謝連和，周 宇

(1.肇源縣水利抗旱服務(wù)站，黑龍江 肇源 166500;2.富錦市水務(wù)局，黑龍江 富錦 156100)

0 前言

2003年7 月，國家發(fā)改委以4號令的形式，出臺了《水利工程供水價格管理辦法》(《辦法》)，開始了中國又一輪農(nóng)業(yè)灌溉水費的改革。

該《辦法》第二十條規(guī)定:水利工程供水實行計量收費。尚未實行計量收費的，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實行計量收費。暫無計量設(shè)施、儀器的，由有管理權(quán)限的價格主管部門會同水行政主管部門確定合適的計價單位。

用業(yè)內(nèi)的通俗解釋，這次改革的最基本變化就是從過去農(nóng)業(yè)灌溉的按面積收費，改為按量收費。具體的就是從過去的每畝水田考慮滲漏量等因素的不同，每年收幾十元錢，改為按每畝地實際消耗水的體積量數(shù)，乘以不同灌區(qū)的成本下每m3水的價格來收費—即按方收費。

從常識說:按單位面積收費肯定存在著大水漫灌進而浪費嚴(yán)重，按方收費肯定是有利于節(jié)水。這也是制定該辦法的初衷。但從改革后的7年實踐看，推動這項改革的矛盾重重，目前已陷入剪不斷、理還亂的困境。

1 漲價難逼出的改革

由于農(nóng)業(yè)供水水源的單一性和水利行業(yè)長期服務(wù)社會的公益意識，因此農(nóng)業(yè)供水不是市場化價格，是政府定價?，F(xiàn)行輿情下政府定價的商品，不管其成本如何，就是低于成本定價也廣受詬病，并廣泛存在質(zhì)疑政府公布成本的輿論。而在農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民是弱勢群體的大氣候下，凡是涉及增加農(nóng)業(yè)收費的，各地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的管理部門(減負(fù)辦)通常會一票否決。農(nóng)業(yè)供水管理單位(灌區(qū))就在這種壓力下長期低于成本供水，灌區(qū)設(shè)施老化破損、渠道淤積嚴(yán)重，甚至部分存在已不能供水。當(dāng)農(nóng)民在水稻的單位面積效益是旱田2～3倍的利益引導(dǎo)下，出現(xiàn)了有水就普遍“旱田改水田”，造成水田面積劇增的今天，部分破損嚴(yán)重后無法灌溉的灌區(qū)竟逆勢發(fā)生了“水改旱”這種不符合理性經(jīng)濟人選擇的怪像。

而灌區(qū)職工普遍不能足額開支，甚至把技術(shù)骨干逼得另謀高就后剩下的庸員比例越來越高等難題也已經(jīng)達到登峰造極的程度。黑龍江省慶安縣某灌區(qū)原來僅有4、5個學(xué)水利專業(yè)的，因為每年的收入僅有幾千至1萬多元不足以養(yǎng)家，所以紛紛放棄在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)難得的事業(yè)單位職工身份，去另謀符合自己專業(yè)特點、又能多掙錢的高就，灌區(qū)某副站長作為既是水利專業(yè)畢業(yè)，又是領(lǐng)導(dǎo)的最后一個專業(yè)技術(shù)人員，也已下海去搞建筑，每月去掙灌區(qū)好多倍的錢。該灌區(qū)剩下的職工，大多是沒有技能，只能是不管開多少錢都得在在灌區(qū)里混的，這使灌區(qū)遇到技術(shù)問題無法解決就是必然的了。

這些，都在拷問著我國農(nóng)業(yè)灌溉能否持續(xù)。

面對著全國性灌區(qū)收不抵支的難以為繼，黑龍江省1997年在全省118個典型灌區(qū)進行的農(nóng)業(yè)供水成本抽樣測算，經(jīng)過縣、市及省有關(guān)部門層層審查把關(guān)、認(rèn)定，當(dāng)年農(nóng)業(yè)自流灌溉平均供水成本為每畝(666.7 m2)36.84元。但在省級減負(fù)辦的力主下，物價部門最后公布的標(biāo)準(zhǔn)只是20元。但隨后的物價仍在不斷上漲，三農(nóng)問題更加受到全社會的熱捧、甚至是有些浮躁、作秀式的關(guān)注，作為農(nóng)業(yè)命脈的水利(灌區(qū))是否難以為繼，則鮮有人問津。在這樣的輿論下，再想根據(jù)供水成本的上調(diào)水價，是任何一級政府、一個行業(yè)都不敢冒的天下之大不韙。

但現(xiàn)有的財政體系又基本上不能給灌區(qū)撥付運行費用，政府又要維持灌區(qū)的灌溉，于是有關(guān)部門另辟蹊徑，繞開過去水價的傳統(tǒng)思路，推出了由按面積收費改為按量收費的農(nóng)業(yè)水價改革。該《辦法》第一條里的“保障水利事業(yè)的健康發(fā)展”。這才是政府積極推動這次改革的真正動力。因為絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)供水單位已經(jīng)陷入了難以為繼甚至不能灌溉的困境，價格主管部門卻無力在原有傳統(tǒng)收費的格局下提高收費標(biāo)準(zhǔn)，只能提出“按方收費可以促進節(jié)水”的改革，來實現(xiàn)“用改革來調(diào)整利益”，目的是使灌區(qū)能繼續(xù)維持，是使占我國農(nóng)業(yè)半壁江山的灌溉農(nóng)業(yè)能繼續(xù)維持的變通之計。

我們之所以說這一輪以按方收費為標(biāo)志的農(nóng)業(yè)水價改革的目的是為了提價后能夠維持灌溉，源于包產(chǎn)到戶后每戶承包的耕地還沒有灌溉水的計量設(shè)施。無法計量如何按方收費?沒有“秤”如何賣水?于是，灌區(qū)為了贏得農(nóng)民的認(rèn)可，修建了少量量水堰——即賣水的計量表，通常一個量水堰要給幾百、上千戶農(nóng)民供水，根據(jù)這個量水堰供水面積和每年的流量，算出每666.7 m2(畝)的用水量后乘以每m3水的單價。對具體農(nóng)戶來說最終還是按面積收費。

為此，很多業(yè)內(nèi)人士和有知識的農(nóng)民提出:面對如此糾結(jié)的農(nóng)業(yè)水價改革，難道沒有別的破解之道嗎?比如:免掉灌溉水費。

2 免不掉的灌溉水費

隨著2004年開始國家率先在黑龍江、吉林等農(nóng)業(yè)省份取消農(nóng)業(yè)稅，加上自2003年開始的農(nóng)村稅費改革，各地漸次取消了農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等各項面對農(nóng)民征收的稅費。這些變化，使農(nóng)業(yè)的灌溉水費，從過去涉農(nóng)收費中的位居第4、5位，突然躍居第一位，成為了矛盾的焦點。

農(nóng)民普遍認(rèn)為:延續(xù)了幾千年的皇糧國稅都免了，為什么灌溉水費不能免?你灌溉水費還能高于皇糧國稅?了解歷史的部分農(nóng)民甚至提出:幾十年來，無論是大躍進、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨直至2004年才終結(jié)的農(nóng)民出兩工，可以說中國各個時期的農(nóng)田水利工程建設(shè)，都需要農(nóng)民出工出勞，也就是說，灌溉工程中部分凝結(jié)著灌區(qū)受益農(nóng)民的物化勞動。那么，部分農(nóng)民認(rèn)為過去灌區(qū)建設(shè)我出力了，今天用水是應(yīng)該的。他們甚至不肯承認(rèn)維持灌區(qū)的運行，還需要大量的活勞動和其他的支出。

于是農(nóng)民上交灌溉水費的意識進一步淡漠，收交難度隨之增加，收繳率逐年下降。加之廣東、四川等省的少部分有財力的縣市，為了避免灌溉水費收取中的各種糾紛和上訪，干脆讓當(dāng)?shù)刎斦?fù)擔(dān)灌溉水費，不再向農(nóng)民收水費。這更加劇了其它地區(qū)了解情況的農(nóng)民和人大、政協(xié)代表的攀比，他們在各種場合呼吁免收農(nóng)民的灌溉水費，由政府來負(fù)擔(dān)。但中央政府并沒有回應(yīng)。

為什么決策層不肯免掉全國每年僅200多億的農(nóng)業(yè)灌溉水費?我們認(rèn)為:當(dāng)政府把現(xiàn)有灌區(qū)農(nóng)民的水費免掉之后，這些農(nóng)民也就失去了節(jié)水的經(jīng)濟動力，而每個灌區(qū)下游都有很多嗷嗷待哺的渴水稻田時，還有灌區(qū)周邊更多種旱田的農(nóng)民，想要種水田時，免掉了現(xiàn)有灌區(qū)的水費，對渴水區(qū)、井灌區(qū)、旱田區(qū)的農(nóng)民而言，是顯失社會公平的。

因此減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不僅要考慮現(xiàn)有灌區(qū)農(nóng)民的利益，還要考慮灌區(qū)以外農(nóng)民的利益，更要有利于水資源的優(yōu)化配置，最重要的是要體現(xiàn)社會公平與正義。讓農(nóng)民整體獲益，才是全社會理應(yīng)追求的最高目標(biāo)。那種認(rèn)為“收取水費傷害了農(nóng)民利益”的觀點，是以偏代全，掩蓋了事實的真相。

基于此，我們才在幾年前寫的、被幾十家媒體轉(zhuǎn)載的《農(nóng)業(yè)水價改革的悖論》中提出:如果政府真要推動這項違反經(jīng)濟規(guī)律且對大多數(shù)農(nóng)民顯失公平的改革，那我們就再搜集材料，寫一篇“一個顯失公平的改革”。

3 質(zhì)疑誰改誰吃虧的改革

目前質(zhì)疑最激烈的，是地塊相鄰的同樣水田，只是分屬不同的灌區(qū)，為什么沒改革的水田是每年收20元/666.7 m2灌溉水費，改革后的就變成了三十幾元、四十幾元?在農(nóng)民看來:難道改革就是漲價?

但按照《辦法》第二十條的規(guī)定:尚未實行計量收費的，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，實行計量收費。

按照現(xiàn)行的改革模式，水價改革要經(jīng)過測算成本、核定價格、舉行聽證、價格主管部門審批等多個環(huán)節(jié)。當(dāng)?shù)卣С止鄥^(qū)的，水價改革會相對進展快些;當(dāng)?shù)卣畬鄥^(qū)不感興趣的，水價改革基本推不動。為了推動水價改革，主管部門用項目去刺激地方政府水價改革積極性的也有風(fēng)聞。

因測算水價成本的工作浩繁、耗時巨大，當(dāng)?shù)卣畬Ω母锏姆e極性參差不齊甚至抵制，這些勢必造成農(nóng)業(yè)水價改革的進度不同，相鄰地塊按不同價格收取灌溉水費就是自然的了，誰改革誰吃虧的矛盾已經(jīng)持續(xù)了7、8 a。在這長達7、8 a的時間里，已改革—即已漲價100%左右的農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水價改革不滿甚至仇視后的上訪，就是必然的。

總之，面對涉農(nóng)收費的敏感，農(nóng)業(yè)水價改革已經(jīng)到了剪不斷、理還亂的地步了。如何解決還需高層對諸如“涉農(nóng)收費單位不應(yīng)強制安排轉(zhuǎn)業(yè)軍人”等一系列問題，出臺有針對性的政策了。否則，我國靠灌溉來提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的國策將落空。