鄭巨剛

一、深化 “三查合一”的現(xiàn)實意義

（一）深化 “三查合一”，是海關(guān)稽查部門貫徹落實 “四好”總體要求，充分發(fā)揮職能作用、提升工作水平的必由之路

新一屆總署黨組深刻分析海關(guān)工作面臨的國際國內(nèi)形勢和任務(wù)，緊密結(jié)合海關(guān)工作實際，與時俱進地提出 “把好國門、做好服務(wù)、防好風(fēng)險、帶好隊伍”的總體要求。“四好”總體要求明確概括海關(guān)工作的重心，既是對海關(guān)工作16字方針和隊伍建設(shè) “12字要求”的進一步深化和提高，同時也為海關(guān)今后的發(fā)展指明方向。對稽查部門而言，貫徹落實 “四好”要求重點就是通過深化 “三查合一”，在 “把好國門”方面，充分加強企業(yè)稽查、保稅中后期核查和減免稅核查的查辦職能，重在懲戒和震懾違法行為，促進企業(yè)守法誠信；在“做好服務(wù)”方面，通過將稽查成果分別作用于企業(yè)管理和通關(guān)征稅、加工貿(mào)易和減免稅審批，使守法企業(yè)的合法經(jīng)營充分享受最大便利，從而降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)營績效；在“防好風(fēng)險”方面，重在加強立法完善制度，健全操作規(guī)程，增進各種執(zhí)法程序規(guī)范透明，有序銜接，確保監(jiān)督到位執(zhí)法高效；在“帶好隊伍”方面，重在整合稽查資源，提高稽查人員素質(zhì)，穩(wěn)步推進稽查專家制度建設(shè)，全面提升稽查效能。

（二）深化 “三查合一”，是海關(guān)稽查部門積極主動應(yīng)對國際國內(nèi)形勢變化，切實提高把關(guān)服務(wù)水平的客觀選擇

當(dāng)前，國際經(jīng)濟正處于后金融危機時期，世界各國經(jīng)濟下行風(fēng)險有增無減，發(fā)達國家仍然處于風(fēng)險蔓延之中，新興經(jīng)濟體通脹壓力較大，將可能出現(xiàn)滯漲。國內(nèi)受外需進一步萎縮影響，傳統(tǒng)的外向型經(jīng)濟受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；原材料價格居高不下導(dǎo)致要素成本上升；貿(mào)易保護主義抬頭，貿(mào)易壁壘甚囂塵上，國內(nèi)總體經(jīng)濟發(fā)展增速放緩；在社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾和摩擦頻發(fā)，社會管理面臨復(fù)雜形勢，亟待提升管理服務(wù)水平。對此，包括海關(guān)在內(nèi)的政府部門，必須積極創(chuàng)新，不斷提高效率，主動應(yīng)對各種發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。在此大背景下，海關(guān)稽查部門必須立足部門和業(yè)務(wù)發(fā)展實際，緊扣時代脈搏，順應(yīng)形勢要求，下大力氣深化 “三查合一”，切實履行好工作職責(zé)，促進社會和諧。

（三）深化 “三查合一”，是海關(guān)稽查部門立足海關(guān)監(jiān)管實際，全面履行稽查職責(zé)，完善后續(xù)監(jiān)管的根本途徑

稽查部門作為后續(xù)監(jiān)管的主要力量，工作壓力繁重。首先，海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)量大幅增長，一般貿(mào)易、減免稅以及加工貿(mào)易等多種貿(mào)易形式競相發(fā)展，各種監(jiān)管條件錯綜復(fù)雜，監(jiān)管區(qū)域點多面廣，造成監(jiān)管難度大。其次，長期以來海關(guān)內(nèi)外勤分工模糊、職責(zé)不清，導(dǎo)致重復(fù)下廠核查，互補型的錯位監(jiān)管難以實現(xiàn)；外勤人力資源嚴(yán)重不足，已經(jīng)嚴(yán)重影響到實際監(jiān)管的質(zhì)量。監(jiān)管不到位，某種程度上，也可以說是外勤不到位。再次，近年來所發(fā)生的 “歐典”地板、“達芬奇”家具等公共危機事件，不僅暴露出海關(guān)與政府其他監(jiān)管部門職責(zé)分工不合理，同時也折射出海關(guān)內(nèi)部監(jiān)管思路不夠統(tǒng)一、職責(zé)劃分不盡科學(xué)、監(jiān)管資源投放還不均衡等弊端，類似“歐典”、“達芬奇”等事件，如再次出現(xiàn)，最終將影響海關(guān)的社會形象。實施“三查合一”，是實現(xiàn)監(jiān)管力量集約化管理和使用，做到后續(xù)監(jiān)管資源的有效整合和合理配置、保障海關(guān)監(jiān)管到位的根本途徑。

稽查部門實行“三查合一”，可以實現(xiàn)“四個有利于”：

一是實行 “三查合一”，有利于落實海關(guān)風(fēng)險式管理。實行 “三查合一”，就是自覺運用風(fēng)險式管理的理念、方法和要求，集中力量有針對性地查處高風(fēng)險企業(yè)和重點監(jiān)管環(huán)節(jié)，突出重點加強監(jiān)管，避免眉毛胡子一把抓，使有限的稽查力量發(fā)揮出最大的管理效應(yīng)。

二是實行 “三查合一”，有利于推動海關(guān)集約化管理。實行 “三查合一”，將執(zhí)法功能相近、目的相仿、程序相似的企業(yè)稽查、保稅中后期核查和減免稅核查，統(tǒng)一歸口到稽查部門管理，可以最大程度地減少重復(fù)下廠、避免管理脫節(jié)。既能充分發(fā)揮人力資源的優(yōu)勢，提高稽查工作效率，同時也減輕企業(yè)負擔(dān)，提升海關(guān)執(zhí)法形象。

三是實行 “三查合一”，有利于促進海關(guān)專業(yè)化管理。實行 “三查合一”，能夠把目前有限的稽查核查人員集中統(tǒng)一管理，并針對其學(xué)歷結(jié)構(gòu)、從業(yè)經(jīng)歷、工作崗位以及業(yè)務(wù)技能的不同優(yōu)勢，催生和遴選出一批綜合素質(zhì)強、專業(yè)水平高的稽查專家，通過傳、幫、帶的形式，打造出一支拉得出、打得響、富有戰(zhàn)斗力的稽查隊伍，從而促進和提升海關(guān)專業(yè)化管理。

四是實行 “三查合一”，有利于推進海關(guān)改革創(chuàng)新。海關(guān)改革創(chuàng)新既要著眼于國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局，也要立足于海關(guān)的實際情況?？偟膩碚f，作為發(fā)展中國家的海關(guān)，業(yè)務(wù)量成倍增長，人力資源矛盾突出；實行垂直管理體制，難以擺脫中央與地方利益的交叉；執(zhí)法領(lǐng)域較集中于進出境環(huán)節(jié)，受時限要求高，且受制于信息不充分、不對稱；海關(guān)工作已形成一整套特定的業(yè)務(wù)技術(shù)體系，科技和信息技術(shù)的應(yīng)用面廣，與泛機關(guān)化有較大區(qū)別。近年來，海關(guān)執(zhí)法環(huán)境雖有較大改善，但走私與反走私、腐敗與反腐敗的斗爭形勢依然嚴(yán)峻。因此，海關(guān)改革必須走科技創(chuàng)新之路，走強關(guān)精兵之路，走集約高效之路。實行 “三查合一”，符合中國海關(guān)的關(guān)情，符合中國海關(guān)業(yè)務(wù)改革的發(fā)展軌跡。

二、寧波海關(guān) “三查合一”取得的成效

根據(jù)總署黨組的總體部署，結(jié)合本關(guān)區(qū)工作的實際，寧波海關(guān)積極推進“三查合一”，取得明顯成效。

（一）規(guī)章制度進一步健全，“三查合一”工作機制的規(guī)范化水平不斷提高

根據(jù)“三查合一”工作機制運行的需要，先后制定并下發(fā)《寧波海關(guān)稽查工作管理辦法》、《寧波海關(guān)稽查部門與加貿(mào)部門聯(lián)系配合辦法》、《寧波海關(guān)減免稅核查操作規(guī)程》、《寧波海關(guān)關(guān)稅部門與稽查部門開展歸類（原產(chǎn)地）稽核工作聯(lián)系配合辦法》等一系列規(guī)章制度，解決寧波海關(guān)開展“三查合一”工作中遇到的實際困難，確?！叭楹弦弧惫ぷ鳈C制的順利推行。

（二）稽查管理體系初步建立，“三查合一”機制有序運行

結(jié)合寧波海關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管實際和口岸特點，對“三查合一”內(nèi)涵予以擴充，涵蓋企業(yè)稽查 （包括企業(yè)稽查、價格核查、歸類原產(chǎn)地核查、運抵報告核查）、保稅中后期核查、減免稅核查等稽核查業(yè)務(wù)。再次優(yōu)化企業(yè)稽查管理模式。目前寧波海關(guān)企業(yè)稽查職責(zé)調(diào)整為：稽查職能部門除負責(zé)職能管理外，承擔(dān)重要稽查任務(wù)的組織實施、部分高風(fēng)險企業(yè)和分類通關(guān)企業(yè)稽查；在隸屬關(guān) （處）中，口岸型海關(guān)主要負責(zé)在本口岸通關(guān)的高風(fēng)險外地企業(yè)和分類通關(guān)企業(yè)的稽查；其它隸屬關(guān) （處）主要負責(zé)本轄區(qū)企業(yè)的稽查核查業(yè)務(wù)。

（三）指揮管理更加順暢，“三查合一”協(xié)調(diào)機制進一步深化

為確?；檎顣惩ǎ贫ú⑾掳l(fā) 《寧波海關(guān)稽查指揮機制建設(shè)方案》和 《寧波海關(guān)稽查指揮機制工作規(guī)程》，開發(fā)稽查指揮機制信息共享平臺，初步建立關(guān)區(qū)稽查指揮機制，加強稽查指令和重大事項的指揮協(xié)調(diào)，為 “三查合一”工作機制的順利運行提供切實保障。

（四）稽核力量有效整合，“三查合一”隊伍執(zhí)行力得到大幅度提升

從提升 “稽查核查威懾力”的高度出發(fā)，寧波海關(guān)在隸屬關(guān) （處）實施內(nèi)外勤分離、精簡職能部門人員配置等措施，將有限的人力資源向稽查部門傾斜，以增強后續(xù)監(jiān)管力量。截止2010年底，關(guān)區(qū)稽查部門共增加人員60人，比調(diào)整前增長146%，基本滿足 “三查合一”工作需要。通過增加稽查人力資源配置，強化職能管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)控評估能力，進一步提高關(guān)區(qū)稽查業(yè)務(wù)執(zhí)行力。

三、“三查合一”工作中存在的不足之處

“三查合一”實施以來，各方面存在的問題也逐步凸顯，主要表現(xiàn)在法律依據(jù)不夠充分、職責(zé)劃分不夠清晰、執(zhí)行力度還有待進一步加強等。

（一）現(xiàn)行法律規(guī)定滯后

目前，稽查部門開展稽查工作的主要依據(jù)是《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》（以下簡稱 《稽查條例》）。保稅中后期核查、減免稅核查等新的核查工作歸口稽查部門管理以后，原有的操作規(guī)程已經(jīng)難以滿足稽查部門的需要，各類核查的管理辦法和操作規(guī)程還不夠健全，存在著較大的執(zhí)法風(fēng)險。

（二）管理體系和運行機制不穩(wěn)定

在運行機制方面，目前全國海關(guān)稽查部門尚未建立統(tǒng)一的指揮機制，缺乏統(tǒng)一的指揮和信息共享平臺，難以開展實時監(jiān)控和統(tǒng)一指揮，不利于實現(xiàn)閉環(huán)式管理。直屬海關(guān)層面還沒有完全理清職能部門與隸屬海關(guān)稽查科的分工關(guān)系；實施對關(guān)區(qū)稽查工作的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一處置仍處于磨合之中。

（三）化人力為合力尚需時日

“三查合一”以后，盡管各海關(guān)稽查力量得到一定程度的加強，但大多數(shù)的新增人員沒有稽查工作經(jīng)歷，且來自關(guān)區(qū)各部門，眾多的新手聚集，如何化人力為合力是各級領(lǐng)導(dǎo)面臨的一個重要問題。另外，稽查業(yè)務(wù)核心技術(shù)的培育和提高，還需要花時間下功夫，稽查專家隊伍的建設(shè)任重道遠。

四、深入推進 “三查合一”的途徑

隨著海關(guān)業(yè)務(wù)改革向縱深發(fā)展，稽查勢必成為海關(guān)日常監(jiān)管中的常規(guī)手段，更廣泛地應(yīng)用到各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域中去。為深入推進 “三查合一”，最大限度地實現(xiàn)高效運作和有效監(jiān)管，筆者認為應(yīng)該按照內(nèi)外勤分離的設(shè)想，著力加強稽查職能建設(shè)。

（一）完善稽查立法，推進稽查規(guī)范化建設(shè)

《海關(guān)法》、《稽查條例》和《海關(guān)稽查操作規(guī)程》規(guī)定稽查工作的對象、內(nèi)容、范圍和具體操作辦法，對于加強海關(guān)建設(shè)，確保稅收應(yīng)收盡收，方便企業(yè)合法進出口，打擊走私違法行為發(fā)揮了重要作用。但隨著“三查合一”工作的不斷深入，新情況、新問題層出不窮，現(xiàn)有的稽查業(yè)務(wù)規(guī)章制度已不適應(yīng)工作需要。從提升稽查執(zhí)法效力和發(fā)揮整體效能出發(fā)，急需修訂及完善相應(yīng)的規(guī)章制度，促進稽查執(zhí)法的規(guī)范統(tǒng)一。

1.修訂完善執(zhí)法依據(jù)。一是修訂 《稽查條例》。確立核查的法律依據(jù)及法律責(zé)任；增加對被稽查人電子數(shù)據(jù)的檢查權(quán)；明確借助中介力量參與稽查工作的法律依據(jù)；加大 《稽查條例》第二十九條、三十條對企業(yè)未履行配合義務(wù)以及未按照規(guī)定設(shè)置賬簿、單證行為的處罰力度。二是健全業(yè)務(wù)規(guī)章制度。制定與 “三查合一”相適應(yīng)的減免稅核查、保稅中后期核查管理辦法和操作規(guī)程，出臺借助中介力量參與稽查工作的管理辦法和操作規(guī)程，完善稽查與加貿(mào)、關(guān)稅、緝私等部門的聯(lián)系配合辦法。三是充分保障信息共享。規(guī)范海關(guān)信息數(shù)據(jù)共享的方式方法和職責(zé)義務(wù)，開放全國海關(guān)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，方便稽查部門查詢使用；加強與外管、稅務(wù)、工商以及金融機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等單位的交流合作，以拓寬信息來源渠道，為稽查部門開展風(fēng)險分析服務(wù)。

2.恢復(fù)行使行政處罰權(quán)。總署恢復(fù)設(shè)立稽查司以來的實踐證明，取消海關(guān)稽查的行政處罰權(quán)，在相當(dāng)程度上束縛稽查隊伍的手腳，削弱稽查管理的威懾力，限制稽查過程中發(fā)現(xiàn)線索、鞏固線索的手段，實踐證明該權(quán)限劃分和職責(zé)安排弊大于利。因此，建議總署適時恢復(fù)稽查行政處罰權(quán)，推進稽查職能建設(shè)。

（二）完善稽查職能管理模式，提高集約化管理水平

科學(xué)合理的管理模式是做好稽查工作的基礎(chǔ)。一是要調(diào)整稽查機構(gòu)，加強稽查工作的集約化管理?？蓞⒄战梃b地方稅務(wù)部門的做法，賦予稽查機構(gòu)相對獨立的人、財、物管理權(quán)。二是創(chuàng)新組織方式?？偸鹪O(shè)立稽查機動總隊，負責(zé)組織實施全國性重大、敏感的專項稽查行動；直屬海關(guān)建立稽查機動大隊，負責(zé)開展關(guān)區(qū)重大、敏感的專項稽查行動。三是加強后勤資源配置和管理。設(shè)立稽查專項業(yè)務(wù)經(jīng)費 （或辦案經(jīng)費），按標(biāo)準(zhǔn)配足配好稽查外勤用車，適當(dāng)提高稽查外勤工作補助標(biāo)準(zhǔn)，切實保障稽查工作有效開展和防住 “三大風(fēng)險”。

（三）加強稽查職能部門建設(shè)，提高執(zhí)行力

在推進“三查合一”的過程中，稽查職能部門應(yīng)當(dāng)加強自身建設(shè)，進一步統(tǒng)籌關(guān)區(qū)稽查力量，形成稽查合力。一是建立統(tǒng)一的稽查指揮機制，實現(xiàn)稽查指令高效流轉(zhuǎn)，確?；橹笓]令行禁止、緊急突發(fā)事件快速處置。二是統(tǒng)籌規(guī)劃指標(biāo)任務(wù)，切實做到“一人多查、一查多用”，避免多頭下廠和重復(fù)作業(yè)，提高工作效率。三是強化人力資源配置，保持稽查人員與“三查合一”工作量相匹配，法律、會計、審計、外語等專業(yè)知識結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，形成高效能的稽查合力。

（四）完善執(zhí)法檢查機制，提高防控風(fēng)險能力

為確?；閳?zhí)法質(zhì)量和有效防范 “三大風(fēng)險”，在認真執(zhí)行雙人作業(yè)制度、執(zhí)法回避制度的同時，還必須建立稽查執(zhí)法監(jiān)督檢查制度，制定統(tǒng)一的稽查執(zhí)法檢查標(biāo)準(zhǔn)，賦予監(jiān)督檢查人員復(fù)查權(quán)；開展稽查作業(yè)日常監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時督促整改，確?；樽鳂I(yè)規(guī)范、準(zhǔn)確；實施稽查執(zhí)法回訪制，定期開展一定比例的稽查企業(yè)實地回訪，聽取企業(yè)對海關(guān)稽查執(zhí)法、廉政、服務(wù)等多方面的意見和建議，持續(xù)提高稽查工作質(zhì)量，提升稽查工作水平。