黃恬恬，王 斌

(華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079)

加強政府管理，構(gòu)建戶外探險活動安全管理機制*

黃恬恬，王 斌

(華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079)

戶外探險作為具有悠久歷史的體育運動，具有很強的發(fā)展勢頭，但由于發(fā)展速度過快、機制不健全、參與者素質(zhì)參差不齊等因素，探險事故時有發(fā)生。本文以2011年10月的“四姑娘山事件”為起點，從政府角度探討如何構(gòu)建戶外探險運動的安全管理機制。

四姑娘山;戶外探險活動;安全管理機制

2011年9月30日，由上海、浙江、廣東、湖北等地9名戶外探險運動愛好者(俗稱“驢友”)、4名背夫和1名向?qū)ЫM成的隊伍，進入四川阿壩州四姑娘山景區(qū)海子溝從事戶外探險活動，13天未能與外界聯(lián)系，當(dāng)?shù)嘏沙龆嘀丫汝犨M行營救。12日上午8時50分，搜救隊發(fā)現(xiàn)了14名自四姑娘山向臥龍方向穿越的驢友，并護送這支隊伍安全下山。此事件引起了社會的廣泛關(guān)注，關(guān)于戶外探險活動的一系列問題，諸如管理法律法規(guī)不全面、緊急救援體系不健全、管理者與戶外探險者之間缺乏良好合作機制等，已成為今后亟待解決的問題。

戶外探險是指人們在離開居住地到戶外自然環(huán)境中，為追求冒險經(jīng)歷、自我挑戰(zhàn)、自我實現(xiàn)的動機而進行的具有危險性或冒險性的一切探索活動的總稱，這種探險體驗的結(jié)果受活動參與者、活動組織者、活動裝備等因素的影響很大。戶外探險具有挑戰(zhàn)性、刺激性、多樣性，一方面可以緩解長期居住在都市生活中人們的疲勞和壓力，放松其心情，帶動與戶外探險相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動內(nèi)需。但是另外一方面，其過程中人為過失的因素或不可抗力的因素，都可能會對戶外探險活動參與者的生命安全造成威脅，在救援過程中造成社會資源浪費以及對旅游地聲譽造成一定不良影響。

我國的戶外探險活動發(fā)展尚處于初步發(fā)展階段，目前戶外探險活動組織主要包括旅行社、俱樂部、個人3種，這些組織也多以民間組織為主，缺乏必要的政府監(jiān)管。旅行社管理較為正規(guī)，但其提供的活動種類較為單一、挑戰(zhàn)性不足，無法滿足大多數(shù)戶外探險愛好者的需求，因此參與者不多;戶外探險俱樂部設(shè)備齊全、培訓(xùn)專業(yè)、價格合理，受到眾多戶外探險愛好者的青睞，但目前戶外探險旅游俱樂部在我國分布不均衡，多集中在北京、上海、廣州等大型城市以及旅游資源地，這就使其他地域的愛好者無法參與其中 ;個人組織方面，由于其組織靈活、費用低廉，因此是大多數(shù)戶外探險者的首選。他們往往借助網(wǎng)絡(luò)進行組織，參與者可以通過論壇回帖、聊天工具、上QQ或發(fā)手機短信、打電話等形式報名，但由于缺乏專業(yè)設(shè)備和知識，這一群體往往是安全事故多發(fā)的群體，再加上旅游服務(wù)等配套設(shè)施及安全保障體系尚不健全，戶外探險的安全隱患很大。這就需要政府做好管理者、服務(wù)者與監(jiān)督者的角色，營造和諧的戶外探險活動環(huán)境，構(gòu)建完善的戶外探險活動安全防范機制，將戶外探險活動的風(fēng)險和危害降到最低化。

一、完善相應(yīng)法律法規(guī)，使戶外探險活動各環(huán)節(jié)有法可依

戶外探險活動牽涉面較寬，涉及民政、體育、工商、旅游、交通等，不是一個部門的事，以至于誰來牽頭管理、如何規(guī)范目前并不明確。國家也沒有針對戶外探險活動的專門法律法規(guī)，目前一些法規(guī)，比如，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》、《國內(nèi)登山管理辦法》等，只能說對戶外探險活動勉強有所涉及，這使當(dāng)前的戶外探險活動組織基本處于缺乏監(jiān)管狀態(tài)。在此次“四姑娘山事件”中，整個搜救工作的花費近13萬元，而這14名“驢友”卻僅僅被處罰款1500元，此次處罰主要依據(jù)的罰則是《四川省登山管理辦法》(四川省人民政府令第149號)，該辦法第十五條規(guī)定:“國內(nèi)登山團隊違反本辦法有下列行為之一的，由縣級以上人民政府體育行政主管部門給予警告，并可處500元以上2000元以下罰款:(一)未經(jīng)體育行政主管部門批準(zhǔn)，擅自進行登山活動的;(二)變更登山時間、路線或山峰等，未重新報批的;……”。《四川省登山管理辦法》頒布于2001年，法律中的一些內(nèi)容已經(jīng)跟不上時代要求。此次事件中平均每名“驢友”僅僅被處罰100多元，相比整個搜救工作的花費近13萬元，這1500元的罰款只是具備了一定的象征意義。而關(guān)于戶外探險活動中出現(xiàn)事故以后救援中產(chǎn)生的費用問題，由誰承擔(dān)，如何承擔(dān)，相應(yīng)的法律法規(guī)更是沒有涉及，戶外探險活動事后責(zé)任認(rèn)定等法律機制缺乏。目前所有的保險公司僅僅負(fù)責(zé)人員傷亡所造成的損失的賠付，而救援所產(chǎn)生的費用基本由政府承擔(dān)，這是現(xiàn)階段救援費用的基本處理辦法。從人道主義和政府責(zé)任來說，對于戶外探險遇險人員的救援是必須要做的，而且應(yīng)該是免費無償?shù)?。但是從另一個角度說，一些戶外探險活動的組織者私自進入探險禁區(qū)，事前準(zhǔn)備不夠充分，遇險之后耗費政府和其他社會組織的大量人力、財力等公共資源，而這些完全可以避免的耗費卻由政府買單。從公平角度看，戶外探險活動參與者自己的冒險行為不能全部依靠全社會來承擔(dān)，這對其他公民和社會來講，是不合理的，其自身也應(yīng)該為自己的行為負(fù)責(zé)，并且也需要通過承擔(dān)責(zé)任來對自身、對其他戶外探險參與者產(chǎn)生警戒效應(yīng)。這就需要考慮到合理負(fù)擔(dān)、警戒效仿兩個因素。所謂合理負(fù)擔(dān)，就是公共財政要用在合理的地方，政府對探險者實施救援是政府的責(zé)任，但是探險者有意違背或者逃避政府監(jiān)管、違背國家法律而導(dǎo)致的事故，也必須承擔(dān)一定后果，其中包括經(jīng)濟后果。所謂警戒效仿，就是對這種違背法律的行為如果不給于任何處罰，就會鼓勵其他人效仿。因此，降低戶外探險活動的風(fēng)險，亟需加強規(guī)范化管理。明確探險活動的主管部門，出臺專門的法律條款或規(guī)章、規(guī)范，明晰活動組織者和參與者等各方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，并對救援中哪些情況、哪些費用由政府、公益組織、保險公司、當(dāng)事人承擔(dān)作出明確規(guī)定，規(guī)范市民戶外探險活動，提高戶外探險活動參與者的風(fēng)險意識，使戶外探險活動各環(huán)節(jié)有法可依，健康發(fā)展。

二、健全相關(guān)制度，促進戶外探險活動進入制度化和規(guī)范化管理軌道

戶外探險活動具有的不安全因素很多，諸如行業(yè)管理制度不健全，從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，活動組織者缺乏資質(zhì)、活動參與者對所參與活動的風(fēng)險性認(rèn)識不足等，因此需要良好的制度建設(shè)，保證戶外探險活動的健康和可持續(xù)發(fā)展。

首先，建設(shè)嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入制度。把戶外探險活動作為一個行業(yè)進行管理，對這一行業(yè)涉及相關(guān)企業(yè)如戶外設(shè)施制造企業(yè)、戶外用品生產(chǎn)企業(yè)、旅游管理公司等設(shè)立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，建立完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，尤其戶外探險目的地應(yīng)注重應(yīng)急配套設(shè)施建設(shè)及管理制度建設(shè)，確保進入戶外探險活動這一行業(yè)的企業(yè)所提供的產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量能夠滿足活動開展的需要。同時對相關(guān)從業(yè)人員建立嚴(yán)格的選拔、培訓(xùn)、考核、認(rèn)證等準(zhǔn)入制度，嚴(yán)禁無資質(zhì)和資質(zhì)欠缺者參與戶外探險活動。

其次，對戶外探險活動參與者進行網(wǎng)上注冊規(guī)范化管理，嚴(yán)格戶外探險活動申報制度。戶外探險活動申報制度是戶外探險活動規(guī)范化管理的重要途徑之一，一方面通過對戶外探險活動參與者的資格進行審查，確保參與者滿足參與戶外探險活動的條件及探險目的地的安全系數(shù)在可以控制范圍之內(nèi);另外一方面，通過備案管理的申報資料，能夠因時、因地制宜的采取救援方案，極大地減少救援難度。但是目前戶外探險活動申報制度并不理想。如根據(jù)《國內(nèi)登山管理法》規(guī)定“攀登公布的山峰，登山活動發(fā)起單位應(yīng)當(dāng)在活動實施前一個月向山峰所在地省級體育行政部門申請。攀登未公布的山峰，登山活動發(fā)起單位應(yīng)當(dāng)在活動實施前三個月向山峰所在地省級體育行政部門申請?！蹦壳?，大部分戶外探險活動為網(wǎng)上召集，活動組織者責(zé)任意識不強，活動參與者來自祖國各地，瞞報或不報是十分常見的現(xiàn)象，由此造成了一些違規(guī)探險事故，也對事故救援增加了難度，因此，必須嚴(yán)格戶外探險活動申報制度，對戶外探險組織者參與者進行資格認(rèn)定，建立完善的戶外探險參與者資料庫，探險者所要從事的探險時間、地點、人員須提前申請報備，經(jīng)過有關(guān)部門審查，并頒發(fā)戶外探險活動許可證，方可進行戶外探險活動，而相關(guān)部門必須做好跟蹤工作，對違規(guī)探險者進行相應(yīng)的處罰，包括經(jīng)濟處罰及規(guī)定時間內(nèi)禁止參與戶外探險活動等。對活動組織者及參與者的責(zé)任及義務(wù)進行規(guī)定，活動開始前必須對活動組織者的組織能力、野外生存能力、責(zé)任心等進行考察，為戶外探險活動團隊安全提供重要保障。

最后，建立戶外探險活動資源的風(fēng)險等級評定制度。部分戶外探險活動參與者出行具有一定的盲目性，僅僅憑興趣行事，事先對探險目的地的風(fēng)險程度一無所知，盲目開始行動，進而導(dǎo)致物資和心理準(zhǔn)備不足，遇到風(fēng)險時無所適從。因此必須建立戶外探險目的地風(fēng)險等級評定制度。具體而言，派遣探險專家組分赴各地調(diào)查戶外探險資源的具體情況，進行一定的類別劃分;根據(jù)一定的評價指標(biāo)體系對探險旅游資源進行風(fēng)險評估，由此劃分出各自的風(fēng)險等級，對外公布，讓戶外探險愛好者有所參考，在計劃相關(guān)活動時，可以視自身條件而定，避免輕率性和盲目性，減少風(fēng)險發(fā)生的概率。

三、加大宣傳教育力度，提高戶外探險活動參與者的安全意識

宣傳教育是減少戶外探險活動安全事故的有效途徑。提高全員安全意識和防范能力，能夠最大限度降低和減少各類事故和人員傷害。只有在意識層面真正認(rèn)識到了安全的重要性，才能夠付之于行動。

教育方面，可以在高中、大學(xué)中開設(shè)有關(guān)戶外探險運動的相關(guān)課程，介紹相關(guān)安全知識。從目前情況看，戶外探險活動的參與者年齡大部分在20－35歲之間，以年輕群體為主，若其在學(xué)校期間能夠掌握必要的戶外探險知識，樹立良好的戶外探險活動安全意識，那么其在以后參與戶外探險活動過程中必定會理性行事，主動做好“身體+心理+知識+裝備”的全方位準(zhǔn)備。另外，部分戶外探險活動人員安全技能和安全意識培訓(xùn)沒有得到充分的重視，且浮于表面，不夠全面，如此次“九姑娘事件”中，高山向?qū)狈Π踩庾R，臨時提出更換路線，導(dǎo)致隊員發(fā)生迷路。同時，各級戶外運動安全監(jiān)管人員的培訓(xùn)較少，安全監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法能力有待提高，因此監(jiān)管部門必須加強對戶外探險活動安全人員的培訓(xùn)，并督相關(guān)部門、企業(yè)對其工作人員進行安全意識的宣傳和監(jiān)管。

宣傳方面，重點在于加強戶外探險活動參與者的安全意識及行為控制。加強對公眾的戶外探險活動的安全教育，充分利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，對已經(jīng)發(fā)生的典型的戶外探險事故及其原因向社會公布，警示社會成員尤其是戶外探險愛好者吸取教訓(xùn)，提高自身安全意識。廣泛宣傳商業(yè)保險的作用，提高對保險的認(rèn)知度，引導(dǎo)探險旅游者購買相應(yīng)的保險。針對戶外探險活動的特殊性，有必要把戶外探險過程中的應(yīng)該特別注意的事項、易發(fā)事故、自救知識等內(nèi)容，編印成宣傳資料，借助景區(qū)交通工具、景區(qū)宣傳冊子、景區(qū)門票、景區(qū)安全宣傳欄等多種宣傳渠道，向探險者和潛在探險者發(fā)放、播放安全知識，實現(xiàn)宣傳工作全覆蓋;在戶外探險者進入活動區(qū)時，工作人員要先對其進行系統(tǒng)性的戶外探險活動安全教育，對遇到危險情況時的處理方法及呼救等給予明確說明，增強探險者把握環(huán)境特殊性以及突發(fā)狀況應(yīng)急處理能力，使其對探險過程中可能發(fā)生的問題提高警惕，保障探險活動順利進行。

四、做好戶外探險服務(wù)工作，將危險降到最低點

建設(shè)服務(wù)型政府是近年來黨和人民對政府提出的要求，具體到戶外探險這一事項，政府應(yīng)將自己放在與探險者同一立場，建立良好的合作共贏機制。一是確保戶外探險者硬件設(shè)施過關(guān)。戶外探險活動與其它旅游活動不同，其對硬件要求較高，部分驢友懷有僥幸心理或者盲目自信，在裝備未齊全的情況下探險，進而導(dǎo)致危險情況產(chǎn)生，如此次“四姑娘山事件”中，14名探險者因未配備衛(wèi)星電話而與外界失去聯(lián)系，因此，政府有責(zé)任在探險者探險時為其提供部分硬件服務(wù)，督促其硬件設(shè)施配套齊全，為其安全探險增加砝碼。同時，加大對探險區(qū)域的巡視力度，以便及時發(fā)現(xiàn)險情，第一時間展開救援工作。二是增加對探險區(qū)域的開放與服務(wù)?！岸隆辈蝗纭笆琛?，縱觀近年來戶外探險事故，大部分是因為探險者違規(guī)操作導(dǎo)致，這其中探險者有不可推卸的責(zé)任，但是政府忽視了一點，大部分探險者尋找的是探索和發(fā)現(xiàn)的樂趣以及所帶來的刺激，政府意識到某些區(qū)域有危險，就豎起“嚴(yán)禁進入”的牌子，發(fā)生事故時以此推卸責(zé)任，殊不知這種做法實際上禁錮了戶外探險活動的生存土壤，只會導(dǎo)致越來越多的違規(guī)探險。因此政府應(yīng)該為部分危險系數(shù)較大的探險區(qū)域增加服務(wù)人員配置和服務(wù)供給，在降低風(fēng)險的情況下，讓戶外探險者合理合法去探險。三是建立健全戶外救援體系。對于戶外安全事故來說，時間就是生命，因此，戶外救援對于戶外探險目的地來說必不可少。目前，在我國，北京、深圳、西安這類“戶外人口集中地”，救援體系發(fā)展較快，而四川、西藏、新疆、青海等“戶外資源集中地”卻發(fā)展較慢。這就需要掌握大量社會資源、負(fù)有公共服務(wù)責(zé)任的政府，聯(lián)合企業(yè)、民間組織、公益機構(gòu)等建立一支素質(zhì)過硬，反應(yīng)速度更快的戶外救援隊伍，進而構(gòu)建一個可以覆蓋全國的戶外救援體系，為戶外探險者者的生命安全和探險旅游事業(yè)的發(fā)展保駕護航。

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