張國(guó)義

（上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院 人文社科部，上海 201620）

美國(guó)漢學(xué)家費(fèi)正清與我國(guó)治海關(guān)史的名家陳詩(shī)啟都曾從不同角度研究過(guò)中國(guó)近代海關(guān)的轉(zhuǎn)型。費(fèi)正清著眼于英美的外交協(xié)調(diào)①，而陳詩(shī)啟則從列強(qiáng)侵害我國(guó)主權(quán)的角度分析江海關(guān)外籍稅務(wù)管理委員會(huì)的建立②。他們的研究都涉及海關(guān)轉(zhuǎn)型中列強(qiáng)、清廷、口岸地方官三方之間的博弈關(guān)系，但并未就此深入。本文即試圖從三方博弈的角度研究近代海關(guān)的轉(zhuǎn)型，并以歷史經(jīng)驗(yàn)關(guān)照當(dāng)下的海關(guān)改革。

以我們今天的眼光來(lái)看，近代中國(guó)海關(guān)的轉(zhuǎn)型實(shí)際上是清朝獨(dú)立的封建海關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)槭芰袕?qiáng)控制并與西方貿(mào)易體系接軌的近代海關(guān)。其間江海關(guān)外籍稅務(wù)管理委員會(huì)的建立是重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從此列強(qiáng)直接介入并著手改造中國(guó)海關(guān)，至1858年《天津條約》簽訂后，上海的新關(guān)模式被推廣到各條約口岸，外籍稅務(wù)司制度遂在全國(guó)范圍確立，中國(guó)因而被進(jìn)一步納入到西方主導(dǎo)的世界貿(mào)易體系中。

一、轉(zhuǎn)型的契機(jī)：清廷下放外交商務(wù)權(quán)力

清康熙二十四年（1685年），清政府先后設(shè)置閩海關(guān)、浙海關(guān)、粵海關(guān)、江海關(guān)四個(gè)海關(guān)，海關(guān)監(jiān)督由戶(hù)部奏派，至乾隆二十二年（1757年）對(duì)外貿(mào)易政策發(fā)生變化，外國(guó)船舶的進(jìn)出口貿(mào)易只能在粵海關(guān)辦理，其他海關(guān)則專(zhuān)門(mén)管理中國(guó)船舶的進(jìn)出口貿(mào)易。海關(guān)的管轄權(quán)也隨之改變，因粵海關(guān)肥缺，由皇帝從內(nèi)府欽派海關(guān)監(jiān)督，并由兩廣總督協(xié)同辦理，其他海關(guān)均由將軍、總督、巡撫委派兵備道管理或自行兼管，變成了地方機(jī)構(gòu)，因而各海關(guān)缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)。開(kāi)埠之初，列強(qiáng)意識(shí)到各口在執(zhí)行不平等條約時(shí)各行其是，不利于執(zhí)行協(xié)定關(guān)稅和統(tǒng)籌賠款，因而迫切要求改革海關(guān)行政。此外，海關(guān)的腐敗及低效率也引發(fā)洋商的普遍不滿(mǎn)。因?yàn)榕f海關(guān)實(shí)行包稅制，定額之外，盡入私囊，貪污勒索成風(fēng)，枉法徇私司空見(jiàn)慣。尤其是舊海關(guān)在制止走私方面無(wú)能為力。駐上海的英領(lǐng)事剛開(kāi)始還依據(jù)條約協(xié)助江海關(guān)監(jiān)督約束英國(guó)商人的走私行為，但因非締約國(guó)商人走私泛濫，江海關(guān)無(wú)力查禁，英領(lǐng)事遂于1851年照會(huì)江海關(guān)監(jiān)督吳健彰，放棄對(duì)本國(guó)商人走私的干預(yù)。正常的貿(mào)易秩序業(yè)已無(wú)法維持。在此情形下，英商呼吁英領(lǐng)事介入江海關(guān)的管理，而英領(lǐng)事也認(rèn)為不可能指望清政府自主調(diào)整海關(guān)行政以適應(yīng)條約體制，他們就有了按照自己的方式去改造和控制中國(guó)海關(guān)的意圖。而當(dāng)時(shí)清政府向地方官下放了外交商務(wù)方面的一些權(quán)力則為列強(qiáng)介入中國(guó)的海關(guān)行政提供了契機(jī)。

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，地方督撫、將軍對(duì)外交商務(wù)的參與非常有限，僅涉及貢使的出入境管理、接待、護(hù)送及外國(guó)文書(shū)翻譯等，并對(duì)在沿?？诎秮?lái)華通商的外國(guó)商民行使管轄權(quán)。③但自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，戰(zhàn)爭(zhēng)波及的沿海地方官開(kāi)始直接與列強(qiáng)交涉，朝廷指示地方官員一面組織抵抗，一面對(duì)英夷相機(jī)“羈縻”、“開(kāi)導(dǎo)”。而地方官與列強(qiáng)打交道的效果往往好于朝廷派遣的重臣?！盎涬y糾紛，首相督師，屢僨厥事。朝廷間用督撫董戎，多不辱命，猶復(fù)不制以文法，故能霈施魄力，自是權(quán)又移于督撫?！雹茗f片戰(zhàn)爭(zhēng)后至《天津條約》簽訂前，與洋人交涉的主要地方官是兩廣總督兼欽差大臣。1844年上諭：“各省通商善后事宜，均交該督辦理，著仍頒給欽差大臣關(guān)防，遇有辦理各省海口通商文移事件，均著準(zhǔn)其鈐用，以昭慎重?！雹輾J差大臣已由臨時(shí)派遣變?yōu)闄?quán)宜設(shè)置，兼辦通商與外交，各國(guó)叩關(guān)求市，必須以廣東為門(mén)路，以?xún)蓮V總督為總匯，其將各口辦理的對(duì)外交涉總攬其成。⑥

但地方官辦外交往往得過(guò)且過(guò)，各口岸互不協(xié)調(diào)，不能形成合力。耆英任兩廣總督時(shí)尚能直接與列強(qiáng)交涉，繼任的徐廣縉、葉名琛均對(duì)列強(qiáng)采取不理睬對(duì)策，更不可能對(duì)其他各口的外交商務(wù)“總攬其成”。于是各口岸地方官基本自主處理外交商務(wù)事宜，特別是有關(guān)條約內(nèi)容的具體實(shí)施，主要由各口岸領(lǐng)事與地方官直接交涉。有評(píng)論說(shuō)：“向來(lái)中國(guó)政府對(duì)外政策，凡與外國(guó)有關(guān)系之事，務(wù)限于狹隘之貿(mào)易范圍以?xún)?nèi)，僅委任僻遠(yuǎn)各商埠地方官吏辦理之，中央政府力求避免與外國(guó)發(fā)生直接關(guān)系。然而地方官吏又各自以地方的利害為念，不顧全國(guó)大局，僅以保全個(gè)人地位生命安全為能事?！雹吖实胤焦偻ㄟ^(guò)在自己可以操作的范圍內(nèi)給予列強(qiáng)特權(quán)以避免引發(fā)事端。因而列強(qiáng)得以在各口岸因地制宜，各個(gè)擊破，蠶食利權(quán)。就上海而言，開(kāi)埠之初，按照朝廷指派，兩江總督璧昌、江蘇巡撫孫善寶應(yīng)對(duì)上海通商事務(wù)負(fù)有專(zhuān)責(zé)，但上任伊始便向朝廷奏稱(chēng)如英領(lǐng)事“知有大員駐節(jié)，事無(wú)巨細(xì)，輒向臣等干求，轉(zhuǎn)多窒礙”，因此“此時(shí)一切事宜，自應(yīng)由該道等稟商覆辦”⑧。將上海的對(duì)外交涉全推給了蘇松太道，后來(lái)的租界談判也就由道臺(tái)一手操辦，以致朝廷對(duì)上海的情形滿(mǎn)頭霧水。1859年欽差大臣桂良奏稱(chēng)：“上海地方，城外東、北兩面江岸，全系夷人房屋?！恢?dāng)日，何以令其占踞地面如許之多，又兼處處扼要，實(shí)不可解。”咸豐帝朱批：“何不詳細(xì)繪具圖說(shuō)，朕始了然于胸?！雹嵴?yàn)橄路帕藢?duì)外交涉的權(quán)力，上海的具體情形如租界劃定、江海關(guān)引入外人，朝廷都不甚明了。

至于將外人引入海關(guān)管理，則是英美列強(qiáng)要求修約的一個(gè)小插曲。1854年4月英美公使在香港會(huì)晤，結(jié)成修約聯(lián)盟，美公使麥蓮遂北上至上海，此時(shí)的上海縣城還在小刀會(huì)起義軍之手，而在城外清軍與列強(qiáng)軍隊(duì)則在4月初發(fā)生了“泥城之戰(zhàn)”，租界幾乎成為兵營(yíng)，貿(mào)易停頓。麥蓮意識(shí)到需緩和與清政府的關(guān)系，并敦促清政府重整海關(guān)，恢復(fù)貿(mào)易秩序，而英領(lǐng)事阿禮國(guó)認(rèn)為此為插手中國(guó)海關(guān)的大好時(shí)機(jī)，遂向麥蓮提出改革江海關(guān)的建議，于是美領(lǐng)事馬輝通過(guò)蘇松太道吳健彰，要求麥蓮與兩江總督怡良會(huì)晤，會(huì)談中怡良答應(yīng)了麥蓮的提議，即引入外人管理海關(guān)，然后由吳健彰與英、法、美三國(guó)領(lǐng)事具體商談操作事宜。從整個(gè)過(guò)程來(lái)看，是上海的英領(lǐng)事提議推動(dòng)，美領(lǐng)事與吳健彰牽線(xiàn)搭橋，麥蓮與怡良定調(diào)，最后由吳健彰與英領(lǐng)事等具體操作，朝廷自始至終并未參與此事，只是怡良在塵埃落定之后，于7月底的一份奏折中輕描淡寫(xiě)一筆帶過(guò)。兩江總督、江蘇巡撫與朝廷反復(fù)探討最多的是小刀會(huì)起義期間外商欠稅的討還，而這個(gè)對(duì)晚清中國(guó)內(nèi)政外交產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的海關(guān)行政改革并未引起朝野的重視?？梢?jiàn)朝廷下放外交商務(wù)權(quán)力的舉措確是海關(guān)轉(zhuǎn)型的契機(jī)，而外人之所以能夠介入海關(guān)行政，英領(lǐng)事如此賣(mài)力地向英公使包令、美公使麥蓮兜售他的海關(guān)改造計(jì)劃，吳健彰亦不遺余力地促成麥蓮與怡良的會(huì)晤，實(shí)際上是因?yàn)榘⒍Y國(guó)等與吳健彰有利益重合之處，這也是促成外籍稅務(wù)管理委員會(huì)建立的重要因素。

二、轉(zhuǎn)型的促成：列強(qiáng)與口岸地方官利益的契合

口岸地方官主要的職責(zé)是“撫夷”，而“撫夷不外通商”。事實(shí)上，外國(guó)領(lǐng)事幾乎全程參與對(duì)外貿(mào)易，如外輪入口，需要向領(lǐng)事報(bào)備，結(jié)關(guān)手續(xù)辦妥，再去領(lǐng)事處領(lǐng)取船牌等。開(kāi)埠之初，英領(lǐng)事按條約規(guī)定還負(fù)有向海關(guān)監(jiān)督提供走私情報(bào)等責(zé)任。此外，由于領(lǐng)事裁判權(quán)，涉及外輪、外商的諸多事務(wù)都需領(lǐng)事介入。實(shí)際上已經(jīng)形成了領(lǐng)事與地方官共同管理通商口岸，共同管理對(duì)外貿(mào)易的格局。這也造成二者之間既有矛盾沖突、利益博弈，也存在利益重合的復(fù)雜關(guān)系。

雙方利益的重合之處主要在于共同維護(hù)條約體制下的口岸貿(mào)易秩序。就上海而言，英領(lǐng)事阿禮國(guó)需要維護(hù)英商利益，推動(dòng)英國(guó)貨物的傾銷(xiāo)，監(jiān)督條約執(zhí)行；而吳健彰一方面期望列強(qiáng)不“另生枝節(jié)”，另一方面須保證江海關(guān)的稅收能夠完成上繳的定額。在小刀會(huì)起義之前雖然沒(méi)有大的波瀾，但從朝貢體系沿襲下來(lái)的貿(mào)易體制已經(jīng)與條約體制格格不入，尤其是太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)席卷江南，對(duì)長(zhǎng)江中下游的貿(mào)易秩序和海關(guān)稅收都造成了嚴(yán)重?fù)p害。太平軍占領(lǐng)南京、鎮(zhèn)江后，外國(guó)商品滯銷(xiāo)，英國(guó)洋行遂向英領(lǐng)事要求停繳關(guān)稅，以資貼補(bǔ)。英領(lǐng)事阿禮國(guó)答應(yīng)了英商的請(qǐng)求。而此時(shí)清軍與太平軍戰(zhàn)事正酣，需款甚急。于是清政府根據(jù)條約直接向英公使文翰提出交涉。英公使遂命令英商繼續(xù)繳付關(guān)稅。共同的利益要求雙方在條約的框架內(nèi)行事，斗而不破，而小刀會(huì)起義則為雙方的博弈帶來(lái)轉(zhuǎn)折。

1853年9月7日小刀會(huì)占領(lǐng)上?？h城，江海關(guān)亦被搗毀。英美領(lǐng)事遂于兩日后發(fā)布“在海關(guān)行政停頓期間船舶結(jié)關(guān)臨時(shí)規(guī)則”，替江海關(guān)監(jiān)督收繳英美商人應(yīng)納的關(guān)稅。10月10日吳健彰發(fā)布通告，“所有該道管轄及關(guān)稅征收事宜仍按舊例辦理”，并在兩條舊兵船上重建海關(guān)。⑩但英美領(lǐng)事不予承認(rèn)，仍按“臨時(shí)規(guī)則”代行征收關(guān)稅的職責(zé)，聲稱(chēng)要等官軍收復(fù)上?？h城，吳健彰到江海關(guān)復(fù)職視事之日再行商談。次年2月9日吳健彰在虹口承租民房設(shè)立臨時(shí)海關(guān)，英、法、美領(lǐng)事雖予以承認(rèn)，但逃稅嚴(yán)重，吳健彰遂于3月25日照會(huì)阿禮國(guó)要在白鶴渚、閔行鎮(zhèn)設(shè)立兩處關(guān)卡向中國(guó)商人征收出口稅。英、法、美領(lǐng)事認(rèn)為“中國(guó)當(dāng)局這種措施顯系違反條約”。英美領(lǐng)事顯然不愿江海關(guān)回復(fù)到小刀會(huì)起義前的狀況，想借機(jī)逼吳健彰就范，以便能夠按照他們的意愿改造海關(guān)。而當(dāng)時(shí)列強(qiáng)的對(duì)華政策及上海地方官與領(lǐng)事們的共同利益最終促成了外籍稅務(wù)管理委員會(huì)的建立。

與清政府合作是當(dāng)時(shí)英美列強(qiáng)對(duì)華的主導(dǎo)策略。美公使馬沙利1853年7月致函國(guó)務(wù)卿：“我認(rèn)為美國(guó)的最高利益所寄，是在于支持中國(guó)——維持此間秩序，在這衰朽的軀干上，逐漸嫁接出健全的原則，給政府以生命和健康，而不是坐視中國(guó)變成無(wú)政府狀態(tài)蔓延的場(chǎng)所，并最終成為歐洲野心的犧牲品。”?英法此時(shí)正陷于克里木戰(zhàn)爭(zhēng)，武力侵華為其下策，而太平天國(guó)又被它們視為虛假的“解放者”，因此他們認(rèn)為還是應(yīng)該與清政府打交道。?英公使包令在香港先后與美、法公使會(huì)晤，并就江海關(guān)問(wèn)題達(dá)成履行條約義務(wù)的共識(shí)。美國(guó)公使麥蓮遂于4月底到達(dá)上海。他認(rèn)為如果上海長(zhǎng)期處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，那么在上海的中外利益都將被摧毀殆盡。?

而此時(shí)吳健彰為保障稅收，在閔行鎮(zhèn)、白鶴渚兩地設(shè)置稅卡，從中國(guó)商人那里扣除出口稅，這未嘗不是吳健彰逼列強(qiáng)與其談判的一個(gè)辦法。因?yàn)榇饲扳?、許乃釗在奏折中提及吳健彰的建議：密令上海周邊的閩、浙、贛等省停止向上海銷(xiāo)售絲茶，給洋商施加壓力，并稱(chēng)已經(jīng)密咨浙江、江西巡撫照此辦理。?上述做法很可能使上海貿(mào)易陷入停頓或?qū)⑸倘送频狡渌诎叮瑥亩鴵p害上海的洋商利益。這也的確造成了列強(qiáng)要解決此事的緊迫感。麥蓮與駐滬英美領(lǐng)事商談，并達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為應(yīng)該尊重中國(guó)的關(guān)稅征收及征稅模式，避免中國(guó)方面任何會(huì)導(dǎo)致貿(mào)易停頓或致使貿(mào)易轉(zhuǎn)移到其他口岸的措施。?基于此，美駐滬領(lǐng)事馬輝函邀吳健彰等與麥蓮會(huì)晤，美公使向吳健彰等提出要與兩江總督怡良會(huì)談的要求，從而為海關(guān)問(wèn)題的解決提供了可能。

而清政府此時(shí)也極需與英美達(dá)成妥協(xié)。連年的戰(zhàn)亂，財(cái)政窘迫，江海關(guān)稅收正可解燃眉之急。況且在內(nèi)亂頻仍之際，更不想再惹外患。而列強(qiáng)也亟需重建上海的貿(mào)易秩序，維護(hù)在華商務(wù)，因而雙方都有協(xié)商的需要。1854年6月，在與麥蓮的會(huì)晤中，怡良接受了麥蓮將外人引入江海關(guān)管理的提議。基于該項(xiàng)提議，吳健彰與英、法、美領(lǐng)事商談，達(dá)成協(xié)議。協(xié)議規(guī)定有約國(guó)領(lǐng)事各提出稅務(wù)監(jiān)督一名，并由道臺(tái)委派，組成稅務(wù)管理委員會(huì)，并委托他們遴選華洋屬員，管理夷稅的征收。這樣，江海關(guān)就被劃分為兩個(gè)互不統(tǒng)屬的部門(mén)：一個(gè)是上海道管轄下的老關(guān)或大關(guān)，管理華商民船貿(mào)易的華稅征收事宜；另一個(gè)是稅務(wù)管理委員會(huì)管理下的新關(guān)或洋關(guān)，管理夷稅征收事宜。列強(qiáng)通過(guò)外籍稅務(wù)管理委員會(huì)控制了江海關(guān)新關(guān)的行政權(quán)。?

外籍稅務(wù)管理委員會(huì)的建立一方面達(dá)成了阿禮國(guó)等以外人管理海關(guān)的初衷，以便切實(shí)執(zhí)行不平等條約，維護(hù)貿(mào)易秩序。另一方面，吳健彰等地方官也可以借此“羈縻”外夷，“以夷制夷”，最為重要的是獲得了穩(wěn)定的關(guān)稅，因?yàn)槎愂諏?duì)于維持地方運(yùn)作，協(xié)調(diào)軍餉，且與其個(gè)人收益都直接相關(guān)。所以盡管吳健彰不愿外人插手夷稅征收，“但拒不接受將意味著貿(mào)易和船舶的管理處于無(wú)政府狀態(tài)和稅收的全部損失；他還受著英、美官員償還因?qū)嵭小稌盒姓鲁獭吠馍唐谄鼻范惖恼T餌，于是屈服了。”?

三、新機(jī)制的推廣：列強(qiáng)與清廷利益的結(jié)合

列強(qiáng)與清廷的博弈基本上秉承其對(duì)付口岸地方官的模式，以武力迫使朝廷屈服，以適當(dāng)利益誘使其合作。外籍稅務(wù)管理委員會(huì)模式的推廣很大程度上得益于其在上海的成功實(shí)施，使得列強(qiáng)與清廷都能從中各取所需。

首先，外籍稅務(wù)管理委員會(huì)模式之所以能夠在全國(guó)范圍內(nèi)推行，主要是列強(qiáng)確立條約體制的需要。僅在上海一口實(shí)施外人管理關(guān)稅雖然確保了上海的貿(mào)易秩序，但也招致洋商的不滿(mǎn)，因?yàn)樯虾５男玛P(guān)行政規(guī)范、稽查嚴(yán)格，而其他各口仍然偷漏嚴(yán)重。因而列強(qiáng)認(rèn)為如果要切實(shí)執(zhí)行不平等條約，就需要有外人統(tǒng)一管理的海關(guān)行政，所以在《天津條約》之后的《中英通商章程》第十款載明：關(guān)于關(guān)稅“各口劃一辦理”，“任憑總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)”?。從而使外籍稅務(wù)管理委員會(huì)制度在通商各口統(tǒng)一推廣，最終確立了外籍稅務(wù)司制度。

其次，上海的外籍稅務(wù)管理委員會(huì)制度得到了清廷和地方大員的認(rèn)可。新關(guān)人員精簡(jiǎn)，管理嚴(yán)格，而且外人在中國(guó)基本沒(méi)有社會(huì)關(guān)系，很大程度上限制了海關(guān)內(nèi)部的腐敗。最重要的是稅收增加，改善了清廷的財(cái)政狀況。在外籍人員管理下的海關(guān)，稅收成本較低，盡征盡解，對(duì)于手頭拮據(jù)的清政府不啻雪中送炭。有學(xué)者估算外籍稅務(wù)司管理下的海關(guān)行政費(fèi)大體占到海關(guān)稅收的十分之一，高于英國(guó)，而低于法、美，與國(guó)內(nèi)其他征稅機(jī)構(gòu)大約消耗其稅收的4／5相比，效率有天壤之別。?1855年江海關(guān)新關(guān)征稅176萬(wàn)兩，比外籍稅務(wù)管理委員會(huì)成立前的1853年54.5萬(wàn)兩、1854年59.1萬(wàn)兩增加了很多，但這兩年有小刀會(huì)起義和英美領(lǐng)事代征等原因，征稅較少，但即使與太平天國(guó)戰(zhàn)亂之前的1851年的102萬(wàn)兩和1852年的124萬(wàn)兩相比亦有顯著增加，?考慮到1853年后長(zhǎng)三角戰(zhàn)亂，商務(wù)受創(chuàng)尤劇，1855年的稅務(wù)增長(zhǎng)還是極為可觀(guān)的。地方大員亦受到江海關(guān)示范的鼓舞，1859年兩廣總督勞崇光奏稱(chēng)：“惟有仿照上海辦法，用外國(guó)人治外國(guó)人，語(yǔ)言通曉，底蘊(yùn)周知，內(nèi)地奸民無(wú)從煽惑勾串，于稅務(wù)必有裨益?！辈⒎Q(chēng)按照“上海辦法”試辦一個(gè)月后“稅務(wù)已覺(jué)漸有轉(zhuǎn)機(jī)”。?不過(guò)，在清政府的眼中，以外人管理海關(guān)終究還是他們“以夷制夷”的套路。

再次，隨著外籍稅務(wù)司制度成為英國(guó)對(duì)華關(guān)系的基石，對(duì)英國(guó)為首的列強(qiáng)而言，其意義已超出維護(hù)條約體制的范疇。1859年，清廷指派英人李泰國(guó)為總稅務(wù)司，李泰國(guó)根據(jù)《募用外國(guó)人幫助稅務(wù)章程》在海關(guān)大量引用洋員。洋員控制下的海關(guān)，還包攬了港口、航務(wù)、檢疫、郵政等近代事業(yè)，并插手中國(guó)的政治、外交。其繼任者赫德是典型的中國(guó)通，在其任職總稅務(wù)司的40多年里多為清政府所倚重。英國(guó)能在中國(guó)長(zhǎng)期維持其優(yōu)勢(shì)地位，海關(guān)總稅務(wù)司起到了非常關(guān)鍵的作用。?

最后，清廷決策者對(duì)外籍稅務(wù)司制度嚴(yán)重?fù)p害海關(guān)主權(quán)缺乏足夠認(rèn)識(shí)，且在財(cái)政方面嚴(yán)重依賴(lài)海關(guān)稅收。在朝廷看來(lái)，只要將管理海關(guān)的外人納入中國(guó)的官僚體制，使其成為清政府的雇員，則外人只能起到功能性的作用，對(duì)其統(tǒng)治并無(wú)多大妨害。?而關(guān)稅大幅增加卻帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的效益，關(guān)稅在第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)及后來(lái)的歷次賠款及債務(wù)償還中都扮演了關(guān)鍵角色。此外，由于海關(guān)標(biāo)榜的“中立性”和“國(guó)際性”，使其能夠在多次戰(zhàn)爭(zhēng)中得以保全甚至繼續(xù)運(yùn)作，成為清廷最主要和穩(wěn)定的財(cái)稅來(lái)源，也是清廷的命脈所系。

可見(jiàn)正因?yàn)榱袕?qiáng)和清廷在外籍稅務(wù)司制度中能夠各取所需，才使得該項(xiàng)制度得以確立和推廣。在此過(guò)程中，我們可以看到列強(qiáng)、清廷、地方官三者之間的權(quán)力和利益的博弈。作為博弈局中的三個(gè)角色，列強(qiáng)雖處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)，但清廷上下敷衍塞責(zé)，列強(qiáng)也不可能動(dòng)輒使用武力，如要建立條約體制，亦需清政府的合作，需要找到雙方利益的契合點(diǎn)。地方官雖然對(duì)于清廷處于絕對(duì)服從的地位，但由于清廷力圖避免與列強(qiáng)有任何接觸，使得地方官有了辦外交的機(jī)會(huì)，這也成為列強(qiáng)可以突破的一點(diǎn)。三方最終在外籍稅務(wù)司制度中找到了各自的利益，促成了近代中國(guó)海關(guān)的轉(zhuǎn)型。

四、轉(zhuǎn)型的啟示：在博弈中尋求利益契合點(diǎn)

從近代海關(guān)的轉(zhuǎn)型我們認(rèn)識(shí)到：（1）改革是一個(gè)權(quán)力、利益博弈的過(guò)程；（2）改革完成得益于博弈各方尋找到了利益契合點(diǎn)。在外籍稅務(wù)司管理下的海關(guān)，列強(qiáng)得以維護(hù)其條約體制下的貿(mào)易秩序，清廷得到了延續(xù)其統(tǒng)治的財(cái)政支持，地方官因“以夷制夷”能夠確?！耙环狡桨病?。即在今日，雖時(shí)移世易，但海關(guān)改革依然是個(gè)各方權(quán)力及利益參與角逐的博弈局。從中外關(guān)系來(lái)看，雖海關(guān)主權(quán)在我國(guó)，但經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮已不可遏制，在我國(guó)加入“世界海關(guān)組織”和“世界貿(mào)易組織”之后，西方挾其國(guó)際貿(mào)易之“硬實(shí)力”與通行世界的貿(mào)易規(guī)則之“軟實(shí)力”西風(fēng)東漸，而我國(guó)與之接軌、磨合也是一個(gè)博弈過(guò)程；就中央與地方而言，占到中央本級(jí)財(cái)政近1／3的海關(guān)稅收使得中央切實(shí)感受到海關(guān)垂直管理帶來(lái)的實(shí)惠，而地方政府則希望對(duì)海關(guān)發(fā)揮更大的影響力，使海關(guān)能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)；就海關(guān)與企業(yè)的關(guān)系而言，企業(yè)既是海關(guān)監(jiān)管的對(duì)象，又是海關(guān)服務(wù)的主體，海關(guān)須足額最好超額完成中央下達(dá)的稅收指標(biāo)，而進(jìn)出口企業(yè)則可能會(huì)以“避稅”、“逃稅”實(shí)現(xiàn)其利益最大化。

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)在海關(guān)體制上逐步與國(guó)際接軌，并于1998年啟動(dòng)了建立現(xiàn)代海關(guān)制度的改革。此項(xiàng)改革分兩步走：第一步是通關(guān)業(yè)務(wù)的改革，第二步是監(jiān)管體系和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的建立健全。我們從海關(guān)總署提出的“體制不變，機(jī)制優(yōu)先”的指導(dǎo)方針也可以體察其改革的困境。就前述的歷史經(jīng)驗(yàn)看，能否從博弈關(guān)系中尋求利益的契合點(diǎn)對(duì)于海關(guān)制度改革能走到哪一步至關(guān)重要。

首先，順應(yīng)時(shí)勢(shì)，與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則接軌，同時(shí)“以我為主”，厘清海關(guān)職責(zé)范圍，提升海關(guān)工作效率。為履行“入世”承諾，一方面我們?cè)诮档完P(guān)稅、海關(guān)估價(jià)制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境管理等方面與國(guó)際接軌；另一方面，由于發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)稅的財(cái)政職能和貿(mào)易保護(hù)職能弱化，海關(guān)職能轉(zhuǎn)向防止武器擴(kuò)散、反恐、反洗錢(qián)、貿(mào)易制裁等，在“世界貿(mào)易組織”的多邊框架內(nèi)需要我國(guó)的合作。我們則應(yīng)在世界貿(mào)易組織規(guī)定的義務(wù)范圍內(nèi)提供相關(guān)合作，進(jìn)一步推動(dòng)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)；另一方面，盡量堅(jiān)守“稅收、監(jiān)管、保稅、打私、統(tǒng)計(jì)”等傳統(tǒng)職能。因?yàn)槁氊?zé)范圍與工作效率成反比，職責(zé)越多，效率越低，現(xiàn)階段的中國(guó)海關(guān)應(yīng)主要承擔(dān)與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)責(zé)任。

其次，海關(guān)在強(qiáng)化垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的同時(shí)，應(yīng)融入地方經(jīng)濟(jì)布局。“海關(guān)是代表中央利益的執(zhí)法機(jī)關(guān)”，強(qiáng)化監(jiān)管，保證稅收是其利益所在。而有些地方政府則希望海關(guān)能夠放松監(jiān)管，20世紀(jì)90年代，一些海關(guān)走私猖獗與地方利益和部門(mén)利益介入海關(guān)有直接關(guān)聯(lián)。在湛江、廈門(mén)等走私案案發(fā)前數(shù)年，一份上達(dá)海關(guān)總署的調(diào)研報(bào)告就稱(chēng)：“一些地方海關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)員損害國(guó)家整體利益，違反法律和政策為地方謀取利益”，“大有攀比蔓延之勢(shì)”。?當(dāng)然打擊走私實(shí)屬必要，有利于維護(hù)公平穩(wěn)定的貿(mào)易秩序，但從歷史經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代海關(guān)制度的發(fā)展完善不可能排斥地方利益，應(yīng)形成中央與地方的利益分享機(jī)制。海關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)動(dòng)搖，因海關(guān)關(guān)乎國(guó)家主權(quán)和利益，實(shí)行海關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制有利于維護(hù)出入境制度的對(duì)外統(tǒng)一性和全國(guó)統(tǒng)一性。?況且自改革開(kāi)放以來(lái)海關(guān)稅收占中央本級(jí)財(cái)政的三成左右，對(duì)于中央實(shí)施積極的財(cái)政政策意義重大。不過(guò)中央作為強(qiáng)勢(shì)一方，除通過(guò)黨的紀(jì)律、行政任命等權(quán)力，更應(yīng)該通過(guò)財(cái)政手段、法律手段來(lái)維護(hù)海關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。同時(shí)，應(yīng)認(rèn)可地方利益，將海關(guān)融入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局中，對(duì)上海等港口城市而言，應(yīng)將海關(guān)工作納入經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、航運(yùn)、港口的關(guān)聯(lián)互動(dòng)中，將海關(guān)的工作效率納入城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的指標(biāo)體系。因而海關(guān)一方面要厘清與地方政府的權(quán)責(zé)界限，“依法行政”；另一方面與地方政府之間應(yīng)建立于法有據(jù)的長(zhǎng)效溝通機(jī)制。

最后，應(yīng)促成海關(guān)與企業(yè)間合作式的博弈關(guān)系。企業(yè)希望海關(guān)能提高通關(guān)效率，促進(jìn)貿(mào)易便利，而海關(guān)更關(guān)注嚴(yán)密監(jiān)管體系的構(gòu)建，維護(hù)貿(mào)易安全，“確保國(guó)家稅收的應(yīng)收盡收”。但雙方亦有利益契合之處，海關(guān)及多數(shù)企業(yè)希望能有公平有序的貿(mào)易環(huán)境?；氐缴鲜鲋醒肱c地方之間的關(guān)系，可能中央更重視海關(guān)的監(jiān)管功能，地方更重視其服務(wù)功能，因我們的權(quán)力部門(mén)往往缺乏西方海關(guān)“客戶(hù)導(dǎo)向”的傳統(tǒng)觀(guān)念，如果地方政府對(duì)海關(guān)有一定影響力的話(huà)，則更有可能在監(jiān)管與服務(wù)之間達(dá)成平衡。經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南指出，政府決策并不存在根據(jù)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇的過(guò)程，而是各種特殊利益的互相制約，無(wú)論是體制改革還是制度創(chuàng)新，不過(guò)是利益集團(tuán)之間的締約過(guò)程。?就海關(guān)體制改革而言，恐怕增加地方話(huà)語(yǔ)權(quán)，承認(rèn)地方的合法利益才是關(guān)鍵所在。

注釋?zhuān)?/p>

①?J.K.Fairbank.The Creation of The Foreign Inspectorate of Customs at Shanghai I：February－April 1854，The Chinese Social and Political Science Review，1936.1，Vol XIX，No.4，pp.469－514；The Creation of The Foreign Inspectorate of Customs at Shanghai II：May－July 1854，The Chinese Social and Political Science Review，1936.1，Vol XIX，No.5，pp.42－100.

②????陳詩(shī)啟：《中國(guó)近代海關(guān)史（晚清部分）》，人民出版社1993年版，第29、30、29、38－39、49－50頁(yè)。

③⑥梁伯華：《近代中國(guó)外交的巨變——外交制度與中外關(guān)系變化的研究》，香港商務(wù)印書(shū)館有限公司1990年版，第31－34、44頁(yè)。

④趙爾巽等：《清史稿》，卷114，中華書(shū)局1976年版，第3264頁(yè)。

⑤《籌辦夷務(wù)始末（道光朝）》，卷71，臺(tái)北文海出版社1966年版，第18－19頁(yè)。

⑦?[日]高橋柳松一郎：《中國(guó)關(guān)稅制度論》，李達(dá)譯，上海商務(wù)印書(shū)館1929年版，第34、238頁(yè)。

⑧《籌辦夷務(wù)始末（道光朝）》，卷70，臺(tái)北文海出版社1966年版，第9－10頁(yè)。

⑨《籌辦夷務(wù)始末（咸豐朝）》，卷34，上海古籍出版社2002年版，第6頁(yè)。

⑩?中國(guó)科學(xué)院上海歷史研究所籌備委員會(huì)編：《小刀會(huì)起義史料匯編》，上海人民出版社1958年版，第306頁(yè)。

?Tyler Dennett，Americans in Eastern Asia：A Critical Study of the Policy of the United States with Reference to China，Japan and Korea in the 19th Century，Barnes ＆ Noble，Inc.1941，p.227.

?Jules Davids，American Diplomatic and Public Papers：The United States and China，Series I，Vol.5，Scholarly Resources，Inc.1973，p.33.

?Jules Davids，American Diplomatic and Public Papers：The United States and China，Series I，Vol.5，Scholarly Resources，Inc.1973，pp.33－34.

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?《籌辦夷務(wù)始末（咸豐朝）》，卷45，上海古籍出版社2002年版，第37頁(yè)。

?[日]濱下武志：《中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)史研究——清末海關(guān)財(cái)政與通商口岸市場(chǎng)圈》，高淑娟等譯，江蘇人民出版社2008年版，第6頁(yè)。

??余大樂(lè)：《中國(guó)海關(guān)改革與現(xiàn)代化論》，中國(guó)海關(guān)出版社2011年版，第128、115頁(yè)。

?高融昆：《中國(guó)海關(guān)的制度創(chuàng)新和管理變革》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002年版，第63頁(yè)。