侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣東 廣州 510400）

鎮(zhèn)街社會管理現(xiàn)狀分析

侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院，廣東 廣州 510400）

社會管理是政府職能的一個重要方面。鎮(zhèn)街社會管理涉及的主要領(lǐng)域有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會秩序維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、社會保障等。鎮(zhèn)街社會管理面臨的問題有兩類：一類是政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問題，一類是政府系統(tǒng)外部管理問題，解決鎮(zhèn)街社會管理問題需要從內(nèi)外兩方面入手。

社會管理；政府職能；城鎮(zhèn)；街道

社會管理是政府職能的一個重要方面。黨的十七大報告提出“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義?！蹦壳版?zhèn)政府、街道辦事處社會管理面臨的問題究竟有哪些，如何應(yīng)對這些問題，本文通過文獻(xiàn)研究法和實地調(diào)研對此進(jìn)行探討。

一、鎮(zhèn)街社會管理職能領(lǐng)域及做法

近幾年來，鎮(zhèn)政府、街道辦事處的社會管理職能領(lǐng)域及做法主要表現(xiàn)在如下方面：

（一）重視城鎮(zhèn)規(guī)劃的制定

規(guī)劃是一個地方結(jié)合實際，立足未來，具有全局性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性的發(fā)展綱要。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，無論是地處粵東欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)，還是地處珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)的鎮(zhèn)，各地都極為重視制定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃，以規(guī)劃為龍頭，以規(guī)劃創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。其所制定的規(guī)劃涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)和社會生活等各個領(lǐng)域，包括城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃等諸多內(nèi)容。

（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是各地政府的一項重要工作。各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括城鎮(zhèn)道路交通、鎮(zhèn)村自來水工程、供電設(shè)施、水利工程、通訊設(shè)施、文體設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等。其主要做法是：根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃制定詳細(xì)的建設(shè)規(guī)劃，新建、改建和擴(kuò)建一批設(shè)施，政府投資，以地置換引入社會資本，動員社會力量出資出力，實施監(jiān)督管理。

（三）發(fā)展社會各項事業(yè)

努力發(fā)展科教文衛(wèi)等事業(yè)是各地政府開展社會管理工作的一個重要內(nèi)容。一是加大政府投入，全面實施城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育；二是政策支持。為推進(jìn)衛(wèi)生服務(wù)建設(shè)和文化事業(yè)發(fā)展，不少鎮(zhèn)編制出臺了《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》和《文藝創(chuàng)作獎勵辦法》，在政策方面給予大力支持；三是組織開展各項活動，如組織創(chuàng)作演出節(jié)目，參加鎮(zhèn)區(qū)文藝巡禮大賽；舉辦各類知識講座等；四是加強(qiáng)人才引進(jìn)，優(yōu)化教師隊伍。

（四）注重社會保障工作的開展

各地的社會保障工作主要涉及社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等方面。一是設(shè)立社會保障服務(wù)大廳，將有關(guān)社保業(yè)務(wù)統(tǒng)一起來，按一個窗口受理，方便民眾辦理相關(guān)業(yè)務(wù)；二是建立和完善社會保障體系。加大對鎮(zhèn)養(yǎng)老院的投入，為低保戶發(fā)放最低生活保障金，設(shè)立救助超市。

（五）化解社會矛盾

當(dāng)前，我們正處于體制轉(zhuǎn)換、社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，各類深層次矛盾和問題逐漸顯現(xiàn)和增多。預(yù)防和妥善化解各類社會矛盾成為各地政府社會管理的一項重要職責(zé)。目前各地的主要做法：一是加強(qiáng)對信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立信訪工作領(lǐng)導(dǎo)組、解決久拖未決和重復(fù)上訪案工作小組及集中處理群體性事件聯(lián)席會議領(lǐng)導(dǎo)組，組長和副組長由分管及主管信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；二是完善各項制度機(jī)制，如領(lǐng)導(dǎo)接訪下訪制度、信訪工作制度、首問首接負(fù)責(zé)制度、信訪信息排查制度、矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制等；三是設(shè)立法官駐村工作室，聯(lián)系基層社區(qū)、掛點辦案，將司法工作關(guān)口前移，提前介入指導(dǎo)調(diào)處糾紛，協(xié)助調(diào)解當(dāng)?shù)匕l(fā)生的涉法信訪、群體性事件等；四是開展專項檢查活動，把問題化解在萌芽狀態(tài)。如組織開展農(nóng)民工工資支付情況專項檢查活動，專項檢查范圍為城鎮(zhèn)各類工商企業(yè)、建筑施工企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)組織。其中重點檢查使用農(nóng)民工較多的加工制造、建筑施工、餐飲服務(wù)及其他中小型勞動密集型企業(yè)、個體工商戶。通過檢查及時發(fā)現(xiàn)和解決調(diào)處勞資糾紛，保障企業(yè)和農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（六）開展社會治安綜合治理

這是各地政府常抓不懈的一項社會管理工作。具體做法主要有：一是加強(qiáng)防控隊伍建設(shè)，不斷完善群防群治網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，積極組織治安聯(lián)防隊伍巡邏伏哨，加大對“雙搶雙盜”和流竄作案的打擊力度；二是完善轄區(qū)內(nèi)的治安視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實施全天候監(jiān)控；三是強(qiáng)化出租屋及租住人員的管理工作；四是組織開展“百日嚴(yán)打整治行動”、“春雷行動”和“治爆緝槍”等專項行動，打擊各種違法犯罪活動。

（七）強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理

保障公共安全，創(chuàng)建安全社區(qū)是各地政府的一項重要社會管理任務(wù)。各地的主要做法是加強(qiáng)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理和食品衛(wèi)生管理，嚴(yán)防各種事故特別是重特大事故的發(fā)生，確保人民生命財產(chǎn)安全；廣泛深入開展安全生產(chǎn)宣傳教育活動，在全社會形成“安全自查、隱患自改、責(zé)任自負(fù)、接受監(jiān)督”的宣傳輿論導(dǎo)向，提高全民安全意識。

（八）加強(qiáng)環(huán)境綜合治理

一是大力整治內(nèi)溪河道。清理疏通河道，清除污染雜物垃圾，壘砌石籬，村鎮(zhèn)道路兩側(cè)配套排污設(shè)施，在主要道路、內(nèi)溪河兩側(cè)分期分批種植樹木，建設(shè)綠化帶；二是規(guī)劃建設(shè)垃圾填埋場；三是開展環(huán)保專項行動。如開展環(huán)境安全月行動，重點檢查影響到飲用水源安全的污染源，包括化工、電鍍、漂染、印花、洗水等企業(yè)；開展污染企業(yè)整治行動，對轄區(qū)內(nèi)電鍍、漂染、洗水、蓄電池等有生產(chǎn)性廢水排放的企業(yè)和設(shè)有燃煤鍋爐企業(yè)實施分類整治；四是開展環(huán)境宣傳。各地每年利用世界環(huán)境日，結(jié)合環(huán)保宣傳活動月的主題（如“治污減排，你我同來”、“建設(shè)宜居城鎮(zhèn)，弘揚(yáng)生態(tài)文明”）開展環(huán)保宣傳活動，提高群眾環(huán)境意識。

二、鎮(zhèn)街社會管理面臨的問題

鎮(zhèn)街在社會管理領(lǐng)域?qū)嵤┑囊幌盗写胧┮讶〉秒A段性績效，如為經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境氛圍，各地經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)；城鎮(zhèn)環(huán)境明顯改善；社會保障水平進(jìn)一步提高；社會大局和諧穩(wěn)定；民生問題得到改善等。鎮(zhèn)街通過積極行使社會管理職能，在各領(lǐng)域取得成績的同時，也面臨著不少問題，這些問題復(fù)雜多樣，大體可歸為兩類：一類是政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問題；一類是政府系統(tǒng)外部管理問題。

（一）政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問題

政府系統(tǒng)內(nèi)部管理問題是指鎮(zhèn)街自身管理所面臨的問題。根據(jù)我們的調(diào)研，這類問題主要有：

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不配套

社會管理涉及的主要領(lǐng)域有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會秩序維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展、社會保障等。從現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，縣級以上（包括縣級）政府在社會管理領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上是實行上下對口設(shè)置模式，如省有衛(wèi)生廳，市縣區(qū)有衛(wèi)生局。而鎮(zhèn)政府、街道辦事處卻沒有，其機(jī)構(gòu)實行的是綜合設(shè)置模式，一般設(shè)5-8個綜合性辦事機(jī)構(gòu)，如黨政辦公室、社會事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、計生辦公室、宣傳教育辦公室、維穩(wěn)綜治辦公室等。于是，本該由衛(wèi)生、廣電、旅游等部門做的事都交由鎮(zhèn)宣傳教育辦去做；本該由民政、社保等部門做的事都交由鎮(zhèn)社會事務(wù)辦去做。經(jīng)粗略統(tǒng)計，鎮(zhèn)政府、街道辦事處的幾個辦公室的上級對口科室多達(dá)幾十上百個，致使基層政府出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的被動架構(gòu)。

2.人員編制不規(guī)范

在粵東、珠三角城鎮(zhèn)調(diào)研時，我們聽取了各部門負(fù)責(zé)人的工作介紹，各部門普遍反映的問題是行政人員編制不足，在一定程度上影響到工作的正常開展。為了搞好社會管理，給民眾提供更好的服務(wù)，他們只能外聘一些工作人員。因此，在鎮(zhèn)、街道機(jī)構(gòu)中存在著不少的外聘人員，其待遇與編制內(nèi)人員存在差距，結(jié)果往往導(dǎo)致基層工作的連續(xù)性和專業(yè)性不足。

3.機(jī)構(gòu)不斷精簡與職能不斷增加相沖突

職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職能的載體，機(jī)構(gòu)與其職能應(yīng)是對應(yīng)關(guān)系。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，地方各級政府一方面要按照機(jī)構(gòu)改革的精簡要求縮減職能機(jī)構(gòu)，進(jìn)行機(jī)構(gòu)的調(diào)整；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，地方各級政府的社會管理領(lǐng)域和社會管理事務(wù)在不斷擴(kuò)大和增加。與此同時，上一級政府在職能轉(zhuǎn)變過程中轉(zhuǎn)移出來的部分社會管理職能，由于社會中介組織的發(fā)育不成熟，仍需要由下一級政府來承接。由此形成了如下矛盾：基層政府的機(jī)構(gòu)在不斷精簡，而其承擔(dān)的社會管理職能卻在不斷地增加。

4.政府間和政府部門間缺乏協(xié)調(diào)互動

一些社會管理事務(wù)是跨地區(qū)性的，如江河流域治理、人口遷徙、環(huán)境污染、打擊流竄作案犯、跨界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一市場的維護(hù)等，這些事務(wù)的處理僅靠當(dāng)?shù)啬骋粋€政府往往無濟(jì)于事，需要各地之間開展合作。但行政區(qū)域形成的不同利益主體使跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)行動難以實施。就一級政府看，地方政府的社會管理職能是一個整體，它需要地方政府的職能部門間相互協(xié)調(diào)開展工作，做到分工不分家。但由于部門間沒有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制和具體的溝通模式，加之在部門利益驅(qū)動下，政府部門間往往步調(diào)不一致，以致出現(xiàn)各自為政的局面。

（二）政府系統(tǒng)外部管理問題

政府系統(tǒng)外部管理問題是指鎮(zhèn)街在管理社會事務(wù)方面所面臨的問題。這類問題主要有：

1.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理不完善

城鄉(xiāng)規(guī)劃是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和管理城鄉(xiāng)的重要依據(jù)和手段。目前我國城鎮(zhèn)一般都轄有鄉(xiāng)村，當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要問題：一是城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制是個新課題。2007年10月《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，2008年1月1日起施行。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只是對城鄉(xiāng)規(guī)劃的范圍（即包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃）做了規(guī)定，要求在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等原則，但沒有對統(tǒng)籌和銜接城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)定具體要求和作出相應(yīng)的制度安排。鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃如何通盤考慮，兩者怎樣協(xié)調(diào)相銜接還是一個需要探索的問題；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏權(quán)威性。鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃編制后，隨意更改的問題嚴(yán)重，“一任領(lǐng)導(dǎo)一任規(guī)劃”；三是規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制不完善。尚未建立起規(guī)劃行政層級監(jiān)督制度，各級規(guī)劃管理部門之間缺乏有機(jī)聯(lián)系。規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃管理行政追究制度和行政糾錯制度尚未健全，群眾舉報制度沒有真正發(fā)揮作用。［1］

2.環(huán)境管理邊緣化

由于長期存在的“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分策”，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念缺失，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的管理一直處于邊緣化境地。以廣東省為例，廣東一些地方生態(tài)環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在如下幾方面：

（1）土壤污染。據(jù)不完全調(diào)查及統(tǒng)計，由于化肥、農(nóng)藥、垃圾、污泥及污水灌溉，廣州、深圳、珠海、中山、佛山等城市郊區(qū)的土壤已受到不同程度的重金屬污染。近年來，土壤受有機(jī)污染物及類激素物質(zhì)的污染問題也開始顯露，成為土壤污染的一個新趨勢。［2］8

（2）水污染。據(jù)2007年廣東省環(huán)境質(zhì)量狀況公報的數(shù)據(jù)，［3］2007年廣東省主要的111個江河省控斷面中，Ⅳ類水質(zhì)（輕度污染）占12.6%，Ⅴ類水質(zhì)（中度污染）占8.1%，劣Ⅴ類（重度污染）占14.4%。到2008年廣東有1645.5萬農(nóng)村人在飲用不安全水，占全省農(nóng)村總?cè)丝?254.5萬人的26.3%，分布于粵東、粵西、粵北和珠江三角洲外圍的15個地級市、94 個縣（市、區(qū)）、1109 個鎮(zhèn)、11392 個行政村、57353 個自然村。［4］

（3）生活垃圾污染。“垃圾圍村”的現(xiàn)象在廣東鄉(xiāng)村隨處可見。2008年全省21個地級市中有15個城市建設(shè)了無害化垃圾處理場，如廣州、深圳、佛山、東莞等，而汕尾、茂名等6個尚未建成無害化垃圾處理場。［5］到2008年全省已建成34座生活垃圾無害化處理場，日處理能力達(dá)3.1萬噸。［6］但這些垃圾無害化處理主要針對城市垃圾，基本上沒有觸及鄉(xiāng)村。

（4）工業(yè)企業(yè)污染。隨著廣東鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，由村民集體或個人、外來投資者創(chuàng)辦的各類企業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)遍布廣東鄉(xiāng)村。這些工業(yè)企業(yè)的發(fā)展在促進(jìn)廣東鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境造成了污染。在廣東一些地區(qū)和一些企業(yè)，污染危害已發(fā)展到比較嚴(yán)重的程度，已引起人們的普遍關(guān)注。位于揭東縣埔田鎮(zhèn)的歐美侖陶瓷廠2009年5月底投入生產(chǎn)，每天燒煤70噸，直接排放的工業(yè)“三廢”給附近的牌邊村造成極大污染，引起村民的強(qiáng)烈不滿，村民集體持續(xù)上訪已達(dá)4個月，并到鎮(zhèn)政府門口靜坐示威，要求企業(yè)停產(chǎn)，解決污染問題。①2009年9月上旬我們在揭東縣埔田鎮(zhèn)調(diào)查所得。目前廣東正在實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，工業(yè)園區(qū)特別是化工園區(qū)在各地悄然興起，這會不會導(dǎo)致城鎮(zhèn)工業(yè)污染向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移？如何避免鄉(xiāng)村工業(yè)重蹈“先污染，后治理”的覆轍，這是一個亟待解決的問題。

3.社會保障水平低

在社會保障方面，目前仍然存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問題，即城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分別實行不同的、相互獨立的社會保障制度。與城鎮(zhèn)大多數(shù)居民享受著項目齊全、待遇水平較高、穩(wěn)定而且制度化的社會保障相比，目前農(nóng)村社會保障項目少，保障水平低，保障具有應(yīng)急性，缺乏制度化。具體而言，社會救濟(jì)仍是目前農(nóng)村社會保障的主體內(nèi)容，作為現(xiàn)代社會保障核心的社會保險在農(nóng)村尚在探索之中；部分農(nóng)村貧困人口還沒有被納入農(nóng)村社會保障網(wǎng)，納入保障網(wǎng)的農(nóng)村貧困人口享受的保障待遇水平還較低；農(nóng)村社會保障中，除五保制度和社會優(yōu)撫一直是比較穩(wěn)定的制度化保障外，其他社會保障形式往往缺乏穩(wěn)定性和制度化，如政府針對農(nóng)村的救災(zāi)救濟(jì)撥款往往是不確定的和應(yīng)急的?？傮w看，農(nóng)村人口主要還是依賴傳統(tǒng)的家庭保障，社會保障目前在大部分農(nóng)村地區(qū)只能提供對家庭保障的輔助保障。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，人口政策的影響，以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的逐步老化，農(nóng)村的家庭保障正受到越來越大的沖擊，農(nóng)村人口對政府組織的社會保障需求越來越迫切。［8］這對于那些財政收入總量偏小、可支配財力非常有限的基層政府來說是一個不小的壓力。

4.文教事業(yè)發(fā)展滯后

2005年10月8日黨的十六屆五中全會明確指出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)?！卑l(fā)展文化教育事業(yè)是新農(nóng)村建設(shè)中的一個重要內(nèi)容。目前各地在農(nóng)村文化教育事業(yè)發(fā)展中存在的主要問題是：

（1）非均衡發(fā)展。由于廣東各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、對文教建設(shè)重視程度的不同，以及地理環(huán)境、民族差別、風(fēng)俗習(xí)慣、干部群眾文化素質(zhì)的不同等諸多因素的影響，致使各地區(qū)的農(nóng)村文化教育事業(yè)呈現(xiàn)非均衡發(fā)展，珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)文教事業(yè)發(fā)展快，粵東、粵西和山區(qū)不發(fā)達(dá)地區(qū)文化教育事業(yè)發(fā)展明顯落后。

（2）文教基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理滯后。具體表現(xiàn)在：文化基礎(chǔ)設(shè)施缺少，體育場地和體育器材缺乏，文化活動室、圖書室等太少，圖書數(shù)量嚴(yán)重不足；文化設(shè)施管理不善，利用率低，有些村莊的文化設(shè)施長期處于無人管理的狀態(tài)，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，村莊中的文化設(shè)施真正成為多數(shù)村民的文化活動場所的比較少。

（3）文教專業(yè)人員匱乏。鎮(zhèn)一般都設(shè)有文化站，并配備一定數(shù)額的人員，由于待遇偏低，一部分從事農(nóng)村文化管理的人才紛紛跳槽，文化站的專業(yè)骨干流失嚴(yán)重。同時，文化專干不專職，在鎮(zhèn)文化專干隊伍中，基本上沒有專門從事文化站本職工作的，其大部分時間都被借調(diào)在鎮(zhèn)政府從事其他的行政事務(wù)，很少有時間精力開展文化業(yè)務(wù)工作。中小學(xué)教師不足的問題非常明顯。

5.中心城區(qū)管理弊病多

一是在社會治安管理上，對外來人口、出租暫住屋的管理缺乏有效辦法；二是在市容環(huán)境管理上，城區(qū)中存在的亂搭、亂建（包括亂建廟宇、神壇）、亂改（住宅改鋪面）、亂擺、亂貼、亂倒、亂停、亂放、亂闖、亂叫（鳴笛）等“十亂”無章的狀況時有發(fā)生；三是在市場管理上，市場秩序混亂，假冒偽劣現(xiàn)象嚴(yán)重；四是在土地管理中，執(zhí)法不嚴(yán)，亂占耕地、亂放土地，導(dǎo)致耕地不應(yīng)有的浪費；五是在安全生產(chǎn)管理上，尚未建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度、技術(shù)支撐、監(jiān)督管理、應(yīng)急救援、宣傳教育體系；六是對名目繁多的涉及公路、交通、國土、城建、環(huán)衛(wèi)等部門的行政執(zhí)法檢查監(jiān)督隊伍缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理；七是在城鎮(zhèn)危機(jī)管理上，現(xiàn)行的管理模式是建立在動員行政而不是法治行政基礎(chǔ)之上，即當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生后，政府成立臨時指揮部或者辦公室，通過行政手段調(diào)動社會各方面資源，全社會齊動員，相信人多力量大，搞人海戰(zhàn)術(shù)；八是在城鎮(zhèn)交通管理上，許多城鎮(zhèn)體現(xiàn)出重道路建設(shè)而輕政策及理論研究，重交通規(guī)劃而輕交通管理，重短期“政績”而輕長遠(yuǎn)目標(biāo)的弊病。

三、強(qiáng)化鎮(zhèn)街社會管理的對策思考

（一）解決鎮(zhèn)街管理系統(tǒng)內(nèi)部問題的對策

針對鎮(zhèn)街管理系統(tǒng)內(nèi)部存在的問題，在當(dāng)前及今后一個時期應(yīng)做好如下幾方面工作：

1.上下對口設(shè)置機(jī)構(gòu)

2001年以來，隨著各地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，鎮(zhèn)政府的轄區(qū)面積擴(kuò)大，人口規(guī)模增加，社會管理事務(wù)亦不斷增加。因此，有必要突破現(xiàn)有鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，實行上下對口設(shè)置機(jī)構(gòu)?？尚械姆桨甘亲陨隙聦谠O(shè)置。目前中央和省級政府的大部門體制改革已基本完成，其組織機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化，省以下地方各級政府包括基層政府在轉(zhuǎn)變政府職能、健全職能體系基礎(chǔ)上，自上而下對口設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這樣可以強(qiáng)化責(zé)任落實，行政效率也會得到相應(yīng)提高，避免形成“上面千條線，下面一根針”、基層政府疲于應(yīng)付的局面。

2.充實基層管理人員

針對鎮(zhèn)街干部反映的人手不足問題，在現(xiàn)行嚴(yán)格控編情況下，鎮(zhèn)街可以因地制宜，根據(jù)本地區(qū)本部門的實際招聘具有一定專業(yè)技能的人員，在保證人人有事做的同時，做到工作效率最優(yōu)。同時，應(yīng)鼓勵和引導(dǎo)社會公眾以多種形式參與社會管理和服務(wù)，大力倡導(dǎo)志愿者參與公益事業(yè)和社區(qū)服務(wù)，探索通過一些正式組織（如共青團(tuán)組織等），把企業(yè)、社會志愿組織等組織起來，形成一個服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。此外，鎮(zhèn)街還可探索轉(zhuǎn)變政府的管理與服務(wù)方式，通過委托、政府購買、業(yè)務(wù)外包等方式，更加有效地開展社會管理工作。最后，可以選聘高校畢業(yè)生到基層任職，這也是國家的重要政策之一。

3.積極培育發(fā)展社會組織

將社會能量組織化、秩序化，為基層政府轉(zhuǎn)移出去的職能提供組織載體。積極培育發(fā)展社會組織，一方面可為基層政府職能轉(zhuǎn)變提供強(qiáng)有力的社會組織動力，另一方面可為基層政府轉(zhuǎn)移出去的經(jīng)營性職能、技術(shù)性職能、群眾性職能提供組織載體。如積極引導(dǎo)和幫助廣大農(nóng)民提高組織化程度。實踐證明，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，對于深化農(nóng)村改革、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、加快全面建設(shè)小康社會的步伐，有著極其重要的意義和作用。又如通過建立健全工會組織、指導(dǎo)支持幫助基層群眾自治組織開展工作等，以不斷提高社會組織的自我管理、自我服務(wù)能力，減輕政府負(fù)擔(dān)。

4.強(qiáng)化區(qū)域間政府合作，協(xié)同解決區(qū)域管理

為使區(qū)域間政府能有效開展合作，解決區(qū)域管理問題，各方應(yīng)在自愿基礎(chǔ)上達(dá)成區(qū)域管理合作框架協(xié)議。以跨行政區(qū)河流交界斷面水質(zhì)保護(hù)為例，其合作框架協(xié)議的主要內(nèi)容應(yīng)包括：當(dāng)?shù)卣畬Ρ据爡^(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施確保交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)，落實政府主要領(lǐng)導(dǎo)任期環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，保證區(qū)域環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)；跨界相關(guān)部門要共享環(huán)境監(jiān)測信息，邊界水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果實行公示制度，每月在主要媒體上予以公布；重大建設(shè)項目實行聯(lián)合審批制度；明確上游政府有保證行政區(qū)交界斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)的責(zé)任；限制發(fā)展污染型企業(yè)、勞動密集型企業(yè)，從政策上扶持發(fā)展少污染的產(chǎn)業(yè)，并實行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策等。當(dāng)然，要使各方遵守協(xié)議，還要有法律作后盾。［2］357-358

5.理順政府部門間的關(guān)系

指揮統(tǒng)一是行政管理的基本原則。它要求行政機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)要完整嚴(yán)謹(jǐn)，合理分配職責(zé)，把同類業(yè)務(wù)、同類性質(zhì)的行政活動，劃歸到同一部門中去。如果同類性質(zhì)的行政活動由幾個部門分管，勢必出現(xiàn)職權(quán)分割、職責(zé)混亂、事權(quán)沖突、互相推諉等弊端。理順行政機(jī)構(gòu)中橫向部門之間的關(guān)系的路徑有：首先，明確分工，職能定位。使其各司其職。其次，建章立制，規(guī)范行為。使各部門有章可循，依章管理；再次，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，以便及時處理職責(zé)交叉問題。具體的協(xié)調(diào)模式有：會議協(xié)調(diào)、設(shè)立委員會協(xié)調(diào)、牽頭部門協(xié)調(diào)。最后，精簡與調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。適時合并部門，實行大部門管理體制。

（二）解決鎮(zhèn)街在管理社會事務(wù)方面所面臨的問題對策

針對鎮(zhèn)街在管理社會事務(wù)方面所面臨的問題，在當(dāng)前及今后一個時期應(yīng)做好如下幾方面工作：

1.統(tǒng)籌編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，嚴(yán)格落實，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性

（1）遵循制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則，即遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。

（2）注重城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃相互銜接。城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與周邊農(nóng)村發(fā)展相協(xié)調(diào)，體現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)對農(nóng)村的輻射和帶動作用；鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，同時應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展相銜接。

（3）科學(xué)組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃?；鶎诱畱?yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃。

（4）定期開展評估。組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。

（5）建立健全規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制。如規(guī)劃行政層級監(jiān)督制度、規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃管理行政追究制度和行政糾錯制度等。

2.多元治理環(huán)境問題

環(huán)境問題的治理需要遵循多中心治理及合作原則，即環(huán)境問題的治理不僅僅依靠政府這一核心主體，還應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)、環(huán)境非政府組織和鄉(xiāng)村居民等主體的作用，使它們以主人翁的姿態(tài)參與到環(huán)境問題治理中。政府要與這些主體通過協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對生態(tài)環(huán)境的管理。具體而言：

（1）實施環(huán)?！叭锣l(xiāng)”，構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體、上下聯(lián)動的環(huán)境管理格局。一是環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)必須納入城鎮(zhèn)的整體規(guī)劃和建設(shè)中，使環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施亦服務(wù)于鄉(xiāng)村；二是環(huán)保執(zhí)法下鄉(xiāng)，著力解決鎮(zhèn)街環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)責(zé)不明、執(zhí)法缺位等問題；三是環(huán)保管理責(zé)任下鄉(xiāng)，建立村級環(huán)保管理責(zé)任制，將部分環(huán)保管理責(zé)任落實到村一級，由各村指定專職環(huán)保負(fù)責(zé)人，協(xié)助環(huán)保分局開展各項環(huán)境管理工作，并將各村（社區(qū)）的環(huán)保工作與年終考核掛鉤。

（2）建立健全公眾參與環(huán)境管理的機(jī)制。公眾參與環(huán)境管理是指公民個人以及公共的或私人組織通過一定的途徑和程序參與環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督等方面的活動。一是建立健全環(huán)境決策公眾參與機(jī)制?；鶎诱谥贫ó?dāng)?shù)丨h(huán)境政策、環(huán)保規(guī)劃時，除涉及國家機(jī)密外，必須公開征求公眾的意見，并予以回應(yīng)；二是建立健全環(huán)境執(zhí)法公眾參與機(jī)制。今后，應(yīng)對污染治理項目竣工驗收辦法進(jìn)行改革，積極引進(jìn)“政府組織、專家評議、公眾參與”制度，保障公眾的環(huán)境執(zhí)法參與權(quán)；三是建立健全環(huán)境監(jiān)督公眾參與機(jī)制。一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。四是建立健全環(huán)境信息公開機(jī)制。包括政府環(huán)境信息公開和企業(yè)環(huán)境信息公開。

（3）增進(jìn)政府與企業(yè)的溝通，建立起伙伴關(guān)系。政府在制定與企業(yè)相關(guān)的環(huán)境政策和可持續(xù)發(fā)展政策時，不是簡單地發(fā)布行政命令，而是與企業(yè)認(rèn)真協(xié)商后再出臺政策，或與企業(yè)簽訂協(xié)議，政府為企業(yè)達(dá)到環(huán)境政策目標(biāo)要求提供相配套的技術(shù)支持和幫助。［9］

（4）促進(jìn)環(huán)保非政府組織的健康發(fā)展。環(huán)保民間組織在影響政府環(huán)境政策、監(jiān)督政府更好地履行環(huán)保職責(zé)、從事環(huán)境宣傳教育、推動公眾參與等方面能起到積極的作用，是政府環(huán)境保護(hù)工作的有益補(bǔ)充。因此，政府必須支持和促進(jìn)環(huán)保NGO的健康發(fā)展。一是規(guī)范管理環(huán)境NGO；二是放松環(huán)境NGO的準(zhǔn)入制度；三是加大對環(huán)境NGO的政策扶持。主要是向其提供財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。

3.完善社會保障體系，保障群眾基本生活

政府要面對人口老齡化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、勞動力就業(yè)方式多樣化的現(xiàn)實，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。

（1）籌集資金，加強(qiáng)監(jiān)管。多渠道籌集社會保障基金，確保社會保險基金保值增值。

（2）建立完善各類保障制度。主要是養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療、生育保險制度，農(nóng)村最低生活保障制度，適應(yīng)農(nóng)民工特點的社會保障制度，醫(yī)療救助制度，涉及城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助、城鎮(zhèn)生活無著的流浪乞討人員救助等制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度，住房保障制度等。

（3）發(fā)展社會福利事業(yè)。發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點的社會福利。發(fā)展老齡事業(yè)，開展多種形式的老齡服務(wù)，形成以城鎮(zhèn)敬老院為核心、村（社區(qū)）老年人服務(wù)活動中心為補(bǔ)充的設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

（4）完善優(yōu)撫安置政策，搞好對殘疾軍人、烈士家屬、現(xiàn)役軍人家屬的優(yōu)撫安置工作。

（5）發(fā)展慈善事業(yè)，完善社會捐贈免稅減稅政策，增強(qiáng)全社會慈善意識。

4.全面持續(xù)發(fā)展文教事業(yè)

（1）政府領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念。長期以來，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)“重經(jīng)濟(jì)輕文化教育”的思想比較嚴(yán)重，把“經(jīng)濟(jì)中心”變成了“唯一”，變成了“全部”。因此，要全面持續(xù)發(fā)展文化教育，首先要轉(zhuǎn)變政府領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念，由輕文化教育向重文化教育轉(zhuǎn)變，由無所為向有所為轉(zhuǎn)變。

（2）制定和落實文化教育投入政策，制定鼓勵社會辦文化教育、多方位增加文化教育投入的政策，形成政府為主社會為輔的多元投資體系。

（3）加強(qiáng)文教基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理。一方面要加強(qiáng)公共文化教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善“硬件”設(shè)施，如影劇院、圖書館、博物館、文化廣場（中心）、農(nóng)家書屋、校舍和教學(xué)輔助設(shè)施等，不斷滿足大眾求樂、求知和求健康的需求；另一方面要經(jīng)營管理好公共文化教育基礎(chǔ)設(shè)施，使這些設(shè)施得到有效利用和切實保護(hù)，堅決制止和嚴(yán)肅處理破壞和損害公共文化教育設(shè)施的行為，通過強(qiáng)化管理使文化教育設(shè)施進(jìn)入制度化、規(guī)范化管理的軌道。

（4）著力抓好隊伍建設(shè)。將有志于農(nóng)村、熱愛農(nóng)村文化教育事業(yè)，有文化教育技能的青年人充實到農(nóng)村文化教育隊伍中來。積極推進(jìn)文化教育用人管理體制改革，改革人員分配方式，實行合同聘用制。鎮(zhèn)文化站、文化館應(yīng)充分發(fā)揮自身職能，加大對村級文化室人員的輔導(dǎo)和培訓(xùn)，盡快培養(yǎng)一批農(nóng)村文化骨干隊伍。通過培訓(xùn)和交流，提高農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)。

5.不斷提升城鎮(zhèn)管理水平

針對目前中心城區(qū)管理中存在的一些問題，今后應(yīng)著力做好如下工作：

（1）管住出租屋、管好流動人口事關(guān)社會穩(wěn)定和諧。廣州市的一項數(shù)據(jù)表明：85%的刑事案件是流動人員所為，這些犯罪嫌疑人落網(wǎng)前，80%以上曾在出租屋落腳，流動人口聚居區(qū)是各類案件的高發(fā)地帶。［10］因此，管理流動人口與管理出租屋密不可分，可以說，管理流動人口的關(guān)鍵在于管好出租屋。根據(jù)一些城鎮(zhèn)的做法，一是設(shè)立管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，如在城鎮(zhèn)、街道成立出租屋管理服務(wù)中心，在村（社區(qū)）設(shè)立出租屋管理服務(wù)站，按一定標(biāo)準(zhǔn)配備出租屋管理員。服務(wù)中心和服務(wù)站除了做好轄區(qū)內(nèi)出租及租住人員的管理、監(jiān)督、檢查工作外，還要接受公安部門、房管部門、地稅部門、計生部門和消防部門的委托，開展全方位的綜合管理；二是發(fā)動群眾參與出租屋管理，實施旅業(yè)式管理，讓房東承擔(dān)起相應(yīng)的管理責(zé)任；三是制定《房屋租賃管理規(guī)定》，主要明確房屋不得出租的情形和房屋租賃當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)和遵守的規(guī)定；四是定期開展整治工作，主要整治出租屋消防安全隱患、出租屋結(jié)構(gòu)安全隱患、出租屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系、違法建設(shè)出租屋行為及違法租賃行為。實踐表明，對出租屋實施綜合管理很有成效，值得推廣。

（2）強(qiáng)力推進(jìn)安全生產(chǎn)管理工作。安全生產(chǎn)關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系到社會的和諧安定大局。因此，需要努力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、村（社區(qū)）屬地管理、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督參與、社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)管理工作格局。具體來說，一是強(qiáng)化大眾安全意識。通過多種形式的宣傳，經(jīng)?；⒅贫然陌踩逃嘤?xùn)，倡導(dǎo)和建立“以人為本、安全第一”的大眾安全文化；二是強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)自身建設(shè)。搞好安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍建設(shè)，提高安全監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平和執(zhí)法水平；改善安監(jiān)部門執(zhí)法裝備；建立健全安全生產(chǎn)信息化管理體系，增強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)控和事故處理能力；三是開展專項整治消除事故隱患，減少或避免事故多發(fā)領(lǐng)域重特大事故的發(fā)生；四是建立健全應(yīng)急救援預(yù)案。指導(dǎo)和督促生產(chǎn)經(jīng)營單位建立健全應(yīng)急救援預(yù)案，落實安全生產(chǎn)責(zé)任制。

（3）完善城鎮(zhèn)危機(jī)管理體系，有效應(yīng)對各種風(fēng)險。一是建立城鎮(zhèn)危機(jī)管理指揮系統(tǒng)。在整個危機(jī)管理體系中，指揮系統(tǒng)處于“神經(jīng)中樞”地位，它是一個常設(shè)機(jī)構(gòu)，是使危機(jī)管理體系得以正常運(yùn)作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理機(jī)構(gòu)。它主要由行政首長、危機(jī)管理委員會、危機(jī)指揮中心和各職能部門組成；二是構(gòu)建城鎮(zhèn)危機(jī)信息管理系統(tǒng)。城鎮(zhèn)危機(jī)信息管理系統(tǒng)，是指在現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)基礎(chǔ)上，通過建立統(tǒng)一的、法定的技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交換格式，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，實現(xiàn)國內(nèi)外、政府間、政府各部門之間的信息共享。其任務(wù)在于適時、適度地發(fā)布警情和公示，讓居民獲取有益、可信、清晰、及時有權(quán)威和具有安定效力的信息。

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［8］沈曉悅，張輝建.環(huán)境管理與企業(yè)競爭力：問題與對策［J］.環(huán)境保護(hù)，2004（8）.

［9］趙令蔚.管住出租屋管好流動人口——廣州市出租屋管理的啟示（上）［N］.汕頭日報，2005-12-03.

An Analysis of the Current Situation of the Town and Street-level Social Management

HOU Bao-jiang

（School of Politics and Law,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou,Guangdong 510400）

Social management is one of the key aspects of government functions.The town and street-level social management mainly involves infrastructure construction,maintenance of social order,environmental protection,development of science,education,culture,and sanitation,and social security.There are two categories of issues to deal with:management of the issues inside the government system and those outside.Management has to be handled from both inside and outside.

social management;government function;cities and towns;street

C 936

A

1001-4225（2012）05-0076-08

2011-11-01

侯保疆（1966-），男，湖北荊州人，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院行政管理系教授。

教育部人文社科研究規(guī)劃基金（11YJA810004）；廣東省普通高校人文社科項目（10WYXM050）；廣東省普通高校人文社科重點研究基地創(chuàng)新團(tuán)隊項目（08JDXM63001）；汕頭大學(xué)國家基金培育項目

（責(zé)任編輯：汪小珍）