★ 楊葉紅

從我國當(dāng)前的政府運作來看，法治政府建設(shè)正在進(jìn)行中，在單一制國家結(jié)構(gòu)和各地情況不一的雙重背景下，地方政府既是落實國家法治政府建設(shè)要求的重要主體，又具有較大的能動空間。湖南省近年來在法治政府建設(shè)的地方政府立法上屢有創(chuàng)新，其所采取的行政主導(dǎo)型法治政府建設(shè)模式具有典型性，對這一模式進(jìn)行利弊分析具有一定的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、湖南法治政府建設(shè)理念

湖南法治政府建設(shè)是在湖南省委直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一部署之下進(jìn)行的，法治政府建設(shè)的動議源自黨委，由黨委通過決定，再由黨委提供最終的領(lǐng)導(dǎo)保障。2006年11月湖南省第九次黨代會報告中“法治政府”理念雛形初現(xiàn)。報告明確指出要“繼續(xù)全面深化改革，著力推進(jìn)行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)責(zé)任型、服務(wù)型、法治型政府?！保?］這是湖南省委首次提出建設(shè)“法治政府”，為隨后的法治政府建設(shè)提供了思想指導(dǎo)。

為進(jìn)一步貫徹落實省委關(guān)于建設(shè)“法治政府”的思想，2007年2月《湖南省政府工作報告》在“切實加強(qiáng)政府自身建設(shè) ”中首次明確提出要“努力建設(shè)依法行政、公正嚴(yán)明的法治政府”。2008年湖南省政府工作報告中將依法行政從加強(qiáng)政府自身建設(shè)的一個工作手段提升為政府工作原則?！?009年湖南省政府工作報告》中將“推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)民主法制建設(shè)”放在第一位，以“程序正當(dāng)”為重點，推進(jìn)《湖南省行政程序》的貫徹落實?！?010年湖南省政府工作報告》在“創(chuàng)新政府管理提高行政效能”中以“高效便民”為重點，要求推進(jìn)政務(wù)公開、規(guī)范行政裁量權(quán)、建立健全依法行政考核機(jī)制?！?011年湖南省政府工作報告》中將“忠實履職、忠心為民，建設(shè)法治湖南”作為當(dāng)年要全力抓好十個方面的工作之一。

2011年5月，湖南省制定出臺了《湖南省法治政府建設(shè)十二五規(guī)劃》，將法治政府建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，與“十二五”時期的各項工作共同謀劃、共同推進(jìn)。《規(guī)劃》明確了法治政府建設(shè)的目標(biāo)是緊緊圍繞建設(shè)“法治湖南”來推進(jìn);提出了要以推進(jìn)依法行政為主線，以行政程序法治化和政府服務(wù)法治化為抓手，從行政程序法和行政實體法兩個方面來推進(jìn)法治政府建設(shè);規(guī)定了法治政府建設(shè)八個方面的重點工作。

以上舉措表明湖南省委省政府關(guān)于法治政府建設(shè)的基本理念日漸成熟。通過上述文件的簡要列舉可以看出這一基本理念從模糊走向清晰，從抽象走向具體，成為推進(jìn)湖南法治政府建設(shè)的宏觀指導(dǎo)思想。

二、湖南法治政府建設(shè)制度創(chuàng)新

2011年7月26日，湖南省委書記周強(qiáng)在省委工作會議上指出:“推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，要求政府全面正確履行職責(zé)，政府要‘正確地做事’和‘做正確的事’?！_地做事’就是要加強(qiáng)行政程序建設(shè)，政府要按程序辦事;‘做正確的事’就是要建設(shè)服務(wù)型政府，政府要加強(qiáng)服務(wù)工作。保證‘正確地做事要認(rèn)真貫徹實施好《湖南省行政程序規(guī)定》;保證‘做正確的事，要認(rèn)真制定實施好《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》?！保?］近年來湖南省以行政程序立法和政府服務(wù)立法為重點加強(qiáng)法治政府制度建設(shè)，初步形成了具有湖南特色的“一規(guī)劃兩規(guī)定六辦法”的法治政府制度體系。

(一)行政程序立法

當(dāng)代美國著名的行政法學(xué)者B·施瓦茨在概述當(dāng)代美國行政法的特征時簡要指出:“行政法主要就是行政程序?！保?］在法治健全或比較健全的國家或地區(qū)，通常都有比較完善的行政程序法。改革開放以來，隨著我國政府職能轉(zhuǎn)換和民主法制建設(shè)的不斷深入，行政程序受到了越來越多的重視。2004年國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將“程序正當(dāng)”做為依法行政的基本要求，并把行政公開、公眾參與和回避確定為正當(dāng)行政程序的基本要素。但我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，有關(guān)行政程序一般制度的規(guī)定目前散見于行政行為法中，如《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等。由于現(xiàn)行的行政程序法律制度比較零散，欠缺系統(tǒng)性全面性，行政權(quán)力沒有得到有效控制，行政相對人合法權(quán)益得不到有效保障。

2008年4月，湖南省政府率先制定出臺我國首部行政程序地方政府規(guī)章——《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)，將行政公開、公眾參與確立為行政程序的基本原則，對行政決策、行政執(zhí)法、特別行政行為、行政應(yīng)急、行政公開、行政監(jiān)督和行政問責(zé)行為進(jìn)行了程序規(guī)定，建立了行政管轄、行政協(xié)助、回避、聽證、證據(jù)制度、教示制度、說明理由制度、裁量權(quán)基準(zhǔn)制度等行政程序的基本制度，運用正當(dāng)程序理念對行政行為進(jìn)行事前事中的有效控制，保障了行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，填補(bǔ)了中國行政程序立法的空白。

為貫徹落實《程序規(guī)定》中確立的正當(dāng)程序理念，切實規(guī)范行政權(quán)力的運行，湖南省出臺了一系列相關(guān)政府規(guī)章，如:《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》、《湖南省實施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉辦法》、《湖南省依法行政考核辦法》、《湖南省行政執(zhí)法案例指導(dǎo)辦法》、《湖南省人民政府重大行政決策專家咨詢論證辦法》，形成了較為完整的法治政府程序控權(quán)制度體系。

上述立足湖南實際先行先試的地方政府立法對國家政策的制定起到了推動作用，2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》采納了不少湖南的地方立法經(jīng)驗，將湖南的地方立法推廣到全國實施。其中較為突出的是重大行政決策制度和規(guī)范性文件制定管理制度。

《程序規(guī)定》要求重大決策必須經(jīng)過調(diào)查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查和集體研究等五個必經(jīng)程序。這一重大行政決策機(jī)制為其他省市地區(qū)的重大行政決策機(jī)制制定提供了有益借鑒。2010年廣州市頒布的《重大行政決策程序規(guī)定》在湖南重大行政決策程序的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改進(jìn)，提出了風(fēng)險評估制度，規(guī)定對重大行政決策的財政經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、環(huán)境生態(tài)或者法律糾紛等方面風(fēng)險作出評估。2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》吸取地方立法的經(jīng)驗，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論確定為重大行政決策的必經(jīng)程序。

《程序規(guī)定》和《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》要求規(guī)范性文件起草單位對所要解決的問題、擬規(guī)定的制度和管理措施進(jìn)行深入調(diào)研和論證，采取座談會、論證會、咨詢會、公開征求意見等方式廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、專家學(xué)者和公眾的意見，規(guī)范性文件送審稿要移送本機(jī)關(guān)法制部門(機(jī)構(gòu))進(jìn)行合法性審查，再經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體審議決定后由主要負(fù)責(zé)人簽署;還要求實行規(guī)范性文件的統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布的“三統(tǒng)一”制度和規(guī)范性文件的五年、兩年有效期制度。這一制度被2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》采納后規(guī)定:“制定對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論決定;未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布施行?？h級以上地方人民政府對本級政府及其部門的規(guī)范性文件，要逐步實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布。探索建立規(guī)范性文件有效期制度?！?/p>

(二)政府服務(wù)立法

提供公共服務(wù)是政府最基本的義務(wù)。人類社會之所以需要政府這樣一種“必要的惡”，就在于需要它來提供公共服務(wù)。根據(jù)法治的基本原則，法無授權(quán)即禁止，政府只能做法律規(guī)定的事情。政府提供公共服務(wù)屬于行政權(quán)力的行使，應(yīng)當(dāng)由成文法規(guī)范明確規(guī)定，即由誰服務(wù)、為誰服務(wù)、如何服務(wù)都必須有成文法作為依據(jù)，而不能隨意服務(wù)，不能誰想服務(wù)就服務(wù)，誰不想服務(wù)就可以不服務(wù)，想為誰服務(wù)就為誰服務(wù)，不想為誰服務(wù)就可以不服務(wù)，想怎么服務(wù)就怎么服務(wù)。盡管現(xiàn)行法律制度對各類公共服務(wù)有相關(guān)立法，但是大多滯后于時代，不能反映當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)的要求，不能滿足公眾的公共服務(wù)需求。短期內(nèi)對現(xiàn)有法律制度進(jìn)行逐一修改并使其成為一個完整公共服務(wù)法律體系難度很大，而制定一部政府基本法，綱領(lǐng)性地規(guī)定政府服務(wù)內(nèi)容比較切實可行。

2011年5月，湖南省在全國率先制定出臺全面規(guī)范政府服務(wù)行為的省級政府規(guī)章——《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，明確規(guī)定政府服務(wù)的基本原則，對政府服務(wù)主體進(jìn)行分類，規(guī)定管理服務(wù)與公共服務(wù)的主要內(nèi)容，還對政府服務(wù)平臺、政府服務(wù)公開、政府服務(wù)保障、服務(wù)政府監(jiān)管進(jìn)行專門規(guī)定?！斗?wù)規(guī)定》探索將服務(wù)型政府的建設(shè)納入法治化的軌道，第一次將政府服務(wù)的責(zé)任剛性化、政府服務(wù)的內(nèi)容法定化、政府服務(wù)的機(jī)制制度化，使政府服務(wù)行為于法有據(jù)、有章可循。

三、湖南法治政府建設(shè)模式分析

(一)湖南法治政府模式選擇

法治政府模式指的是一國或一地區(qū)朝向法治政府變革演進(jìn)過程中所體現(xiàn)的一系列可以抽象的特征，包括法治政府的動力源泉，法治政府的實際推動主體，以由戰(zhàn)略、目標(biāo)、方式、方法、手段構(gòu)成的法治政府推動模式。一般而言，在后發(fā)現(xiàn)代化國家，存在兩種法治政府模式:一是議會主導(dǎo)型法治政府模式。這種法治政府模式強(qiáng)調(diào)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的代議機(jī)構(gòu)在推進(jìn)法治建設(shè)中的核心作用，議會通過大批量的立法和監(jiān)督行為使得行政權(quán)力受到法律的嚴(yán)格制約。這種法治政府模式的前提條件是該國宏觀政治結(jié)構(gòu)中國家權(quán)力存在基本的分立性，并且議會作為民意機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位。二是行政主導(dǎo)型法治政府模式。在這種法治政府模式當(dāng)中，起主導(dǎo)作用的不是民意機(jī)關(guān)，而是行政權(quán)力迫于各方面的壓力而主動引入現(xiàn)代法治規(guī)律、技術(shù)以提高治理能力以及滿足合法性需要。［4］湖南省的法治政府建設(shè)起主導(dǎo)作用是湖南省委省政府，是湖南省委省政府基于對湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展客觀需要的理性認(rèn)識，以現(xiàn)代法治理念和法治技術(shù)進(jìn)行主動改革，從而改善政府的法治狀況，促進(jìn)湖南經(jīng)濟(jì)社會快速健全發(fā)展。因此可以說湖南的法治政府建設(shè)模式是政府主導(dǎo)型。

(二)行政主導(dǎo)型湖南法治政府模式特征

首先法治政府建設(shè)的動力來源于湖南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對法治秩序的需求和省內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人對這一客觀需求的清醒認(rèn)識。湖南省要加快發(fā)展就要求政府依法行政，大幅減少審批，減少對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)，完善行政監(jiān)督制約機(jī)制，大幅提高行政效率，解除制約經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的“瓶頸”。2009年6月時任湖南省省長周強(qiáng)在首屆“法治政府·南岳論壇”開幕式上說:“推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要措施。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，需要政府創(chuàng)造一個公開、透明且可預(yù)期的法制環(huán)境。香港為什么投資環(huán)境好?法制環(huán)境好是重要的原因之一。投資者到香港去投資，一項手續(xù)辦下來需要多長時間、需要多少成本，可以計算出來。與香港法制環(huán)境相比，我們內(nèi)地還存在一定差距。只有進(jìn)一步推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，才能不斷優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，切實提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競爭力?！保?］

其次，法治政府建設(shè)的自覺設(shè)計主體是湖南省級人民政府。湖南省政府通過主動制定規(guī)劃、頒布地方政府規(guī)章、出臺配套規(guī)范性文件來設(shè)置法治政府的戰(zhàn)略、目標(biāo)、方式、方法、手段。上面提及的“一規(guī)劃、兩規(guī)定、六辦法”都是湖南省政府以行政程序法治化和政府服務(wù)法治化為重點進(jìn)行的依法行政制度體系自覺設(shè)計，在宏觀上引入法治理念，對法治政府建設(shè)進(jìn)行中長期規(guī)劃設(shè)計，出臺具體實體與程序規(guī)定規(guī)范行政權(quán)力的運行。

最后，法治政府目標(biāo)的實現(xiàn)主要依賴自上而下的行政壓力型體制，通過自上而下的科層責(zé)任體系對下級政府的法治政府建設(shè)具體實踐進(jìn)行監(jiān)督、督促。在湖南省法治政府建設(shè)過程中，我們能清楚地看到這種體制的運行方式:首先，省級人民政府通過積極的行政立法力求各項行政管理事項有法可依;其次，省級人民政府向省直行政機(jī)關(guān)和市縣政府下達(dá)各種推進(jìn)法治的政府文件對法治政府建設(shè)作出具體部署，并通過創(chuàng)新行政決策機(jī)制、規(guī)范性文件管理機(jī)制、行政執(zhí)法機(jī)制、政府服務(wù)機(jī)制、政務(wù)公開機(jī)制來切實推進(jìn)法治政府各項目標(biāo)的貫徹;最后，省級人民政府積極發(fā)展行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行嚴(yán)格的考核、督查與問責(zé)，借助于自上而下的績效考核體系促使下級機(jī)關(guān)服從上級安排，全面落實法治政府建設(shè)任務(wù)。

(三)行政主導(dǎo)型模式的固有缺陷分析

第一，行政主導(dǎo)型模式無法充分整合法治政府建設(shè)中的其他構(gòu)成要素。建設(shè)法治政府是一個龐大的系統(tǒng)工程，不僅包括政府的“自我革命”，還包括政黨、人大、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、人民群眾的共同參與。法治政府建設(shè)的動力不應(yīng)僅僅來自于行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)更多地來自于外部力量的“齊心協(xié)力”。但是行政主導(dǎo)型模式卻使行政權(quán)成為法治政府建設(shè)的核心，行政機(jī)關(guān)成為法治政府的主要設(shè)計者、推動者，政府頒行的建設(shè)規(guī)劃、行政規(guī)章乃至紅頭文件成為法治政府事業(yè)文本化的主要載體。“行政權(quán)在法治政府建設(shè)的過程中‘大包大攬，立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等要素發(fā)展大大滯后，不平衡的發(fā)展態(tài)勢必會造成‘短板效應(yīng)’，延滯整體法治目標(biāo)的實現(xiàn)”。［6］

第二，行政主導(dǎo)型模式存在政府“自我革命”的內(nèi)在邏輯缺陷。2008年《湖南省行政程序規(guī)定》的出臺后，湖南省法制辦官員在接受采訪時自豪地宣稱“這是我們政府自己革自己的命”［7］。政府“自我革命”主要依賴于政府的道德自覺、政治自覺，政府既是法治建設(shè)的啟動者、領(lǐng)導(dǎo)者、指揮者，又是法治建設(shè)的主要實施者、監(jiān)督者。要保證這種法治建設(shè)獲得持久的動力支持并順利推進(jìn)，在最初和隨后的相當(dāng)長一段時間內(nèi)政府需要擁有相當(dāng)大的行政權(quán)力。但是，在行政主導(dǎo)型模式下，由于立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督發(fā)展滯后，行政權(quán)力缺乏強(qiáng)有力的外部制約很容易擴(kuò)張和異化，從而失去持續(xù)推動“作繭自縛”式法治建設(shè)的動力，法治政府的各項制度難以貫徹執(zhí)行，從而導(dǎo)致“形式法治”。

我國的法治政府建設(shè)進(jìn)程是從國家權(quán)力全面控制社會各領(lǐng)域的歷史背景和制度環(huán)境中起步的，在具體進(jìn)程中黨和政府承擔(dān)著法治政府改革推進(jìn)者的角色，我國由執(zhí)政黨所領(lǐng)導(dǎo)的法治政府建設(shè)是一條跨越式的制度構(gòu)建道路，這是由歷史環(huán)境所決定的，這也成為我國深化法治政府建設(shè)的進(jìn)程中必然面臨的更為艱巨的挑戰(zhàn)。這種行政主導(dǎo)型法治政府建設(shè)模式及其固有缺陷使得湖南法治政府建設(shè)面臨著現(xiàn)實的重重制約，這些制約因素有的來自于外部的黨政關(guān)系不順影響政府依法行政、人大立法缺位、司法對接不暢、湖南人法治精神待強(qiáng)化;有的來自于內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)工作人員法治觀念不強(qiáng)、部門利益法制化現(xiàn)象依然嚴(yán)重、執(zhí)法者缺乏執(zhí)法積極性導(dǎo)致制度休眠。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！敝泵孢@些法治實踐中的難題，采取切實措施破解難題推動法治政府建設(shè)的深化是當(dāng)務(wù)之急。

［1］堅持科學(xué)發(fā)展 構(gòu)建和諧湖南 為加快富民強(qiáng)省而努力奮斗——在中國共產(chǎn)黨湖南省第九次代表大會上的報告［DB/OL］.http://www.rednet.cn 2006－11－8

［2］周強(qiáng).為科學(xué)發(fā)展富民強(qiáng)省提供堅強(qiáng)的法治保障［N］.湖南日報，2011－08－03(1)

［3］王錫鋅.行政程序法理念與制度研究［M］.北京:中國民主法制出版社，2007，45.

［4］葉敏，陶振.論我國法治政府模式的內(nèi)涵、特征與缺陷［M］.求實，2009(5)，68－71.

［5］江必新.行政規(guī)制論叢［C］.北京:法律出版社，2009:2

［6］熊文釗，鄭毅.建設(shè)法治政府的模式與政府法治論［J］.法學(xué)雜志，2010(11)，20 －23.

［7］王萬華.統(tǒng)一行政程序立法的破冰之舉——解讀湖南省行政程序規(guī)定［J］.行政法學(xué)研究.