彭清燕

(湖南吉首大學(xué)師范學(xué)院，湖南吉首416000)

少數(shù)民族公民參與實(shí)體法論綱

彭清燕

(湖南吉首大學(xué)師范學(xué)院，湖南吉首416000)

少數(shù)民族公民參與實(shí)體法應(yīng)當(dāng)與少數(shù)民族社會(huì)實(shí)際狀況共契產(chǎn)生。少數(shù)民族公民參與實(shí)體法的主要功能在于規(guī)定和確認(rèn)少數(shù)民族公民參與權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。實(shí)體法語(yǔ)境下少數(shù)民族公民參與權(quán)利、參與義務(wù)和參與責(zé)任的靜止結(jié)構(gòu)及參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)特征具有自身的倫理色彩。在憲法同一性之下，保持少數(shù)民族公民參與權(quán)的類群特點(diǎn)，體現(xiàn)了多民族后發(fā)展地區(qū)權(quán)利保障的進(jìn)步。

少數(shù)民族;公民參與;實(shí)體法

一、少數(shù)民族公民參與實(shí)體法與民族社會(huì)的契合

實(shí)體法是規(guī)定實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的法，即規(guī)定法律關(guān)系主體在實(shí)體上享有什么權(quán)利、承擔(dān)什么義務(wù)以及相應(yīng)的法律后果的法律。［1］少數(shù)民族公民參與實(shí)體法的主要功能在于規(guī)定和確認(rèn)少數(shù)民族公民參與權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，通過(guò)少數(shù)民族公民參與實(shí)體法的價(jià)值理念及相應(yīng)機(jī)制，確保少數(shù)民族公民參與的有序性和規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族公民及公民群體利益訴求的最大化。在我國(guó)，少數(shù)民族公民參與法律保障散見(jiàn)于各類規(guī)范性文件中，現(xiàn)行少數(shù)民族公民參與實(shí)體法體系還缺乏少數(shù)民族公民參與權(quán)的實(shí)質(zhì)性規(guī)定，欠缺少數(shù)民族公民參與義務(wù)和侵犯少數(shù)民族公民參與權(quán)法律責(zé)任的法律約束。

少數(shù)民族公民參與有其自身的發(fā)展邏輯和運(yùn)行規(guī)律。少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)最為突出的特征即結(jié)構(gòu)的“板塊式”組合，表現(xiàn)為社會(huì)各單元、各部分之間缺乏內(nèi)在統(tǒng)一性，聯(lián)系極為松散，社會(huì)整合程度低。這一特征主要體現(xiàn)在多維的社會(huì)隔離。［2］少數(shù)民族地區(qū)歷史和地域等諸多原因，造就了少數(shù)民族公民參與的特殊性:以提煉少數(shù)民族公民參與的實(shí)在經(jīng)驗(yàn)和抽象少數(shù)民族公民參與的理性思考的范式表現(xiàn)出來(lái)的少數(shù)民族公民參與實(shí)體法應(yīng)當(dāng)與少數(shù)民族社會(huì)實(shí)際狀況共契產(chǎn)生。

法律是在思想文化中流動(dòng)的。［3］少數(shù)民族社會(huì)公民的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的靜止結(jié)構(gòu)及參與權(quán)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)特征，使少數(shù)民族公民參與實(shí)體法體系具有自身倫理色彩的獨(dú)立性、自治性與開(kāi)放性?，F(xiàn)代中國(guó)的法制體系是以大規(guī)模的移植為特征的，與少數(shù)民族的實(shí)際生活有較大距離。少數(shù)民族公民參與立法過(guò)于效仿或重述其它地區(qū)規(guī)范，很難充分回應(yīng)特定利益群體或者特定社會(huì)階層的正當(dāng)利益訴求。法律制度供給不足，公眾參與的實(shí)際功效無(wú)法得到保障，少數(shù)民族公民的矛盾沖突和利益糾紛不能在現(xiàn)行制度內(nèi)得到及時(shí)的解決，制度外途徑的隨意參與、偶然參與、非持續(xù)性參與危害民族社會(huì)的穩(wěn)定。少數(shù)民族公民參與法律的普適性與民族性的聯(lián)結(jié)無(wú)法自動(dòng)完成，必須輔之以必要的配套機(jī)制和制度要素，并在這一制度框架內(nèi)平衡少數(shù)民族公民參與權(quán)利與民族地區(qū)公權(quán)力。吸納少數(shù)民族溝通和協(xié)商的原創(chuàng)性智慧，實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍普適性的參與法律規(guī)范與少數(shù)民族社會(huì)參與規(guī)則的互動(dòng)，這是少數(shù)民族公民參與實(shí)體法進(jìn)路的發(fā)展方向。只有如此，實(shí)體法保障的少數(shù)民族公民參與權(quán)才更兼具少數(shù)民族類群的形式與實(shí)質(zhì)，更具有功效價(jià)值和本體價(jià)值。

二、少數(shù)民族公民參與實(shí)體法保障之理念

以人為本，服務(wù)行政是少數(shù)民族公民參與實(shí)體法保障的理念。這一理念在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上可以分為3個(gè)層次:

1.基礎(chǔ)層次是少數(shù)民族公民權(quán)利本位

權(quán)利本位觀強(qiáng)調(diào)權(quán)利是第一性的要素，義務(wù)是第二性的要素，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利，權(quán)力必須由權(quán)利制約。我國(guó)是人民民主專政的國(guó)家，人民是一切國(guó)家權(quán)力的本源，國(guó)家公權(quán)力行使的目的是為了人民的權(quán)利。以實(shí)體法的方式維護(hù)少數(shù)民族公民參與權(quán)，就是維護(hù)少數(shù)民族公民“人民的權(quán)利”。少數(shù)民族公民參與權(quán)最大限度地表現(xiàn)為一種公民自我決定權(quán)，而不僅僅是被代表。只有當(dāng)個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與決策過(guò)程和在各種領(lǐng)域中選擇代表，他才可能對(duì)自己的生活和所生活的環(huán)境實(shí)現(xiàn)真正的控制。［4］所以，實(shí)體法對(duì)少數(shù)民族公民參與權(quán)的捍衛(wèi)貫穿的是公民權(quán)利的主線，而不是公民服從公權(quán)力應(yīng)擔(dān)負(fù)的義務(wù)。特別是現(xiàn)在少數(shù)民族地區(qū)正逐漸從傳統(tǒng)社會(huì)模式走向現(xiàn)代模式，利益分化逐漸明顯，利益主體日益多元、利益沖突日益劇烈，需要從少數(shù)民族公民權(quán)利本位出發(fā)形成法律保護(hù)的少數(shù)民族公民參與權(quán)，只有這樣才能面對(duì)差異，在多元的價(jià)值領(lǐng)域內(nèi)，充分發(fā)揮人的主動(dòng)性，并以有序的方式達(dá)成主體間認(rèn)識(shí)的合理的一致。立足于少數(shù)民族公民權(quán)利本位的參與權(quán)，昭示著對(duì)人的價(jià)值及人權(quán)的普遍尊重;更適合民族社會(huì)差異而多元的社會(huì)特征，最大限度地將不同利益有序的集中、傳輸、協(xié)調(diào)和組織，有利于達(dá)成在公共利益一致基礎(chǔ)上的社會(huì)和諧。

2.中心層次是行政服務(wù)

公共權(quán)力不同于個(gè)體權(quán)利的地方就在于其擴(kuò)張性和侵略性。源于市場(chǎng)和行政權(quán)力的體制，往往容易使政府變成了自我中心的、有權(quán)力引發(fā)的子系統(tǒng)，公共權(quán)力就可能淪為不再是為公民服務(wù)的消極的“守夜人”，甚至異化為維護(hù)自身利益的“掌權(quán)者”，并使按多數(shù)決定規(guī)則侵害少數(shù)成員、甚至侵害整個(gè)共同體利益的行為成為可能。要解決這種“壓制性權(quán)力結(jié)構(gòu)”問(wèn)題，必須在“個(gè)人和群體中廣泛分配權(quán)利”，這就需要開(kāi)辟直接民主的各種有效的權(quán)利通道。［5］實(shí)體法肯定少數(shù)民族公民參與權(quán)，就需要樹(shù)立行政服務(wù)的理念，最大限度地削減不負(fù)責(zé)任的官僚權(quán)力，肯定公民主體性地位，加強(qiáng)行政的公共服務(wù)職能，弱化行政權(quán)力的管制職能。在參與渠道堵塞的無(wú)奈中盲目地集體上訪、簡(jiǎn)單的罷工抗議甚至是突發(fā)的政治動(dòng)亂等非制度化參與，往往易被敵對(duì)勢(shì)力和別有用心的人所利用，危害社會(huì)的穩(wěn)定。以行政服務(wù)的視角對(duì)少數(shù)民族公民參與權(quán)予以實(shí)體法的權(quán)威保障，肯定少數(shù)民族公民實(shí)際享有管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，以行政服務(wù)的姿態(tài)鼓勵(lì)少數(shù)民族公民表達(dá)意見(jiàn)、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求，并在政府權(quán)能上對(duì)參與事項(xiàng)進(jìn)行財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的制度安排，其內(nèi)在精神氣質(zhì)和價(jià)值理念無(wú)疑是社會(huì)本位、民本位。

3.目標(biāo)層次是公民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)

少數(shù)民族公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)取決于公民主體和民主行政的雙向互動(dòng)。實(shí)體法構(gòu)建起公權(quán)力與公民權(quán)利兩種性質(zhì)不同而又相互依存、相互作用的二維制度體系，旨在實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族公民參與權(quán)。一方面，通過(guò)實(shí)體法規(guī)范參與公權(quán)力運(yùn)用范圍和界限，規(guī)定公權(quán)力的責(zé)任和義務(wù)，從而從法律上保障了少數(shù)民族公民參與過(guò)程中公權(quán)力服務(wù)功能，加強(qiáng)了公權(quán)力對(duì)少數(shù)民族公民角色的認(rèn)同。另一方面，明確規(guī)定少數(shù)民族公民參與權(quán)利、參與義務(wù)、參與責(zé)任，為少數(shù)民族公民參與提供了法律依據(jù)。即便是現(xiàn)在，很多少數(shù)民族仍以自然村為中心，形成聚族而居的社會(huì)結(jié)構(gòu)。少數(shù)民族公民的主體地位受到了一定程度的抑制和弱化，形成習(xí)于服從和依附權(quán)威的順從型和耐受型人格，導(dǎo)致參與的自主性、主動(dòng)性、自覺(jué)性較差。在參與的場(chǎng)域，難以代表多元化的民間立場(chǎng)，以獨(dú)立的姿態(tài)向決策者表達(dá)獨(dú)立判斷。現(xiàn)有少數(shù)民族公民參與權(quán)粗略空泛的規(guī)定，導(dǎo)致少數(shù)民族公民參與無(wú)法可依，無(wú)法塑造公民權(quán)與公權(quán)力良性互動(dòng)的常態(tài)關(guān)系，使少數(shù)民族公民參與有所顧慮，制約了公民參與的范圍和質(zhì)量，甚至使參與流于形式。實(shí)體法視野中少數(shù)民族公民參與權(quán)有助于鼓勵(lì)、接納、引導(dǎo)、規(guī)制少數(shù)民族民間的參與力量，增強(qiáng)少數(shù)民族公民參與的主體意識(shí)。

在3個(gè)層次理念的引領(lǐng)下，注入相關(guān)法律制度安排，規(guī)范公權(quán)力，保障公民參與權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力依法用權(quán)，公民參與權(quán)利依法維權(quán)。

三、少數(shù)民族公民參與實(shí)體法

1.少數(shù)民族公民參與權(quán)利

以普遍賦權(quán)的方式通過(guò)少數(shù)民族公民參與權(quán)利憲法化、地方法制化和具體化為中心而展開(kāi)的公民參與法律保障的立法模式，我們謂之為少數(shù)民族公民參與法律保障的權(quán)利本位。以權(quán)利本位思想作為少數(shù)民族公民參與法律保障的法學(xué)基礎(chǔ)理論，認(rèn)為權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任構(gòu)成的少數(shù)民族公民參與的法律領(lǐng)域中，權(quán)利是這一領(lǐng)域的核心，義務(wù)和責(zé)任均以權(quán)利為依歸。少數(shù)民族公民參與法律保障的權(quán)利本位思想的生成路徑是少數(shù)民族地區(qū)公共官僚的傳統(tǒng)管理模式走向“新公共服務(wù)”這一過(guò)程中被創(chuàng)造性地重塑為一種能夠解釋少數(shù)民族社會(huì)轉(zhuǎn)型期法律特征的理論模式?；跈?quán)利保障或權(quán)利制約權(quán)力的價(jià)值訴求框架之中，承認(rèn)少數(shù)民族公民參與權(quán)利存在的合理性，強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族公民參與權(quán)利的社會(huì)特性，聚焦于個(gè)體權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的相互關(guān)系。

權(quán)利標(biāo)志著個(gè)體在社會(huì)中的自主地位并不完全是一個(gè)抽象的哲學(xué)意義上的價(jià)值判斷，也不完全是對(duì)應(yīng)然的一種期待，而是在一定價(jià)值判斷基礎(chǔ)上形成的可證實(shí)的具體命題。［6］少數(shù)民族公民參與權(quán)利同樣是具體的。就其內(nèi)容而言，按參與過(guò)程的發(fā)展順序包括四個(gè)環(huán)節(jié)上的具體權(quán)利。首先是知情權(quán)，指少數(shù)民族公民有權(quán)向各級(jí)政府全面及時(shí)了解參與事物相關(guān)信息的權(quán)利，這是少數(shù)民族公民參與的前提條件。其次是行使參與權(quán)，指少數(shù)民族公民通過(guò)自身行動(dòng)實(shí)施參與的權(quán)利，主要包括規(guī)劃參與權(quán)、決策參與權(quán)、執(zhí)行參與權(quán)。該過(guò)程中少數(shù)民族公民擁有表達(dá)權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。最后是被告知權(quán)和救濟(jì)權(quán)。被告知權(quán)指主管機(jī)關(guān)應(yīng)盡力告知參與公眾參與結(jié)果，并向參與公眾說(shuō)明參與意見(jiàn)采納或不采納的理由。救濟(jì)權(quán)指少數(shù)民族公民認(rèn)為參與權(quán)被侵害時(shí)擁有的申述權(quán)和起訴權(quán)。我國(guó)憲法在現(xiàn)有的基本權(quán)利體系中并沒(méi)有明確規(guī)定公民參與權(quán)，但隱含有保障公民參與權(quán)行使的實(shí)質(zhì)，其他立法規(guī)范對(duì)此的細(xì)化規(guī)定很少，缺乏實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族公民參與權(quán)利可供操作的制度載體。轉(zhuǎn)型時(shí)期，少數(shù)民族公民表現(xiàn)出較強(qiáng)烈的參與意愿和較高的參與熱情，但制度化的短缺，導(dǎo)致少數(shù)民族公民參與權(quán)利效能低下?；谏贁?shù)民族公民參與權(quán)利的主要內(nèi)容，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立健全以下制度:

公民主體制度。少數(shù)民族公民參與的主體結(jié)構(gòu)是多元主體并存的結(jié)構(gòu)形式。從橫向來(lái)分可以分為個(gè)體參與主體和群體參與主體，以縱向的角度個(gè)體參與主體可分為普通主體和專家主體，群體參與主體可分為社區(qū)組織和民間組織，社區(qū)組織主要有單位、工會(huì)、婦聯(lián)、村委會(huì)等官方或半官方組織，民間組織主要有宗族組織、家族組織、村寨組織，少數(shù)人族群等草根組織。個(gè)體參與主體囿于效能，主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，無(wú)論是政治參與的次數(shù)還是參與程度都很低。民間組織類群體參與主體如宗族組織、家族組織是少數(shù)民族公民在原來(lái)的集體組織弱化背景下選擇信任度較高參與單位，但又囿于私利，缺乏公共利益的關(guān)注和理性包容。公民主體制度就是從制度構(gòu)建層面為少數(shù)民族參與主體注入法律元素，增加參與主體的穩(wěn)定性、約束性和強(qiáng)制性，使多元參與主體在制度的框架內(nèi)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。基本思想是肯定少數(shù)民族參與主體擁有自己獨(dú)特的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式，以法律的方式保證少數(shù)民族公民參與多元主體的獨(dú)立成長(zhǎng)，在制度框架內(nèi)培植獨(dú)立的非政府公共組織，培育參與主體的積極參與的價(jià)值取向、公權(quán)利的意識(shí)狀態(tài)、協(xié)商與包容的能力、理性的行動(dòng)方式，消除參與主體法制上的障礙，形成具有歷史傳承性、獨(dú)立性與開(kāi)放性特點(diǎn)的少數(shù)民族公民參與主體體系。

知情權(quán)制度。參與者對(duì)特定利益的認(rèn)知能力、參與過(guò)程的學(xué)習(xí)能力、根據(jù)目標(biāo)而選擇手段的行為能力以及參與者根據(jù)利益訴求而進(jìn)行有效組織化的能力，在很大程度上都依賴于參與者對(duì)信息的擁有和控制。［7］公民與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的信息不對(duì)稱，一般公民對(duì)參與事務(wù)相關(guān)信息知之甚少。知情權(quán)制度要求少數(shù)民族公民對(duì)參與前信息、參與中信息、參與后信息知情。近年來(lái)各級(jí)政府推出的一些信息公開(kāi)措施，大多數(shù)機(jī)關(guān)公布的是機(jī)關(guān)的工作流程、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃方案、工作制度，而對(duì)實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)、決策前信息、決策中信息公布較少。大多數(shù)情況下，公眾信息來(lái)源于政府掌控的過(guò)濾信息，政府通過(guò)對(duì)信息流量的控制左右政策議程。信息不對(duì)稱嚴(yán)重影響了少數(shù)民族公民參與的積極性。應(yīng)該完善信息公開(kāi)制度，建立健全參與事項(xiàng)的反饋和回訪制度，增加信息公開(kāi)及反饋回訪的剛性規(guī)定，并通過(guò)少數(shù)民族地方性立法細(xì)化信息公開(kāi)及反饋回訪的程序、范圍、類別、時(shí)限等具體的規(guī)定，并轉(zhuǎn)換政府職能定位，建立服務(wù)型政府的價(jià)值取向，限制公權(quán)力的超規(guī)則運(yùn)用。由此，做到讓少數(shù)民族公民充分知情、積極參政，保障公民行使參與權(quán)利。

協(xié)調(diào)溝通制度。組織者和參與者之間的關(guān)系是經(jīng)常官僚化的，組織者擁有權(quán)力并管理日程，而參與者是次要的，只是提供信息而不是作為積極的公民參與到自我治理中。［8］協(xié)調(diào)溝通制度有利于儀式性參與向?qū)嵸|(zhì)性參與的轉(zhuǎn)變。少數(shù)民族傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制如廣西瑤族聚居區(qū)“油鍋組織”、藏區(qū)糾紛中的調(diào)解、廣西仫佬族的“冬頭裁定”等本身蘊(yùn)涵著協(xié)調(diào)溝通的現(xiàn)代因子，挖掘地方協(xié)調(diào)溝通的豐富資源，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)為協(xié)調(diào)溝通制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，特別注意以下三點(diǎn):第一，參與主體的平等性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育了多元利益主體，加之少數(shù)民族的復(fù)雜性，需要建構(gòu)多層次、多方位、經(jīng)常性協(xié)調(diào)溝通制度，而其前提是參與主體準(zhǔn)入資格平等，表達(dá)機(jī)會(huì)平等，接觸資訊信息平等，盡可能避免因身份地位的差異而剝奪他人的參與機(jī)會(huì)。第二，參與過(guò)程的互動(dòng)性。權(quán)力主體與權(quán)利主體的互動(dòng)，是公共理性與個(gè)體理性在一個(gè)充滿表達(dá)、商討、質(zhì)疑、對(duì)抗、利用的博弈過(guò)程中的共通與共融。從而，否定非正當(dāng)利益，控制公共權(quán)力的服務(wù)方向，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力私域化的制約。第三，參與結(jié)果的包容性。通過(guò)討論、交流、對(duì)話等方式達(dá)成一致或共識(shí)，更接近于正確的參與或最好的答案，某種程度上已經(jīng)不是個(gè)人的偏好，而是公共利益基礎(chǔ)上的集體選擇，體現(xiàn)了決策的公共標(biāo)準(zhǔn)。

2.少數(shù)民族公民參與義務(wù)

在少數(shù)民族公民參與法律關(guān)系中，存在著公民主體與權(quán)力主體所形成的二維法律關(guān)系。因而，少數(shù)民族公民參與義務(wù)的設(shè)定包括公民主體義務(wù)與權(quán)力主體義務(wù)。公民主體義務(wù)是約束型義務(wù)類型，表現(xiàn)為少數(shù)民族公民在履行參與權(quán)利的同時(shí)所受到的行為規(guī)制，更多的體現(xiàn)為一種行為引導(dǎo)的定向功能。權(quán)力主體義務(wù)是依賴型義務(wù)類型，即少數(shù)民族公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)取決于權(quán)力主體義務(wù)的履行。其具有必為性與強(qiáng)制性的特征，更多的體現(xiàn)為一種利益維護(hù)功能。

法律設(shè)定義務(wù)規(guī)范本身不是目的，通過(guò)義務(wù)規(guī)范去禁惡或?qū)疲灾聦?shí)現(xiàn)某些利益，這才是法律義務(wù)約束的直接目的。［9］就公民主體義務(wù)而言，設(shè)定義務(wù)時(shí)必須考慮少數(shù)民族公民義務(wù)負(fù)擔(dān)能力。民族地區(qū)與內(nèi)地相比，大多經(jīng)濟(jì)分散、政治隔離、思想保守，社會(huì)缺乏整合與互動(dòng)，少數(shù)民族公民缺乏較強(qiáng)的參與技能，主體力量弱小，組織化程度低，應(yīng)基于自愿原則鼓勵(lì)參與為主，公民主體義務(wù)更應(yīng)注意與少數(shù)民族公民義務(wù)負(fù)擔(dān)能力匹配。如果設(shè)定的一些義務(wù)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，會(huì)阻礙少數(shù)民族公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。基于此，少數(shù)民族公民在參與過(guò)程中應(yīng)履行以下義務(wù):服從集體公意。少數(shù)民族公民多元主體的自主性參與蘊(yùn)涵著一種公共責(zé)任意識(shí)，即對(duì)最后形成的集體公意的自愿服從;遵守參與秩序。自由與秩序構(gòu)成了法治的一對(duì)基本范疇，秩序反映了對(duì)于主體自由意志加以約束的狀態(tài)。法治秩序?qū)ψ杂梢?guī)范的目的是為了保障最大程度地實(shí)現(xiàn)公民的普遍自由。

法律義務(wù)是為了防范對(duì)某些利益的侵害、由代表著社會(huì)和國(guó)家的預(yù)約性意見(jiàn)的法律規(guī)則在預(yù)設(shè)的條件得到實(shí)現(xiàn)的情況下、向?qū)嵺`中的法律主體提出的、以一旦違反將受到國(guó)家制裁為威脅的、關(guān)于某種行為的作(或不作)的要求。［10］權(quán)力主體義務(wù)表面上看來(lái)于義務(wù)主體而言是異己的、外在的要求，實(shí)際上，這種要求是建基在義務(wù)人自己的同意、承諾之上。就源流關(guān)系而言，少數(shù)民族公民參與權(quán)利是公共權(quán)力的源泉。公共權(quán)力來(lái)源于“大家所有的權(quán)力和力量托付”［11］“以及構(gòu)成社會(huì)的人們的同意”［12］。美國(guó)分析法學(xué)家霍利菲爾德把權(quán)利劃分為要求權(quán)、自由權(quán)、權(quán)力權(quán)和豁免權(quán)四種類型，個(gè)人把權(quán)力權(quán)和豁免權(quán)讓與國(guó)家后只享有要求權(quán)和自由權(quán);國(guó)家在享有權(quán)力權(quán)和豁免權(quán)的前提下，負(fù)有保障公民要求權(quán)和自由權(quán)的義務(wù)。我國(guó)憲法亦規(guī)定了一切權(quán)力源于人民，從法律上肯定了包括公民參與權(quán)在內(nèi)的人民權(quán)利是自治權(quán)力賴以產(chǎn)生的源泉。義務(wù)來(lái)源于規(guī)則，規(guī)定義務(wù)的規(guī)則本身則來(lái)源于社會(huì)成員們的協(xié)議，可以說(shuō)憲法賦予權(quán)力主體法律義務(wù)形式上的來(lái)源，社會(huì)成員和國(guó)家的共同約定決定了法律義務(wù)的內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族公民的參與權(quán)利，促進(jìn)公共權(quán)力和參與權(quán)利的良性交流和互動(dòng)，權(quán)力主體義務(wù)主要包括參與前搜集、整理、提供資料義務(wù)，參與中組織參與義務(wù)，參與后反饋回應(yīng)義務(wù)。

3.少數(shù)民族公民參與責(zé)任

法律責(zé)任是由于違反一定義務(wù)而導(dǎo)致的法律上的負(fù)擔(dān)。［13］我國(guó)憲法規(guī)定:“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！蹦壳拔覈?guó)少數(shù)民族公民參與立法對(duì)公民參與法律責(zé)任沒(méi)有任何規(guī)定。法律責(zé)任上的缺失，導(dǎo)致責(zé)任主體承擔(dān)的否定性法律后果不力，影響參與權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。法律責(zé)任包含兩層語(yǔ)義，即法律責(zé)任關(guān)系和法律責(zé)任方式。厘定少數(shù)民族公民參與法律責(zé)任關(guān)系，具體規(guī)定少數(shù)民族公民參與法律責(zé)任方式，構(gòu)建起完善的法律責(zé)任制度，對(duì)不依法組織公眾參與或者違反公眾參與立法之行為，依照規(guī)定追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

第一，少數(shù)民族公民參與法律責(zé)任關(guān)系。法律責(zé)任首先表示一種因違反法律上的義務(wù)而形成的責(zé)任關(guān)系。少數(shù)民族公民參與的主體是少數(shù)民族公民個(gè)體和少數(shù)民族公民群體，少數(shù)民族公民參與的客體是具有公共性的政策目標(biāo)和公共事務(wù)。少數(shù)民族公民參與涉及到國(guó)家或地方對(duì)社會(huì)公共利益、公共資源、公共制度、公共權(quán)力的重新配置或調(diào)整，其間自然形成公權(quán)力和公民參與權(quán)利兩大基本責(zé)任范疇。以控制公權(quán)力、擴(kuò)展公民參與權(quán)利為基本功能的現(xiàn)代法根據(jù)法律關(guān)系主體的分類，也自然地將責(zé)任主體劃分為行政主體的責(zé)任和參與公民的責(zé)任兩大塊。

第二，少數(shù)民族公民參與法律責(zé)任方式。少數(shù)民族公民參與法律責(zé)任制度中，責(zé)任形式應(yīng)該包括憲法責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。由于法律責(zé)任主體的性質(zhì)不同，責(zé)任方式上也有所不同。以行政主體及行政公務(wù)人員為承載主體的責(zé)任制度主要是行政責(zé)任和刑事責(zé)任，以少數(shù)民族公民個(gè)體或群體為承載主體的責(zé)任制度主要是憲法責(zé)任和刑事責(zé)任。前者是權(quán)力機(jī)關(guān)或者公職人員在少數(shù)民族公民參與過(guò)程中的非法行動(dòng)(不作為)而承擔(dān)的法律責(zé)任。責(zé)任承擔(dān)方式具體包括通報(bào)批評(píng)、停止違法行為、撤銷(xiāo)違法行政行為、履行職務(wù)、糾正不當(dāng)?shù)?，?duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，責(zé)任承擔(dān)方式主要是行政處分;造成嚴(yán)重后果、構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。后者是少數(shù)民族公民個(gè)體或群體惡意參與而承擔(dān)的法律責(zé)任。公民主體參與的是具有公共屬性的政策制定和公共事務(wù)的管理，與行政主體在參與法律關(guān)系中并不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系，即公民主體不是行政相對(duì)人，不適用私權(quán)主體因違反行政法律法規(guī)而承擔(dān)的行政處罰。我們認(rèn)為公民主體承擔(dān)的是違憲責(zé)任。公民參與權(quán)是憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本人權(quán)，其行使必然會(huì)受到限制。就我國(guó)現(xiàn)行制度運(yùn)作看，違憲責(zé)任尚缺乏明確的法律界定，可視責(zé)任的輕重，對(duì)行為人施以榮譽(yù)罰、限制罰等懲罰措施，情節(jié)嚴(yán)重的，追究刑事責(zé)任。

實(shí)體法語(yǔ)境下少數(shù)民族公民參與權(quán)保障是一個(gè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，少數(shù)民族公民參與權(quán)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任系統(tǒng)，公民參與中公權(quán)力義務(wù)、責(zé)任系統(tǒng)，公權(quán)力與公民權(quán)利互動(dòng)系統(tǒng)整體存在和整體運(yùn)作。在憲法同一性之下，保持少數(shù)民族公民參與權(quán)的類群特點(diǎn)，體現(xiàn)了多民族后發(fā)展地區(qū)權(quán)利保障的進(jìn)步。

［責(zé)任編輯 郭清梅］

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D633

A

1009－6981(2012)04－0045－05

2012－07－14

2011年湖南省教育廳基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):11C1020)研究成果。

彭清燕(1970－)，女，湖南龍山縣人，湖南吉首大學(xué)師范學(xué)院副教授，主要從事少數(shù)民族民族法制研究。