林典立

調(diào)查財產(chǎn)權是指對特定組織或者個人的財產(chǎn)狀況進行調(diào)查的權力，這些財產(chǎn)狀況包含了現(xiàn)金、房屋、運輸工具、銀行存款、生活用品、生產(chǎn)資料、股票、債券、知識產(chǎn)權以及其他財產(chǎn)的有關信息。例如，行政機關查詢當事人儲存在銀行存款的權力，就是調(diào)查財產(chǎn)的特定形式，是一種不完整的調(diào)查財產(chǎn)權。與進出關境有關的違法行為的動機絕大多數(shù)是為了謀取經(jīng)濟利益，如偷逃應繳稅款、騙取出口退稅或者販賣非法物品贏取暴利。為了能有效查緝這些違法行為，我國 《海關法》等法律法規(guī)賦予了海關查詢當事人設在金融機構賬戶和存款的權力。然而隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，違法分子違法手段走向復雜化、智能化和隱蔽化，組織和居民資產(chǎn)形態(tài)日趨多樣化，查詢賬戶權與之相比已經(jīng)不能很好地滿足海關的工作需要。海關執(zhí)法需要法律授予內(nèi)容更加豐富和全面的權力，即授予完整的調(diào)查財產(chǎn)權。與此同時，公民維權意識的不斷增強，不時有人表達對國家機關濫用公法上的調(diào)查權力威脅私權利的擔憂和質疑。新形勢下，如何兼顧海關工作需要和公民合法訴求、構建海關調(diào)查財產(chǎn)權和完善相關立法就成為一個值得研究的課題。本文選取海關執(zhí)法這一視角，結合海關實踐、法律理論和相關立法例，嘗試對海關調(diào)查財產(chǎn)權進行初步探討，以求為立法將來的修訂完善提供參考建議。

一、海關調(diào)查財產(chǎn)的權力存在不足

當前海關調(diào)查財產(chǎn)權集中體現(xiàn)在 《中華人民共和國海關法》（以下簡稱 《海關法》）第六條、《中華人民共和國海關稽查條例》 （國務院令209號，以下簡稱 《稽查條例》）第十四條和 《中華人民共和國進出口關稅條例》（國務院令392號，以下簡稱 《關稅條例》）第三十三條。海關這一權力在適用范圍、查詢賬戶范圍和調(diào)查財產(chǎn)范圍中均存在不足。

（一）適用范圍過窄

根據(jù)上述三部法律、行政法規(guī)的規(guī)定，海關調(diào)查財產(chǎn)權只適用于調(diào)查走私案件、實施海關稽查和核實申報價格三種情況。這個適用范圍不能滿足海關工作需要，主要有以下三個問題。

1.不適用于稅收行政強制。《海關法》第六十條規(guī)定了海關劃撥不繳納稅款的納稅義務人和擔保人存款的權力，第六十一條規(guī)定了海關凍結納稅義務人存款的權力，唯獨沒有規(guī)定海關查詢納稅義務人和擔保人存款的權力。有人認為，既然有權凍結和劃撥存款，就當然擁有對凍結和劃撥的前提條件——查清納稅義務人、擔保人存款——的權力。遺憾的是，法律和銀行系統(tǒng)并不這樣認為。《商業(yè)銀行法》第二十九條和第三十條都將查詢權、凍結權、劃撥權三者并列，從字面上很難推論查詢權當然包含于凍結和劃撥權內(nèi)。另外，中國人民銀行在2000年對中國銀行的一份復函里指出，依照 《商業(yè)銀行法》第二十九條、第三十條和原 《海關法》第三十七條 （即新 《海關法》第六十條的前身）的規(guī)定，海關在必要時可以要求銀行協(xié)助扣繳稅款，但沒有規(guī)定海關可以對存款采取查詢措施，因此海關對納稅義務人或者擔保人的存款沒有查詢權。①參見 《中國人民銀行關于海關、軍隊保衛(wèi)、證券監(jiān)管部門對個人及單位銀行存款查、凍、扣問題的復函》（銀條法 〔2000〕31號）。

立法上沒有賦予海關實施稅收行政強制時的查詢賬戶權給海關帶來了不便。在 《行政強制法》正式施行的背景下，這種不便利將會成倍擴大。因為立法機關傾向于認為具有直接強制執(zhí)行權的行政機關不應申請法院強制執(zhí)行。全國人大法制工作委員會的權威解讀指出：“如果賦予行政機關直接強制執(zhí)行權，又允許其申請法院執(zhí)行，行政機關可能怠于行使自己的權力?！虼吮痉]有規(guī)定行政機關可以選擇?！雹谌珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會編：《中華人民共和國行政強制法釋義》，法律出版社2011年版，第172頁。因此，在海關需要自力完成強制執(zhí)行的情況下，法律應當賦予海關相應的權限，使海關有能力完成稅收行政強制。

但是，即使立法上明確了海關在稅收行政強制上有查詢存款的權力，也遠遠不能滿足執(zhí)法需要。因為當前組織和個人的資產(chǎn)形態(tài)都趨向多樣化，銀行存款不再是資產(chǎn)的主要表現(xiàn)形態(tài)，所以組織和個人有能力分散配置資金來逃避海關稅收保全和強制執(zhí)行。因此，在稅收行政強制上，海關應當有完整的調(diào)查財產(chǎn)權來應對上述規(guī)避行為。

2.不適用于違規(guī)案件?！吨腥A人民共和國海關行政處罰實施條例》（國務院令420號，以下簡稱《實施條例》）將違反海關法的行為分為走私行為和違反海關監(jiān)管規(guī)定的行為 （以下簡稱 “違規(guī)行為”），因此海關執(zhí)法語境下的行政案件分為走私案件和違規(guī)案件?！逗ｊP法》規(guī)定海關只有在調(diào)查走私案件時才有查詢賬戶權，對海關辦理違規(guī)案件造成了一定障礙，事實上是不必要的。第一，走私行為和違規(guī)行為只是 《實施條例》作出的劃分，實質上他們都是違反海關法的行為，違規(guī)行為同樣有可能存在非法利益，甚至會影響海關征收稅款。例如，《實施條例》第十五條、第十八條、第十九條、第二十一條、第二十二條、第二十四條、第三十條、第三十二條規(guī)定了沒收違法所得的處罰；又如《實施條例》第十五條列舉的第四種違規(guī)行為就是以漏繳稅款作為處罰基數(shù)的，第十八條列舉的八種違規(guī)行為都以漏繳稅款作為并罰時的處罰基數(shù)；再如 《實施條例》第二十九條規(guī)定了對進出口貨物收發(fā)貨人、報關企業(yè)、報關人員向海關工作人員行賄的處罰，而通過銀行渠道輸送賄賂款項是行賄手段的一種，這種行賄手段有可能成為適用第二十九條的事實之一。上述例子都說明違規(guī)行為一樣有非法利益的存在。在調(diào)查違規(guī)案件時引入調(diào)查財產(chǎn)這一手段將大大增強海關發(fā)現(xiàn)違法線索、獲取違法證據(jù)的能力。第二，騙取出口退稅是一種嚴重的牟利型違法行為。通過對出口貨物發(fā)貨人資金往來情況的調(diào)查，有利于對比和判斷其是否如實申報了出口貨物價格。但是在海關法律體系中騙取出口退稅不是走私行為，而是違規(guī)行為，因此海關在調(diào)查出口退稅案件時沒有查詢賬戶權，無法從資金往來情況入手查清違法事實。第三，調(diào)查財產(chǎn)作為一種調(diào)查手段，它本身是中性的。它適用于調(diào)查違規(guī)案件是沒有技術問題的?！逗ｊP法》刻意區(qū)分是沒有必要的，國內(nèi)稅收立法就沒有類似規(guī)定?！抖愂照魇展芾矸ā返谖迨臈l沒有根據(jù)案件類型予以區(qū)別對待，而是規(guī)定只要屬于稅收違法案件稅務機關就有查詢賬戶權。這一規(guī)定值得海關立法借鑒。

3.不適用于核實申報價格且海關代征稅和出口退稅額較大的情形?！蛾P稅條例》第三十三條規(guī)定的適用條件之一是所涉關稅數(shù)額較大，這縮小了調(diào)查財產(chǎn)權的適用范圍。在貨物進出口貿(mào)易中，有些貨物關稅稅率為零，但是需要繳納增值稅或者消費稅，此時有可能出現(xiàn)為了偷逃增值稅或者消費稅偽報申報價格的情況，海關應當有權進行調(diào)查。在貨物出口時，也有可能出現(xiàn)高報出口價格以騙取出口退稅的情況，海關同樣需要調(diào)查財產(chǎn)權的幫助以查清真實的出口價格。

（二）調(diào)查財產(chǎn)范圍過窄

無論是 《海關法》、《稽查條例》還是 《關稅條例》，都只允許海關調(diào)查被調(diào)查人的銀行賬戶。然而在今天，無論是組織還是個人，它們的資產(chǎn)配置已經(jīng)走向多樣化。銀行儲蓄不再是他們保存資金的主要渠道，股票、債權、基金、期貨、期權、儲蓄型保險、信托等一系列新型金融資產(chǎn)也開始成為組織和個人的資金配置方式。違法資金不僅可能會在存款賬戶之間流轉，還可能會通過股東賬戶、基金賬戶、資金賬戶等流轉。掌握上述賬戶的資金往來情況，有助于查清違法行為的資金流向，進而查清違法事實。在這一方面，審計立法走在了國內(nèi)前列。《審計法》第三十三條賦予了審計機關查詢被審計單位在金融機構賬戶和存款的權力，審計署、中國人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會隨后聯(lián)合下發(fā)文件，規(guī)定 《審計法》規(guī)定的賬戶范圍包含了銀行、資金、證券、基金、信托等各類賬戶，涵蓋了大多數(shù)賬戶類型，為審計機關依法審計提供了有力手段。①參見 《審計署、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會關于審計機關查詢被審計單位在金融機構賬戶和存款有關問題的通知》（審法發(fā)〔2006〕67號）。相比之下，海關現(xiàn)有規(guī)定與當前金融創(chuàng)新發(fā)展速度和資金配置方式變化趨勢不相匹配，亟需修改立法與之相適應。

（三）查詢賬戶范圍過窄

《稽查條例》只賦予了海關查詢被稽查人單位賬戶的權力，在兩個方面上不利于海關稽查。②《中華人民共和國海關稽查條例》第十四條沒有明確指出被稽查人的存款賬戶是單位賬戶，但是結合該條例第三條規(guī)定的海關稽查范圍來看，該條例定義的被稽查人不包含個人，因此被稽查人的存款賬戶應當是單位賬戶。一方面，實踐中越來越多的違法行為呈現(xiàn)出智能化、團體化的特點，用一句流行語形容，就是 “我不是一個人在戰(zhàn)斗”。違法資金流向不再兩點一線，而是多點多線、迂回流轉，涉及多個組織和個人，因此僅僅將查詢范圍局限在被稽查人，可能難以查清被稽查人是否存在違法行為。另一方面，違法資金不是合法資金，不會完全遵循國家金融監(jiān)管要求。也就是說，出于違法活動的需要，違法分子可能通過單位賬戶流轉資金，也可能通過個人賬戶流轉資金。個人賬戶也是違法渠道之一，不應當將其排除出稽查范圍。

有人認為，雖然該條例賦予海關的權限過小，但是在現(xiàn)行規(guī)定下不是沒有解決的辦法。只要將稽查案件轉化為走私案件，就可以運用 《海關法》第六條調(diào)查案件涉嫌單位和人員的銀行賬戶，進而查清事實真相。這種觀點確有可取之處，然而仍不能完全解決問題。首先，立案是有標準的，不是任何稽查案件都可以轉化為走私案件，實踐中可能會因此出現(xiàn)一個怪圈：稽查時海關不能查詢案件涉嫌人員的賬戶，不能查詢賬戶就可能找不到違法線索和證據(jù)，找不到違法線索和證據(jù)就不能立案。其結果就是難以有效遏制和打擊違法行為。其次，海關行政案件是有分類的。立案不一定就是走私案件立案，也有可能是違規(guī)案件立案，根據(jù)目前 《海關法》的規(guī)定，海關還不能在調(diào)查違規(guī)案件時行使查詢賬戶權。所以，這種辦法是現(xiàn)有立法規(guī)定下的權宜之計，但不能徹底地解決問題。

二、賦予海關調(diào)查財產(chǎn)權力必要性的法理學分析

鑒于上述問題的存在，有必要在立法上完善原有的查詢賬戶權。但是，僅在查詢賬戶權框架下的改進是不能滿足執(zhí)法需要的。因為在組織和個人的資產(chǎn)形態(tài)都趨向多樣化的形勢下，只有將查詢賬戶權升級為內(nèi)容更為豐富和全面的調(diào)查財產(chǎn)權，使海關依法獲取被調(diào)查人現(xiàn)金、房屋、運輸工具、銀行存款、生活用品、生產(chǎn)資料、股票、債券、知識產(chǎn)權以及其他財產(chǎn)的有關信息，掌握被調(diào)查人的全部財產(chǎn)狀況，才能保障海關執(zhí)法需要，更好地打擊各種走私違法行為。但是有人認為，財產(chǎn)狀況反映了組織和個人財產(chǎn)的詳細情況，組織和個人一般都不愿意將其披露。況且，這些信息一旦泄露，將可能使組織和個人會感到緊張和焦慮，甚至有可能使得他們的人身和財產(chǎn)安全受到威脅。因此，財產(chǎn)信息對組織而言，是秘密；對個人而言，是隱私，它們都是法律保護的對象，即使是行政機關也不能隨意獲取它們。

上述觀點反映了公權力和私權利之間潛在的緊張和沖突關系，根據(jù)權利是利益在法律上的載體的觀點，這實質上是公共利益和個體利益之間的關系問題。公權力侵犯私權利的擔憂是有一定道理的。這提醒我們，在討論調(diào)查財產(chǎn)權的具體內(nèi)容之前，應當思考如何處理公共利益和個體利益之間的關系，思考調(diào)查財產(chǎn)權是否有存在的必要性。

（一）國家稅收是重要公共利益之一

前文已述，與進出關境有關的大多數(shù)違法行為動機是出于謀取非法利益，主要包含了偷逃應繳稅款和騙取出口退稅兩種具體目的。這兩種違法行為本質上減少了國家的稅款收入，嚴重影響國家稅收，因此嚴重危害國家和社會的重大公共利益。為什么認為危害國家稅收就是危害公共利益？這要從稅收的職能作用說起。

概括起來，稅收主要具有三個方面的職能，即籌集財政收入、調(diào)控經(jīng)濟、調(diào)節(jié)收入分配。因此危害國家稅收將帶來三種嚴重后果。第一，影響國家機器運作。國家機器的運作需要財政收入的支持，而稅收是財政收入的最主要來源。2010年，全國財政收入83080億元，稅收收入73202元，占全國財政收入的88%。①中華人民共和國財政部：《2010年財政收支情況》，2011年1月20日，中華人民共和國財政部門戶網(wǎng)站，2011年12月4日訪問。打個形象的比方，離開了稅收，國家機器一年將有320余天無法運作，其后果難以想象。從這個角度看來，違法分子不僅在竊取國家應當獲得的財政收入，而且還導致國家機器缺乏資金無法履行職責，進而影響了國家對社會和公民提供服務的數(shù)量和質量。第二，使調(diào)控經(jīng)濟職能落空。稅收作為經(jīng)濟杠桿，通過增稅與減稅等手段來影響社會成員的經(jīng)濟利益，引導個人、企業(yè)的經(jīng)濟行為，對資源配置和社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生某種影響，從而達到調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的目的。例如，國家對部分 “兩高一資”產(chǎn)品下調(diào)出口退稅率和上調(diào)出口關稅率，其目的是為了促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉型升級。違法分子申報出口普通貨物卻實際出口 “兩高一資”產(chǎn)品的行為一旦成功，既逃避了國家的出口關稅征收，又騙取了國家的出口退稅，還使得 “兩高一資”產(chǎn)品未經(jīng)國家允許徑行出口。這種違法方法一旦被他人紛紛效仿，就會使國家對產(chǎn)業(yè)轉型升級的宏觀調(diào)控失效，國家政策的預期目的就無法實現(xiàn)。因此，這種危害性又體現(xiàn)為直接威脅到國家宏觀調(diào)控的順利實施。第三，破壞正常的收入分配結構。國家通過調(diào)整稅種、稅目、稅率等，直接影響國民收入分配，達到合理調(diào)節(jié)收入分配的目的。任何組織和個人在進出口貿(mào)易中應當依靠合法的市場競爭手段贏取盈利。而違法分子通過非法手段或逃避了納稅義務，或騙取了國家出口退稅，比同等規(guī)模守法組織和個人稅負更輕，收益更多，扭曲了收入分配結構，出現(xiàn)了 “守法相對虧、違法相對賺”的非正?，F(xiàn)象。這種現(xiàn)象一旦持續(xù)下去，會使越來越多的組織和個人對守法經(jīng)營失去信心，轉投向鉆營 “違法致富”的道路，不僅對市場經(jīng)濟發(fā)展無益，還會導致收入分配結構更加扭曲和惡化。

（二）保護公共利益就是保護個體利益

“在我們的現(xiàn)實生活中，人們天然地認為，弘揚權利就必然要排斥政府，政府乃是權利尤其是個人權利的最大天敵，它們在根本上似乎就是水火不相容的?！雹谝ㄗ冢骸稒嗬季S的另一面》，《法制與社會發(fā)展》2005年第6期，第38頁。然而兩者在本質上是一致的。一方面，沒有公共利益的保護，個體利益是難以實現(xiàn)的；另一方面，公共利益是以個體利益為基礎的，其確立和保障的最終目的正是為了實現(xiàn)和增進個體利益。③范旭斌：《論公共利益與個人利益的平衡》，《云南社會科學》2009年第6期，第45頁。從這個意義上講，公共利益看似超越個體利益，但本質上是以關懷和保護個體利益為依歸的。

美國學者霍爾姆斯 （Holmes）和桑斯坦（Sunstein）在名著 《權利的成本：為什么自由依賴于稅收》一書里具體闡釋了公共利益和個體利益的內(nèi)在聯(lián)系。該書將1995年紐約發(fā)生的一場火災作為例子。由于紐約地方、州和聯(lián)邦的各種力量都趕來參加滅火，最后，這場大火被控制住了?；馂臎]有造成一個人死亡，財產(chǎn)損失也很小。但是美國納稅人為這場大火所付出的花費可能高達290萬美元。④（美）史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·桑斯坦著：《權利的成本——為什么自由依賴于稅收》，畢競悅譯，北京大學出版社2004年版，第13頁。這就意味著，權利的行使絕不僅僅依靠單個組織和個人的行為，國家需要作出各種安排去支持組織和個人行使權利，當組織和個人權利受到可能或現(xiàn)實的侵害時，國家還要以出動國家機器去保障個人權利不受侵害。然而一切的國家行動都是需要耗費公共資源的，也就是說需要耗費財政收入，進一步說是主要耗費稅收收入?！皺嗬前嘿F的，如果公民平均來說不能足夠負責地納稅，……那么權利就不會得到保護或實施。”“一旦可供使用資源枯竭，權利通常也就被剝奪了?！雹荩溃┦返俜摇せ魻柲匪埂P斯·桑斯坦著：《權利的成本——為什么自由依賴于稅收》，第115頁。任何個體如果希望能按自己的意愿行使權利，他就應當意識到需要支付對價——即向國家繳稅以確保國家保障個體利益的能力。從這個意義上說，保障國家的稅收，就是保障國家服務社會和公民的能力，也就等于保障組織和個人的權利和利益。此處的公共利益和個人利益的關系也就一目了然了。

（三）個體利益不得濫用

《憲法》第五十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權利?！边@就是說，權利不是絕對的，而是相對的，為了公共利益的需要，任何組織和個人都有容忍權利被干涉的義務。這種見解并不僅為我國所特有。在美國1970年的一個憲法判例中，聯(lián)邦憲法法院明確承認了公共利益對個人隱私權限制的必要性和正當性：“個人私人生活的憲法保護不是絕對的，相反，作為社會成員之一分子并受社會約束的公民，在為了更大的社會公共利益的條件下，他們的隱私是受限制的?！雹贄铋_湘：《刑事訴訟與隱私權保護的關系研究》，中國法制出版社2006年版，第36頁?！妒澜缛藱嘈浴返诙艞l第二項規(guī)定：“人人在行使他的權利和自由時，只受法律所規(guī)定的限制，確定此種限制的唯一目的在于保證對旁人的權利和自由給予應有的承認和尊重，并在一個民主的社會中適應道德、公共秩序和普遍福利的正當需要?！笨梢?，雖然組織秘密和個人隱私是法律所保護的個體利益，具有正當性，但是當更為優(yōu)越的公共利益與之發(fā)生沖突時，個體利益需要讓位于公共利益，而不是堅持寸土不讓，使公共利益無法實現(xiàn)。前文已經(jīng)提及，保護公共利益就是保護個體利益，危害公共利益，最終也將妨礙個體利益的實現(xiàn)。

由此，一個清晰的結論是，公權力和私權利之間不是非此即彼、你死我活的關系；私權利也不是“要么保護、要么不保護”的選擇題。真正的問題是，當面對公共利益需要時，個體利益需要忍讓或者保護到什么程度？

（四）限制而不是拒絕公權力

海關調(diào)查財產(chǎn)權能增強海關發(fā)現(xiàn)違法線索、證據(jù)和財產(chǎn)的能力，對于確保海關依法履行監(jiān)管和征稅職責具有重要意義。海關依法履行職責則對國家稅收具有重要意義。國家稅收不僅關系到重大公共利益，也與個體利益密切相關。構建海關調(diào)查財產(chǎn)權、確保海關依法履職征收稅款，就是保護公共利益，也是在為保護個體利益奠定物質條件。為了公共利益和個體利益，個體利益在必要時候應當容忍。具體而言，就是海關在必要時行使調(diào)查財產(chǎn)權，只要不違反法定條件，任何組織和個人都應當理解、支持和配合。

應當承認，一些行政機關濫用公權力的事件時有發(fā)生，使得公眾擔憂極少數(shù)行政機關會以法律的名義侵害個體利益。但是，公權力本身是好的，立法機關設定公權力的目的是為了保護和實現(xiàn)公共利益，而不是為了侵害個體利益。濫用公權力事件中主要責任不在于公權力，而在于行政機關?！胺婪缎姓C關濫用權力”不能得出 “廢除或者不設立必要的公權力”這個結論，否則就是因噎廢食、矯枉過正。那么公眾的擔心又該如何解決呢？正確的方法是對公權力的行使設置限制條件，同時給行政相對人救濟權力，監(jiān)督行政機關依法行使職權。結合行政法的基本原則，這些限制條件應當是：1.海關調(diào)查財產(chǎn)權只能是為了公共利益而行使；2.海關調(diào)查財產(chǎn)權行使的情形不能抽象模糊，必須具體明確；3.海關調(diào)查財產(chǎn)權的內(nèi)容應當具體化；4.海關調(diào)查財產(chǎn)權僅以滿足行使目的為限，不能超出必要限度行使；5.海關行使調(diào)查財產(chǎn)權應當遵循正當程序。

三、構建海關調(diào)查財產(chǎn)權的具體設想

（一）海關調(diào)查財產(chǎn)權的內(nèi)容

海關調(diào)查財產(chǎn)權可以適用于行政調(diào)查和稅收行政強制兩種情形。調(diào)查財產(chǎn)權在兩種情形中發(fā)揮不同的作用。在前者時海關行使調(diào)查財產(chǎn)權是為了將被調(diào)查者的資金流與海關掌握的物流和信息流相比對，查看是否有不相符的地方；或者是為了調(diào)查資金流本身的規(guī)模、來源和去向是否有異常情況。一言以蔽之，是為了查清事實，發(fā)現(xiàn)違法線索或者證據(jù)。在后者時海關是為了能查清被調(diào)查者合法所有和控制的一切實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，以保障國家稅款應收盡收。第一種情形中海關調(diào)查的重點是資金流，而資金流實質上是無形資產(chǎn)中的金融資產(chǎn)的動態(tài)反映。第二種情形下海關調(diào)查的重點是被調(diào)查者的資產(chǎn)存量，而這種資產(chǎn)涵蓋了實物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。根據(jù)手段與目的相適應的比例原則，行政管理所用的手段僅以滿足行政管理的目的為限。超過行政管理目的的手段不符合比例原則，是不必要的。因此，兩種情形下海關調(diào)查財產(chǎn)權的內(nèi)容應當不同。第一種調(diào)查財產(chǎn)權的權限應當小于第二種。以下對兩種權力分別論述。

1.行政調(diào)查中的海關調(diào)查財產(chǎn)權

（1）適用范圍。一是取消走私案件和違規(guī)案件中對海關調(diào)查財產(chǎn)權的區(qū)別對待，海關調(diào)查行政違法案件時如有必要，就可以調(diào)查違法嫌疑人的財產(chǎn)。二是保留海關稽查時的調(diào)查財產(chǎn)權，因為海關需要這一權力監(jiān)督被稽查人進出口活動的真實性和合法性。三是加強核實申報價格時的調(diào)查財產(chǎn)權。在我國加入世界貿(mào)易組織，海關改變進出口商品估價方式，貨物價格瞞騙成為當前走私違法的主要手法的時代背景下，海關核實申報價格時調(diào)查財產(chǎn)權的地位更加重要?！巴ㄟ^查詢納稅義務人賬戶資金往來情況，一方面將有助于海關分析判斷申報價格的真實性和準確性，確定支付的有關費用是否應當計入完稅價格，防止和打擊偽瞞報價格偷逃稅款的走私違法行為，保證國家稅收應收盡收，另一方面也有助于解除海關對納稅義務人偽瞞報價格的懷疑?！雹賴鴦赵悍ㄖ妻k財金司、財政部關稅司、海關總署政法司編：《〈中華人民共和國進出口關稅條例〉釋義》，中國民主法制出版社2004年版，第124頁。因此，《關稅條例》第三十三條的適用條件應當將 “所涉關稅數(shù)額較大”改為 “所涉關稅和海關代征稅、出口退稅數(shù)額較大”，因為申報虛假的完稅價格不僅可能為了偷逃關稅，也有可能為了偷逃增值稅、消費稅或者騙取出口退稅。

（2）協(xié)助調(diào)查機構和被調(diào)查財產(chǎn)范圍。如前所述，海關在行政調(diào)查時行使調(diào)查財產(chǎn)權主要是為了調(diào)查資金流，因此此時協(xié)助海關調(diào)查的機構應當是記錄和保存組織和個人資金流信息的機構——金融機構。同時，《海關法》、《稽查條例》、《關稅條例》對協(xié)助機構的稱謂表述不相同，《海關法》表述為“金融機構、郵政企業(yè)”，《稽查條例》表述為 “商業(yè)銀行或者其他金融機構”， 《關稅條例》表述為“商業(yè)銀行或者其他金融機構”，表述上的混亂在實踐中可能會造成金融機構理解上的偏差，對海關的調(diào)查帶來不利影響。當前 “金融機構”一詞作為金融行業(yè)機構的統(tǒng)稱已被廣泛接受，而且郵政企業(yè)中經(jīng)營金融業(yè)務的部分已在2007年轉變成獨立的商業(yè)銀行，“郵政企業(yè)”一詞已無必要獨立強調(diào)，因此上述三部法律可以統(tǒng)一使用 “金融機構”這一表述，同時明確規(guī)定金融機構的范圍為政策性銀行、商業(yè)銀行 （含中國郵政儲蓄銀行）、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社、信托投資公司、財務公司、金融租賃公司、中央國債登記結算公司、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨經(jīng)紀公司、保險公司以及經(jīng)國務院金融監(jiān)督管理機構批準設立的其他金融機構。②對金融機構范圍的界定借鑒了 《審計署、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會關于審計機關查詢被審計單位在金融機構賬戶和存款有關問題的通知》（審法發(fā) 〔2006〕67號）的規(guī)定。同時鑒于儲蓄性保險也是一種金融資產(chǎn)，所以本文將保險公司也納入必須配合海關調(diào)查的金融機構范圍。

在資產(chǎn)配置日益多元化的今天，僅僅關注金融機構存款賬戶并不能掌握組織和個人資金流的全貌。對此，可以借鑒審計機關的立法經(jīng)驗，海關對當事人的銀行、資金、證券、基金、信托等各類賬戶均有權調(diào)查，全面掌握當事人資金在不同賬戶的規(guī)模和往來情況。

（3）查詢賬戶范圍。《海關法》和 《關稅條例》規(guī)定的調(diào)查財產(chǎn)權的查詢賬戶范圍保持不變。而《稽查條例》規(guī)定的范圍應當適當擴大。當海關有初步證據(jù)表明被稽查人的資金可能通過個人賬戶流轉時，海關可以查詢涉及人員在金融機構的各類賬戶。

由于海關有時因各種原因無法提供確切的賬戶號碼，法律應當規(guī)定金融機構在海關提供確切的組織或者個人有關信息 （如組織名稱、居民身份證號）時應當協(xié)助海關查清被調(diào)查人在該金融機構開立的具體賬戶。

2.稅收行政強制中的海關調(diào)查財產(chǎn)權

（1）適用范圍。依照 《行政強制法》第二條的規(guī)定，稅收行政強制分為稅收行政強制措施和稅收行政強制執(zhí)行。無論是稅收行政強制措施，還是稅收行政強制執(zhí)行，海關都需要調(diào)查出被調(diào)查人全部資產(chǎn)以確保有足夠的資產(chǎn)供扣押、查封、凍結、依法變賣和劃撥，維護國家稅收安全。因此，海關在上述兩種情況下都有權調(diào)查當事人的財產(chǎn)狀況。

（2）調(diào)查財產(chǎn)范圍。與行政調(diào)查中的調(diào)查財產(chǎn)權相比，稅收行政強制中的調(diào)查財產(chǎn)權的任務是調(diào)查被調(diào)查人的全部資產(chǎn)。這就意味著海關不僅要調(diào)查被調(diào)查人的存款、股票、債券、基金、期權等金融資產(chǎn)，也要調(diào)查知識產(chǎn)權等其他無形資產(chǎn)，還要調(diào)查房屋、交通工具、機器設備、原材料、產(chǎn)品等有形資產(chǎn)。換言之，此時海關的調(diào)查財產(chǎn)權是一種全面調(diào)查的權力，與法院實施強制執(zhí)行時行使的調(diào)查財產(chǎn)權的調(diào)查范圍基本相同。為了查清被調(diào)查人的財產(chǎn)狀況，保障 《海關法》第六十條和第六十一條的貫徹落實，應當在 《海關法》中明確海關在稅收行政強制中有權向納稅義務人、擔保人、其他組織和個人調(diào)查了解納稅義務人和擔保人的財產(chǎn)狀況。

為了避免納稅義務人和擔保人將財產(chǎn)轉移給其他組織和個人以逃避納稅義務，立法上還應規(guī)定，海關有初步證據(jù)懷疑第三人藏匿納稅義務人和擔保人的財產(chǎn)時，海關有權向納稅義務人、擔保人、第三人、其他組織和個人調(diào)查了解第三人的財產(chǎn)狀況。

與第一種調(diào)查財產(chǎn)權一樣，海關因各種原因無法提供確切的賬戶號碼時，金融機構應當協(xié)助海關查清被調(diào)查人在該金融機構開立的具體賬戶。

3.海關調(diào)查財產(chǎn)權的法律保障

實踐中，掌握財產(chǎn)信息的機構可能會出于維護自己的客戶資源等各種考慮，對海關調(diào)查持消極態(tài)度，甚至不排除極少數(shù)機構工作人員與違法分子相勾結，主動妨礙海關調(diào)查工作。所以，應當借鑒《稅收征收管理法》第七十三條、《行政機關公務員處分條例》（國務院令495號）第二十五條、第二十六條等有關規(guī)定，在 《海關法》中對妨礙調(diào)查的行為設定罰則，維護海關的執(zhí)法權威，確保調(diào)查工作順利進行。對于拒絕海關調(diào)查財產(chǎn)情況，或者是在接到海關通知后協(xié)助被調(diào)查人轉移財產(chǎn)的，構成犯罪的，移交司法機關處理。不構成犯罪，違法行為人是國家機關或者公務員的，海關將情況通報國家機關的上一級主管部門或者公務員所在單位，要求給予違法行為人行政處分。不構成犯罪，違法行為人不是國家機關或者公務員的，由海關直接處以警告或者罰款；造成稅款流失的，加重處罰；有違法所得的，沒收違法所得；處罰完畢后海關將情況通報違法行為人的主管部門。

（二）海關調(diào)查財產(chǎn)權的制約和救濟

為了防止海關濫用調(diào)查財產(chǎn)權，有必要對該權力的行使增加限制條件，并為當事人提供救濟權利。一般而言，對權力的制約和對權利的救濟應當貫穿于權力行使的事前、事中和事后。但是考慮到行政調(diào)查和稅收行政強制對當事人而言可能意味著不利后果，過早地告知當事人海關正在調(diào)查其財產(chǎn)可能會使 “調(diào)查通知”變成 “毀滅證據(jù)和轉移財產(chǎn)通知”。因此，不宜在事前和事中將調(diào)查財產(chǎn)行為告知當事人。但是，對權力的控制是可以始終貫穿權力行使全過程的，當事人可以在事后對權力運行過程發(fā)生的違法行為尋求救濟。

1.事前的制約。一是嚴格規(guī)定行使調(diào)查財產(chǎn)權的適用范圍。除了調(diào)查行政違法案件、實施海關稽查、核實申報價格和實施稅收行政強制以外，海關不得調(diào)查任何組織和個人的財產(chǎn)狀況。二是設定批準程序。海關行使調(diào)查財產(chǎn)權前應當經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，有權批準的關長認為根據(jù)實際情況沒有必要調(diào)查的，不批準調(diào)查。

2.事中的制約。一是出示法律文書和執(zhí)法證件。海關向國家機關了解其所掌握的財產(chǎn)狀況時，應當出示協(xié)助調(diào)查函。向其他組織和個人調(diào)查時，應當出示協(xié)助調(diào)查通知書。協(xié)助調(diào)查函和協(xié)助調(diào)查通知書應當有調(diào)查海關蓋章和調(diào)查人員簽名，上述兩種文書由海關總署統(tǒng)一格式。調(diào)查人員在調(diào)查時應當向協(xié)助調(diào)查的一方出示執(zhí)法證件，證明自己屬于海關工作人員。調(diào)查人員不出示法律文書和執(zhí)法證件的，協(xié)助調(diào)查的一方有權拒絕協(xié)助調(diào)查。二是限制調(diào)查內(nèi)容。海關調(diào)查財產(chǎn)狀況時不得調(diào)查與海關工作需要無關的事宜，這是一般要求。查詢在金融機構開立的賬戶時，上述要求細化為海關只能查詢賬戶的開戶銷戶情況、交易日期、交易內(nèi)容、交易金額、收入資金來源、支出資金去向和余額。海關調(diào)查超出上述范圍的，金融機構有權拒絕協(xié)助海關查詢。

3.事后的制約和救濟。一是規(guī)定海關不得永久保存調(diào)查所得的被調(diào)查人財產(chǎn)信息。海關行使調(diào)查財產(chǎn)權的基礎行為即核實申報價格、行政處罰、海關稽查、稅收行政強制一旦完成，被調(diào)查人自愿或者被強制履行全部義務后，海關應當刪除被調(diào)查人財產(chǎn)信息。二是規(guī)定海關的妥善保存義務。在刪除財產(chǎn)信息前，海關應當妥善保存被調(diào)查人財產(chǎn)信息，防止這些資料被竊取、篡改、毀損、滅失或者泄露。三是規(guī)定海關的保密義務。海關和海關工作人員應當為調(diào)查所得的財產(chǎn)信息保密，不得向他人披露和提供財產(chǎn)信息，不得使用財產(chǎn)信息為自己或者他人牟取利益。偵查刑事犯罪和法律另有規(guī)定者，不在此限。四是規(guī)定被調(diào)查人的事后救濟權力。被調(diào)查人的財產(chǎn)信息被非法泄露，導致被調(diào)查人合法權益受到損害的，被調(diào)查人有權申請行政復議、提起行政訴訟，要求國家賠償。確屬海關原因導致被調(diào)查人合法權益受損害的，一方面由海關對外承擔法律責任，另一方面追究有過錯的工作人員的法律責任，構成犯罪的，追究其刑事責任；尚不構成犯罪的，給予行政處分。

〔1〕曹炳霞 .論比例原則對行政機關個人信息處理權的規(guī)制〔J〕.公民與法，2010 （5）.

〔2〕陳翠玉，蔣海松 .公共成本對權利觀念與憲政理論重構的影響 〔J〕.西南政法大學學報，2010，12（6）.

〔3〕張革新 .淺談個人財產(chǎn)信息與信息技術偵查 〔J〕.公安研究，2007 （3）.