生許可證，又要辦理食品藥品監(jiān)督部門的飲品許可證，同時(shí)還要辦理工商部門的流通許可證，原來衛(wèi)生部門辦理的許可證由一個(gè)增加到3個(gè)［4］(P103)。對于重復(fù)監(jiān)管，經(jīng)營者反響很大，而出現(xiàn)的監(jiān)管“真空”，“三鹿奶粉事件”就是血的教訓(xùn)。由于奶場屬農(nóng)業(yè)部門主管，生產(chǎn)企業(yè)由質(zhì)檢部門主管，而作為收購環(huán)節(jié)的奶站卻成了無人監(jiān)管的盲區(qū)，給不法者以可乘之機(jī)。因此，《食品安全法》一方面強(qiáng)調(diào)分工負(fù)責(zé)、職責(zé)分明;另一方面更強(qiáng)調(diào)信息共享、權(quán)威高效，建立全方位24小時(shí)全天候覆蓋各種食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)的執(zhí)法、監(jiān)督合作機(jī)制［5］。第二，法律體系更具有預(yù)見性。第三，在《食品安全法》內(nèi)統(tǒng)一食品安全的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)嚴(yán)格執(zhí)法

在以往案例中發(fā)現(xiàn)，很多違法行為未被制止都是由于執(zhí)法不嚴(yán)造成的。首先，明確責(zé)任制。明確食品安全工作人員的責(zé)任范圍、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任范圍。其次，責(zé)權(quán)對等。責(zé)大權(quán)小只會讓不該承擔(dān)責(zé)任的人承擔(dān)責(zé)任，最終導(dǎo)致食品安全工作人員失去進(jìn)取的動力。責(zé)小權(quán)大，則往往會導(dǎo)致瞎指揮。再次，賞罰分明。這是激勵工作人員嚴(yán)格執(zhí)法、勇于進(jìn)取的重要途徑。

(三)加強(qiáng)普法教育，提高消費(fèi)者的自我保護(hù)意識

應(yīng)加大《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》的宣傳力度，進(jìn)行普法教育，讓消費(fèi)者知道，在食品安全方面何種行為是違法的，如何索賠，如何控告，如何尋求法律援助，從外部來強(qiáng)化食品生產(chǎn)企業(yè)和食品銷售企業(yè)的守法意識。

(四)建立食品安全監(jiān)控機(jī)制

第一，建立食品安全預(yù)警機(jī)制。食品安全監(jiān)管部門每年應(yīng)制定詳細(xì)計(jì)劃，定期或不定期進(jìn)行重點(diǎn)評估，對問題企業(yè)責(zé)令停業(yè)整頓，待安全隱患消除后再恢復(fù)生產(chǎn)。第二，統(tǒng)一質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。必須將現(xiàn)有的各類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有機(jī)整合，制定統(tǒng)一的食品安全等級，為執(zhí)行部門提供精確指導(dǎo)。同時(shí)，盡快提升標(biāo)準(zhǔn)等級，努力與國際接軌。第三，建立食品安全檢測機(jī)制。逐步建立多層級的安檢體系，保證消費(fèi)者放心食用。第四，建立食品安全流通機(jī)制。一方面，要建立嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的注冊準(zhǔn)入、認(rèn)證、許可等實(shí)行嚴(yán)格的審批和登記制度。建立不良檔案，對不達(dá)標(biāo)的企業(yè)給予一定制裁。另一方面，要建立食品信息的可追溯制度，保證食品鏈的透明化和規(guī)范化。第五，建立食品安全信用機(jī)制。建立起包括查詢系統(tǒng)、評價(jià)系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)在內(nèi)的質(zhì)量信用體系，使政府在食品安全的信用管理、信息披露、信用獎懲等方面有充足的把握［6］。

［1］陳君石.食品安全——現(xiàn)狀與分析［J］.江西食品工業(yè)，2003，(1).

［2］謝明勇.食品安全導(dǎo)論［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009.

［3］蔣云根，金華.發(fā)展中的公共行政［M］.上海:東華大學(xué)出版社，2007.

［4］［美］道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效［M］.上海:三聯(lián)書店，1994.

［5］葛少鋒.對白銀市實(shí)施《食品安全法》的幾點(diǎn)建議［J］.中國初級衛(wèi)生保健，2011，(1).

［6］王學(xué)生.論我國食品安全的制度保障［J］.金卡工程(經(jīng)濟(jì)與法)，2011，(2).

Analysis of China’s Food Safety Problems from the Perspective of Public Policy

XIE Zhou-feng

(School of Public Administration，Minority University of Qinghai，Xining 810007，China)

Food is what matters to the people，the food security for our ordinary people are particularly important.In recent years，China in the food problems appeared more and more and more serious.Countries in the regulations on policy to regulate food field issues.The authors therefore decided from the public policy perspective food safety problems.

Public policy;Food security

C931

A

1008—4444(2012)01—0090—03

2011－11－12

謝周逢(1989—)，男，江西興國人，青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院2010級行政管理專業(yè)碩士研究生。

(責(zé)任編輯:王菊芹)