袁樹(shù)平

（河北省社會(huì)主義學(xué)院，河北石家莊 050031）

【經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究】

農(nóng)村征地引發(fā)社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)及對(duì)策建議

袁樹(shù)平

（河北省社會(huì)主義學(xué)院，河北石家莊 050031）

農(nóng)村征地是一項(xiàng)復(fù)雜、繁重的工作，由于政策執(zhí)行中的一些因素和實(shí)際操作中的繁雜、具體原因，導(dǎo)致了農(nóng)村征地中出現(xiàn)了許多矛盾。要想理順農(nóng)村征地過(guò)程中的各種矛盾，就要嚴(yán)格執(zhí)行征地有關(guān)制度;進(jìn)一步完善征地政策;明確征地主體及權(quán)責(zé);嚴(yán)格規(guī)范征地程序;重視做好被征地農(nóng)民的思想工作。

農(nóng)村征地;社會(huì)矛盾;主要表現(xiàn);對(duì)策

征地工作關(guān)系人民群眾的切身利益，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視，明確要求堅(jiān)決制止亂占濫用耕地，堅(jiān)決糾正侵害人民群眾利益的問(wèn)題，嚴(yán)格規(guī)范征地管理，有效化解各種社會(huì)矛盾，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，我省面臨的既要保障發(fā)展、又要保護(hù)耕地“兩難”的局面表現(xiàn)得非常明顯、復(fù)雜和嚴(yán)峻。在這種大背景下，征地工作必須更加規(guī)范、透明。

一、農(nóng)村征地引發(fā)社會(huì)矛盾的主要表現(xiàn)

從調(diào)研情況來(lái)看，近年來(lái)，由征地引發(fā)的社會(huì)矛盾主要集中在補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征地程序、地上附著物及青苗賠償、失地農(nóng)民社保安置、征地的合法性等方面。由于近年來(lái)對(duì)征地工作的內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督力度不斷加大，原來(lái)一些地方存在的截留挪用征地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放不到位等問(wèn)題基本得到解決，由此引起的信訪問(wèn)題較少。但也存在一些農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)增強(qiáng)、法制觀念淡薄、片面強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益、盲目攀比等其他問(wèn)題。

1．征地程序問(wèn)題

農(nóng)村征地引發(fā)的社會(huì)矛盾主要還是在征地過(guò)程中，或者說(shuō)是在操作層面上，征地之前、之中、之后的監(jiān)督、檢查力度不夠。一是征地程序中的公開(kāi)、透明、規(guī)范程度不夠，征地程序中缺乏與被征地農(nóng)民的協(xié)商環(huán)節(jié)，農(nóng)民在征地過(guò)程中還處于被動(dòng)狀況和不平等地位。二是操作過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)征地不知情、操作過(guò)于簡(jiǎn)單等問(wèn)題還比較嚴(yán)重。征用土地公告是征用土地的法定程序，但部分縣（市、區(qū)）在實(shí)際操作過(guò)程中，盡管從征地檔案來(lái)看是按程序進(jìn)行了公告，實(shí)際情況卻是大部分被征地農(nóng)民對(duì)于本村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠得到多少補(bǔ)償，土地征收后干什么用等涉及切身利益的有關(guān)事項(xiàng)根本不了解。這主要是因?yàn)橐恍┱块T(mén)陷入了“農(nóng)民知道越多越不好開(kāi)展征地工作”的誤區(qū)。在此觀念引導(dǎo)下就出現(xiàn)了宣傳解釋力度不夠，能不解釋的盡量不解釋等現(xiàn)象，這在一定程度上侵犯了被征地農(nóng)民的知情權(quán)。

2．地上附著物及青苗補(bǔ)償問(wèn)題

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。但是在地上附著物和青苗的認(rèn)定這一問(wèn)題上，還有許多工作需要細(xì)化，需要有可操作性。例如，河北某縣級(jí)市一所職業(yè)中學(xué)在征地過(guò)程中就涉及到了青苗補(bǔ)償問(wèn)題。該市職中項(xiàng)目是省重點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目指標(biāo)屬于計(jì)劃之內(nèi)的指標(biāo)。其中涉及一塊農(nóng)地，一農(nóng)戶種了240萬(wàn)株金銀花，評(píng)估價(jià)格為633萬(wàn)元，農(nóng)戶認(rèn)為價(jià)低，要價(jià)1000萬(wàn)元，雙方?jīng)]有談妥，地沒(méi)征下來(lái)。2010年3月，經(jīng)過(guò)二次鑒定確認(rèn)不是金銀花而是金銀花藤，評(píng)估價(jià)格為230萬(wàn)元，至今該農(nóng)戶沒(méi)有簽字，征地仍在協(xié)商之中，大大影響了工程的進(jìn)度。

3．失地農(nóng)民的安置問(wèn)題

目前，我省大部分地方在失地農(nóng)民的安置上都選擇了貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貨幣安置過(guò)程中政府出錢(qián)進(jìn)行一次性買(mǎi)斷的方式也存在很多弊端。一是安置補(bǔ)助費(fèi)偏低不能有效解決根本問(wèn)題。失地農(nóng)民因缺乏技能，在就業(yè)方面處于明顯的劣勢(shì)，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。二是貨幣安置著重考慮了被征地農(nóng)民眼前的生活安排，并沒(méi)有與社會(huì)保障制度同步銜接。在重新就業(yè)困難、社會(huì)保障又沒(méi)有足夠資金支持的情況下，失地農(nóng)民極易對(duì)未來(lái)的生活產(chǎn)生憂慮，從而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定。三是被征地農(nóng)民領(lǐng)取了有限的土地補(bǔ)償款后，有的不善理財(cái)，一兩年之內(nèi)全部花光;有的缺乏投資理念，用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無(wú)歸;有的發(fā)家致富心切，投資不善，承受不了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，生活陷于困境。目前，如何打破單一貨幣安置途徑，切實(shí)解決失地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的困境，根據(jù)被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償方式的不同需求，探索新型安置方式，保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)是亟待研究解決的問(wèn)題。

4．征地的合法性問(wèn)題

在調(diào)研中，我們了解到涉及非法征地、強(qiáng)行征地的問(wèn)題較多。一是以“未批先用”等形式擅自改變土地用途和位置。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，未經(jīng)依法征收改變土地集體所有性質(zhì)的，未經(jīng)合法轉(zhuǎn)用審批改變農(nóng)用地用途用于非農(nóng)建設(shè)的，未經(jīng)農(nóng)民同意采取強(qiáng)制手段和行政命令強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)的，批少用多、擅自改變用途和位置、圈而不建和撂荒耕地等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。一些地方政府私自制定、實(shí)施與國(guó)家政策相違背的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體土地流轉(zhuǎn)政策措施，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)占地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，直接損害了農(nóng)民土地承包權(quán)益。二是以“以租代征”方式進(jìn)行非農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)。所謂“以租代征”是指通過(guò)租用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，這是目前規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批的一種手段，使地方政府能在規(guī)劃外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，逃避履行耕地占補(bǔ)平衡的義務(wù)。河北某縣從2008年以來(lái)，打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村的旗號(hào)，通過(guò)“以租代征”等方式，大規(guī)?！叭φ肌备兀娣e達(dá)4000多畝。其主要問(wèn)題有三類:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占地或亂搭亂建;二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)違規(guī)，部分用地出現(xiàn)“以租代征”問(wèn)題;三是部分工業(yè)、物流園區(qū)土地利用程序不合法，在未取得土地指標(biāo)的情況下，大量占用耕地。該縣在違規(guī)圈占耕地過(guò)程中，“以租代征”的方式普遍存在。三是以強(qiáng)制手段實(shí)施征地拆遷、圈占農(nóng)村集體土地。2011年，某縣一農(nóng)戶因不同意政府征地修建道路工程，20多畝即將成熟的小麥被鎮(zhèn)政府一夜推平的事件被新聞媒體曝光。這一事件在當(dāng)?shù)卦斐闪撕軌牡挠绊懀l(fā)了群眾的強(qiáng)烈不滿，也引起了縣委、縣政府的高度重視。就此事該縣國(guó)土局已經(jīng)向鎮(zhèn)政府下發(fā)了禁止毀壞青苗的通知書(shū)。并就此問(wèn)題研究了解決的措施。

5．征地過(guò)程中出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題

（1）補(bǔ)償費(fèi)通過(guò)暗補(bǔ)方式發(fā)放問(wèn)題。有的地方在征地過(guò)程中，由于被征地農(nóng)民要價(jià)高，進(jìn)場(chǎng)難度大，迫不得已，為了息事寧人盡快開(kāi)工，只能在統(tǒng)一的區(qū)片價(jià)基礎(chǔ)上通過(guò)各種方式進(jìn)行暗補(bǔ)。有的是由開(kāi)發(fā)商出資進(jìn)行補(bǔ)償，有的采取提高地上附著物價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，有的是通過(guò)提高青苗費(fèi)的補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。但不論是采取哪種方式，補(bǔ)償費(fèi)越補(bǔ)越高，被征地農(nóng)民的胃口越來(lái)越大，當(dāng)政府征地時(shí)，由于無(wú)法滿足群眾的要求，無(wú)法做到公平有序，就引發(fā)了上訪告狀。

（2）補(bǔ)償費(fèi)分配的多樣性問(wèn)題。關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，各地所采用的方法也都不一。在分配比例上，有的全額到戶，有的部分到戶，留村集體的比例也各不相同;在發(fā)放時(shí)間上，有的一次性發(fā)放，有的分若干次發(fā)放;在發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)上，有的按人口發(fā)放，有的按征地土地面積發(fā)放。即使按照常住人口分配，也涉及到有田無(wú)戶口的、有戶口無(wú)田的、無(wú)田也無(wú)戶口等問(wèn)題。對(duì)分配不滿意的農(nóng)民，往往對(duì)征地工作有抵觸情緒，時(shí)常發(fā)生糾紛，引發(fā)群眾信訪上訪不斷。

（3）法院不愿受理涉地案子問(wèn)題。有的地方由于涉及到征地的案子太多、太棘手，而且很多屬于歷史遺留問(wèn)題，很難說(shuō)清誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)，所以一般地方法院都不愿受理此類案子。而且，現(xiàn)在很多農(nóng)民“寧信訪不信法”，認(rèn)為上訪告狀可以得到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，事情往往容易辦成，還省時(shí)省力省錢(qián);而到法院告狀，一是費(fèi)用高，二是不容易被立案受理，三是拖得時(shí)間長(zhǎng)，還不一定解決問(wèn)題。這也加劇了來(lái)信上訪、行政復(fù)議案子的增多。

（4）失地農(nóng)民的再就業(yè)問(wèn)題。多年來(lái)，在征地問(wèn)題上各地通過(guò)以土地?fù)Q戶口、土地?fù)Q工作、土地?fù)Q住房、土地?fù)Q社保和貨幣補(bǔ)償?shù)确绞桨仓檬У剞r(nóng)民，同時(shí)積極創(chuàng)造就業(yè)條件、提供就業(yè)崗位，努力解決失地農(nóng)民的生存發(fā)展問(wèn)題。但由于多數(shù)失地農(nóng)民缺乏技術(shù)專長(zhǎng)，常常是剛上崗又下崗，長(zhǎng)期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，部分失地農(nóng)民處境艱難，特別是年齡在40歲至50歲之間的，既領(lǐng)不到養(yǎng)老金，又不易找到合適的工作，補(bǔ)償費(fèi)也很難維持生活，這就容易引發(fā)矛盾。有些失地農(nóng)民也不愿失去農(nóng)民身份既有的利益，如農(nóng)村醫(yī)保、申請(qǐng)宅基地、危房改造和家電、農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策，同時(shí)還擔(dān)心失去村集體經(jīng)濟(jì)收益分配，特別是原承包土地征用剩余部分會(huì)被收回等，處于“農(nóng)民”和“市民”兩難選擇的尷尬境地。

（5）被征土地的“好”與“次”問(wèn)題。有的地方，過(guò)去在分地的時(shí)候，由于涉及到所分土地質(zhì)量的好與次問(wèn)題，出現(xiàn)了諸如一畝“好”地可以兌換兩畝甚至更多畝數(shù)的“次”地，或者一塊兒整地可以兌換若干塊兒零地或邊頭荒地等問(wèn)題?，F(xiàn)在征地時(shí)，并不因?yàn)橥恋氐摹昂谩迸c“次”而給的補(bǔ)償費(fèi)就有所區(qū)別，而是統(tǒng)一價(jià)格。于是就出現(xiàn)了在分地時(shí)“好”地畝數(shù)少，“差”地畝數(shù)多;征地時(shí)有人“占便宜”有人“吃虧”的事情。這類問(wèn)題大多屬于歷史遺留問(wèn)題，解決起來(lái)難度較大。

（6）二（多）次調(diào)地問(wèn)題。征地不僅涉及到被征地農(nóng)民的利益，有時(shí)也涉及到未征地農(nóng)民的利益。在農(nóng)村，幾千年來(lái)養(yǎng)成的“不怕貧（窮）就怕不（公）平”的傳統(tǒng)思維模式，使得征地過(guò)程中有很多事情需要“擺平”。于是在有的村就出現(xiàn)了一次征地，補(bǔ)償款全體村民集體平分，失地的農(nóng)戶和不失地的農(nóng)戶再平均分配剩余土地，這就是所謂的“二次調(diào)地”（有的地方征一次地調(diào)一次地）現(xiàn)象;也有的地方出現(xiàn)了征地后不是全村大調(diào)地，而是拿村里的預(yù)留地或公共用地安置補(bǔ)償失地農(nóng)戶，由于被征地農(nóng)戶既得補(bǔ)償款又得到了土地，這又引起未征地農(nóng)戶的強(qiáng)烈不滿，為日后引發(fā)矛盾糾紛留下了隱患。

（7）征地中的“釘子戶”問(wèn)題。這是各地國(guó)土資源部門(mén)普遍反映的一個(gè)最頭疼的事。省政府辦公廳冀政辦［2010］18號(hào)文、省國(guó)土資源廳冀國(guó)土資發(fā)［2010］51號(hào)文都規(guī)定，要“填寫(xiě)《土地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)表》，并經(jīng)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織蓋章，土地使用權(quán)人、地上附著物與青苗所有權(quán)人簽字確認(rèn)”方可生效。個(gè)別的被征地戶甚至只是一兩戶農(nóng)民（所謂的“釘子戶”）故意刁難，獅子大開(kāi)口，漫天要價(jià)，影響到整個(gè)工程的進(jìn)展。由于這些農(nóng)戶對(duì)政府“把脈”很準(zhǔn)，采取“違章不違法”的手段，通過(guò)“面積上爭(zhēng)大，標(biāo)準(zhǔn)上爭(zhēng)高，補(bǔ)償項(xiàng)目上爭(zhēng)多”等方式，來(lái)爭(zhēng)得自己的利益最大化。一些地方政府和一些工程單位為了避免更大的損失，早日進(jìn)場(chǎng)開(kāi)工，往往會(huì)委曲求全，答應(yīng)這些“釘子戶”的漫天要價(jià)。但這也引發(fā)了之前已經(jīng)答應(yīng)政府所給出條件的農(nóng)戶的強(qiáng)烈不滿，于是新舊矛盾一并引發(fā)，導(dǎo)致了事態(tài)的擴(kuò)大，有時(shí)甚至走向極端，出現(xiàn)不該發(fā)生的事情。

二、農(nóng)村征地引發(fā)社會(huì)矛盾的對(duì)策與建議

化解農(nóng)村征地社會(huì)矛盾，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。進(jìn)一步加強(qiáng)征地拆遷管理，妥善處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和征地拆遷的關(guān)系，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、維護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益、構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要工作。

1．進(jìn)一步完善征地政策

（1）修訂完善區(qū)片價(jià)政策，穩(wěn)妥推進(jìn)區(qū)片價(jià)調(diào)整。依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，屬于被安置的農(nóng)業(yè)人口才能有權(quán)獲得安置補(bǔ)助，才是征地收益分配的主體。冀政〔2008〕132號(hào)文件將“土地使用權(quán)人”列入分配主體，造成模糊型征地收益分配矛盾。因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)人是農(nóng)村集體成員，農(nóng)村土地使用權(quán)人主體不一定是被安置的農(nóng)業(yè)人口，更不一定是征地收益分配的主體。目前，被征土地使用權(quán)人有以下幾種主體，一是家庭土地承包戶，該主體作為分配主體毫無(wú)問(wèn)題;二是土地流轉(zhuǎn)后的耕種人是法律意義上的土地使用權(quán)人，農(nóng)村土地承包活動(dòng)中，這類主體已經(jīng)存在并隨著流轉(zhuǎn)的發(fā)展不斷增加。三是集體建設(shè)用地使用權(quán)人一部分是農(nóng)戶宅基地，還有一部分集體建設(shè)用地已經(jīng)租賃給企業(yè)或個(gè)人使用，這些人或企業(yè)顯然是法律意義上的土地使用權(quán)人。四是集體養(yǎng)殖用地、林地的養(yǎng)殖戶和種植戶，村里將一些魚(yú)塘、溝池、荒坡承包給有特長(zhǎng)的農(nóng)戶進(jìn)行植樹(shù)、養(yǎng)魚(yú)、養(yǎng)豬等，這些農(nóng)戶同樣是土地使用權(quán)人，當(dāng)所使用的土地被征收時(shí)，依據(jù)該規(guī)定向村委會(huì)主張分配權(quán)利必然引發(fā)征地收益分配矛盾。因此，這一政策從概念上來(lái)看有些模糊，也在一定程度上造成了矛盾隱患，需要加以改進(jìn)。

（2）完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。要妥善解決被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活問(wèn)題，解除他們的后顧之憂。及時(shí)建立失地農(nóng)民最低生活保障制度、失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立與農(nóng)村地區(qū)相適應(yīng)的互助醫(yī)療保險(xiǎn)制度，引導(dǎo)失地農(nóng)民參保，滿足其最基本的醫(yī)療需求。要嚴(yán)格執(zhí)行“社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地”的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障措施落實(shí)情況的審查。進(jìn)一步推動(dòng)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，保障失地農(nóng)民基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，合理確定保障水平。同時(shí)還要加大社保政策的宣傳，提高被征地農(nóng)民的參保意識(shí)，讓被征地農(nóng)民充分了解自己在征地補(bǔ)償安置中的權(quán)力及參保的意義，自覺(jué)維護(hù)自身的合法權(quán)益。

（3）土地征收要實(shí)行征轉(zhuǎn)分離。所謂“征轉(zhuǎn)分離”，即土地征收和農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用相對(duì)分離，指在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，將重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和近期建設(shè)項(xiàng)目用地涉及的集體土地先行征收，再根據(jù)開(kāi)發(fā)需要和年度農(nóng)用地（未利用地）轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)等情況，適時(shí)實(shí)施轉(zhuǎn)用?！跋日骱筠D(zhuǎn)，轉(zhuǎn)征分離”的土地管理模式，可緩解征拆矛盾，降低用地成本。

（4）合理提高地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民群眾生活水平的提高，原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)需要。為維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，對(duì)地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整、完善非常必要。同時(shí)建立補(bǔ)償連動(dòng)上漲機(jī)制。根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)或其他有代表性的指標(biāo)，制定一個(gè)按年上浮的系數(shù)或根據(jù)實(shí)際情況，每年下達(dá)一次補(bǔ)充文件，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以保證新標(biāo)準(zhǔn)不滯后。

（5）積極探索土地補(bǔ)償款的多種發(fā)放方式。土地補(bǔ)償款如何能及時(shí)、足額補(bǔ)償?shù)绞У剞r(nóng)民的手中，看似一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，但其內(nèi)含了很多不確定的因素，這一問(wèn)題如果解決不好將會(huì)帶來(lái)無(wú)窮的后患。要積極探索土地補(bǔ)償款發(fā)放的多種方式，可以采用分年度發(fā)放的方式，也可以采取以土地補(bǔ)償款入股的形式，還可以采用根據(jù)用途具體分類的方式等等。無(wú)論采取何種方式，其目的是要按照確定的征地補(bǔ)償安置方案，及時(shí)足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)用;應(yīng)支付給被征地農(nóng)民的，要直接支付給農(nóng)民個(gè)人，防止和糾正截留、挪用征地補(bǔ)償安置的問(wèn)題。

（6）土地補(bǔ)償要照顧到失地農(nóng)民的切身利益。土地補(bǔ)償費(fèi)是失地農(nóng)民最為關(guān)心的問(wèn)題。在具體操作中，要平衡、兼顧國(guó)家政策與農(nóng)民利益，嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)片地價(jià)政策。同時(shí)要本著“就高不就低，全區(qū)同區(qū)同價(jià)”的原則，按區(qū)內(nèi)最高的三級(jí)區(qū)片地價(jià)確定。在政策的框架下，最大限度考慮失地農(nóng)民利益，避免地價(jià)水漲船高，農(nóng)民期望值不斷增長(zhǎng)，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地收儲(chǔ)的尷尬局面。

2．明確征地主體及權(quán)責(zé)

市縣政府是征地組織實(shí)施的主體，對(duì)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置、補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付到位、組織被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障等負(fù)總責(zé)。我省一些縣市的經(jīng)驗(yàn)值得推廣，其做法是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處在市縣政府有關(guān)部門(mén)的總體指導(dǎo)下統(tǒng)一負(fù)責(zé)征地，各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管和協(xié)調(diào)。這樣，一方面由熟悉農(nóng)民各方利益、個(gè)別需求和實(shí)際情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)負(fù)責(zé)征地的具體事務(wù)，關(guān)系比較順暢，可以更好地照顧、協(xié)調(diào)農(nóng)村的各種利益關(guān)系;另一方面各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)可以跳出各種復(fù)雜繁瑣的征地事務(wù)當(dāng)中，充當(dāng)調(diào)解人、仲裁者和農(nóng)民利益的監(jiān)護(hù)者和保護(hù)者，減少矛盾糾紛。

3．嚴(yán)格規(guī)范征地程序

即規(guī)范征地情況告知、調(diào)查結(jié)果確認(rèn)、組織征地聽(tīng)證、公開(kāi)批準(zhǔn)事項(xiàng)。（1）征地情況告知:將擬征地的權(quán)屬、位置、面積等，以多種形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶。在告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建等地上附著物和青苗，征地時(shí)一律不予補(bǔ)償。告知情況做到真實(shí)、全面，形式多樣，讓農(nóng)民心里早明白、真明白、全明白。（2）調(diào)查結(jié)果確認(rèn):對(duì)擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。具體包括核準(zhǔn)地類、權(quán)屬、界址、面積，清點(diǎn)登記青苗及地上附著物，并召開(kāi)相關(guān)會(huì)議，充分聽(tīng)取集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)等。（3）組織征地聽(tīng)證:在征地依法報(bào)批前，書(shū)面告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對(duì)安置途徑、社保措施有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的，按照《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽(tīng)證。（4）公開(kāi)批準(zhǔn)事項(xiàng):經(jīng)依法批準(zhǔn)征收的土地，除涉及國(guó)家保密規(guī)定等特殊情況外，按照《征用土地公告辦法》規(guī)定，在被征地所在的村發(fā)布《征用土地方案公告》、《征地補(bǔ)償安置方案公告》。通過(guò)公告征地批準(zhǔn)事項(xiàng)，讓被征地農(nóng)民及時(shí)知曉征地結(jié)果和全過(guò)程，真正擁有知情權(quán)，增強(qiáng)征地工作的透明度。

4．切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)

農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各種組織和各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是農(nóng)村征地工作能否圓滿完成的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全面加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，是縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委和政府的一項(xiàng)重要工作，從國(guó)土資源部門(mén)角度來(lái)說(shuō)，一是要選準(zhǔn)、配強(qiáng)基層主管。選拔那些素質(zhì)高、能力強(qiáng)、有責(zé)任心的同志擔(dān)任基層組織領(lǐng)導(dǎo)。二是要進(jìn)一步加大農(nóng)村土地法律法規(guī)的宣傳教育力度。重點(diǎn)是加強(qiáng)村干部的法律培訓(xùn)，全面提高村干部的法律意識(shí)和自身素質(zhì)。三是要健全完善監(jiān)督制約機(jī)制。在征地過(guò)程中，既要發(fā)揮村干部的積極作用，配合做好征地工作，也要通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，防止村干部因征地出現(xiàn)腐敗。

5．進(jìn)一步加強(qiáng)基層信訪工作

健全征地拆遷信訪工作責(zé)任制，加快建立和完善上下貫通的信訪信息系統(tǒng)。要明確政府分管負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對(duì)出現(xiàn)較大規(guī)模集體上訪和群體性事件的，市、縣政府主要負(fù)責(zé)人要親臨現(xiàn)場(chǎng)做好相關(guān)工作。一要提高思想認(rèn)識(shí)，正確處理好保障發(fā)展與維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)系。要進(jìn)一步規(guī)范信訪“三級(jí)終結(jié)”制度，依法及時(shí)結(jié)案。二要進(jìn)一步落實(shí)依法行政要求，及時(shí)化解信訪積案，消除不穩(wěn)定因素，努力在源頭預(yù)防上下功夫。三要進(jìn)一步落實(shí)基層行政調(diào)解制度，在排查化解上下功夫。四要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)信訪隊(duì)伍建設(shè)，提高接訪辦案能力，努力在解決問(wèn)題上下功夫。五要解決基層信訪人員的編制和待遇，努力提高基層信訪工作人員的積極性和主動(dòng)性。

6．重視做好被征地農(nóng)民的思想工作

積極探索創(chuàng)新土地征收工作中做好宣傳引導(dǎo)、化解不同意見(jiàn)及組織實(shí)施的有效途徑和辦法。進(jìn)一步完善政策，提高廣大被征地農(nóng)民的“依法征地”意識(shí)。積極探索征地拆遷矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，采取各種有效方式做好群眾思想工作，防止簡(jiǎn)單粗暴壓制群眾，避免因征地拆遷問(wèn)題引發(fā)新的上訪事件。各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)要深入到問(wèn)題較多的地方去接訪、下訪，主動(dòng)傾聽(tīng)群眾訴求，把問(wèn)題解決在初始階段和萌芽狀態(tài)。

7．落實(shí)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議仲載制度

依照《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條的有關(guān)規(guī)定，建立征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議仲裁制度，為化解征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提供解決途徑。在具體工作中，遇到補(bǔ)償有異議時(shí)，及時(shí)聘請(qǐng)專家對(duì)農(nóng)戶提出的有異議的問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)、鑒定。并請(qǐng)鎮(zhèn)、村有關(guān)人員及農(nóng)戶參加，做到公開(kāi)、公平、公正，最終在一個(gè)和諧的氛圍中達(dá)成一致意見(jiàn)。另外，要充分發(fā)揮基層國(guó)土所的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所人員工作在基層的最前沿，在征地工作中有其優(yōu)勢(shì)與作用。要通過(guò)細(xì)致的工作，化解矛盾，努力調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性，讓農(nóng)戶主動(dòng)參與征地工作，了解征地工作，讓農(nóng)戶看到征地工作者的真心，真心為群眾謀利益，使被征地農(nóng)戶理解、支持我們的工作。

8．構(gòu)建征地社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

本著合法性、合理性、可行性、安全性、可控性的原則，通過(guò)制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案并建立專項(xiàng)檔案，通過(guò)收集相關(guān)文件資料、問(wèn)卷調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)、座談走訪、聽(tīng)證會(huì)等方式就土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在擬征收范圍內(nèi)征求意見(jiàn)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)估，也可組織相關(guān)部門(mén)和專家、學(xué)者評(píng)估論證。安徽省、四川省近日印發(fā)的《農(nóng)村集體土地征收征用社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》值得我們借鑒，《辦法》規(guī)定征地程序不合法、補(bǔ)償安置不到位、被拆遷人居住條件未得到保障的，不得實(shí)施征收，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體土地征收征用行為。

F321．1

A

1009－6981（2012）04－0055－05

2012－09－10

袁樹(shù)平，男，河北省社會(huì)主義學(xué)院科研部主任、《學(xué)報(bào)》副主編、教授，主要從事統(tǒng)戰(zhàn)理論和社會(huì)學(xué)研究。

［責(zé)任編輯 趙秀忠］