□文/闕傳保

（國(guó)家金庫(kù)海南省分庫(kù) 海南·?？冢?/p>

一、當(dāng)前地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)面臨的壓力分析

隨著系統(tǒng)的不斷升級(jí)、總行制度的重新整編及業(yè)務(wù)人員對(duì)地方國(guó)庫(kù)制度和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作的熟悉程度越來越高，制度內(nèi)容與制度執(zhí)行問題逐漸顯露出來，對(duì)制度建設(shè)產(chǎn)生了需要繼續(xù)完善的壓力，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）與上位制度協(xié)調(diào)一致的壓力。2011年底，總行對(duì)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)內(nèi)部管理制度進(jìn)行了全面清理、修改、補(bǔ)充和完善，先后頒布了多個(gè)基本規(guī)定、管理辦法及指導(dǎo)意見。新制度根據(jù)當(dāng)前的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)環(huán)境進(jìn)行整編，在內(nèi)容上有所修訂，且更偏重原則性規(guī)范。為了切實(shí)執(zhí)行總行國(guó)庫(kù)制度，更好地履行國(guó)庫(kù)職能，當(dāng)前各地方國(guó)庫(kù)制度必須隨著總行基本制度的重編進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容的修訂與完善，使之與總行新國(guó)庫(kù)制度保持一致，且內(nèi)容更加明晰、更具操作性。

（二）增強(qiáng)制度執(zhí)行力的壓力。目前，部分國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員在部分業(yè)務(wù)處理中存在“習(xí)慣化”以及“表面形式化”的操作，制度執(zhí)行力表現(xiàn)不高。首先，部分支庫(kù)業(yè)務(wù)人員在國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理過程中習(xí)慣按照相關(guān)業(yè)務(wù)的舊制度規(guī)定來處理各類國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，致使某些國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理流程和操作程序與當(dāng)前適用的相關(guān)制度內(nèi)容不一致。其次，在處理一些國(guó)庫(kù)收、支、退等業(yè)務(wù)時(shí)，部分業(yè)務(wù)人員只滿足于在紙制憑證上的鑒章，但在業(yè)務(wù)處理過程中沒有實(shí)際進(jìn)行監(jiān)督或執(zhí)行內(nèi)部國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)控制程序，未能實(shí)際履行國(guó)庫(kù)職能和防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)，只是在表面上執(zhí)行了相關(guān)制度內(nèi)容。

（三）業(yè)務(wù)制度內(nèi)容規(guī)范到位的壓力。當(dāng)前制度對(duì)部分業(yè)務(wù)處理的規(guī)范內(nèi)容只是做了“原則性”的闡述，對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度也重視不足，顯現(xiàn)出規(guī)范不到位的問題。首先，隨著國(guó)庫(kù)的整體環(huán)境發(fā)生了巨大變化，原制度的編寫人員對(duì)新環(huán)境的情況并不了解，因此在某些業(yè)務(wù)規(guī)范內(nèi)容方面大多采取“原則性”或“方向性”的制度規(guī)范用語，對(duì)業(yè)務(wù)操作程序的規(guī)范闡述不是很到位，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員在實(shí)際的制度執(zhí)行中容易產(chǎn)生誤判。其次，由于對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度沒有得到足夠的重視，導(dǎo)致部分國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制程序缺失，比如：“在退庫(kù)業(yè)務(wù)中，發(fā)生退庫(kù)的收入預(yù)算科目在收入報(bào)表中的本年累計(jì)余額不可以為負(fù)數(shù)”等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（四）部分舊業(yè)務(wù)的制度內(nèi)容繼續(xù)完善的壓力。隨著各種業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，當(dāng)前存在部分制度內(nèi)容與業(yè)務(wù)不適應(yīng)的情況，相關(guān)制度對(duì)業(yè)務(wù)處理行為規(guī)范作用不強(qiáng)。首先，在TCBS系統(tǒng)上線初期，為了確保國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員從原有系統(tǒng)業(yè)務(wù)角色盡快向TCBS系統(tǒng)業(yè)務(wù)角色轉(zhuǎn)變，在考慮防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，制度內(nèi)容盡量避免對(duì)原有國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理過程產(chǎn)生太大的改變，少量業(yè)務(wù)處理程序的制度規(guī)范依然保留原有做法。其次，TCBS系統(tǒng)的不斷升級(jí)改變了某些國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理流程，優(yōu)化了國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)環(huán)境，導(dǎo)致某些制度規(guī)范內(nèi)容過時(shí)。

（五）新業(yè)務(wù)的制度內(nèi)容需進(jìn)一步完善的壓力。隨著TCBS系統(tǒng)運(yùn)用的不斷深入，各地國(guó)庫(kù)部門協(xié)同相關(guān)部門已在全省范圍內(nèi)開展工會(huì)經(jīng)費(fèi)、殘疾人保障金以及地方社會(huì)保險(xiǎn)金納入國(guó)庫(kù)管理等多項(xiàng)國(guó)庫(kù)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，開創(chuàng)了地方非稅收入納入國(guó)庫(kù)預(yù)算外收支管理的先例。但由于創(chuàng)新業(yè)務(wù)是在相關(guān)制度出臺(tái)后開展的，相關(guān)國(guó)庫(kù)預(yù)算外收支業(yè)務(wù)處理辦法及管理制度只是另行出臺(tái)并使用，未能在基本制度內(nèi)容中得到反映。為保證制度內(nèi)容的完整性，需對(duì)該部分業(yè)務(wù)制度內(nèi)容進(jìn)行整編。

二、強(qiáng)化地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的建議

為了滿足新形勢(shì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)需要，解決全國(guó)各地分、支國(guó)庫(kù)在制度建設(shè)中存在的共性問題，確保國(guó)庫(kù)職能在可控風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)得到更好的履行，本文結(jié)合各地國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理中制度執(zhí)行的實(shí)際情況，提出各地分、支國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)應(yīng)采取執(zhí)行有效的方案加強(qiáng)地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)、完善海南省地方國(guó)庫(kù)制度體系內(nèi)容、強(qiáng)化地方國(guó)庫(kù)制度實(shí)施效果等的建議。

（一）明確地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的目標(biāo)。

明確制度建設(shè)的目標(biāo)是地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的前提條件。地方國(guó)庫(kù)制度應(yīng)建成什么樣的體系？制度內(nèi)容應(yīng)以什么尺度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)？制度的制定與執(zhí)行應(yīng)達(dá)到什么樣的效果？……這些問題在確定制度建設(shè)意圖過程中應(yīng)加以明確。一般情況下，地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)為制度的一致性、完整性、可操作性、前瞻性等方面。

（二）健全地方國(guó)庫(kù)制度的制定機(jī)制。國(guó)庫(kù)制度的建設(shè)過程是一個(gè)不斷完善的過程。為確保制度建設(shè)的科學(xué)性與完整性，地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)應(yīng)在總庫(kù)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，總結(jié)過去本地國(guó)庫(kù)部門制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，廣泛征求各地及各部門對(duì)制度建設(shè)的意見與需求，針對(duì)不同的情況研究并采取不同的優(yōu)化方案，不斷完善國(guó)庫(kù)制度內(nèi)容，據(jù)此形成一個(gè)相對(duì)健全的地方制度制定機(jī)制。

1、學(xué)習(xí)與研究總行新制度。地方國(guó)庫(kù)制度內(nèi)容必須與總行上位制度保持一致。在國(guó)庫(kù)制度建設(shè)前，地方國(guó)庫(kù)應(yīng)對(duì)總行基本制度內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)習(xí)與研究，全面掌握總行基本制度內(nèi)容的變化情況，了解變化內(nèi)容對(duì)地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的影響。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)總行發(fā)布的地方國(guó)庫(kù)制度及實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)意見的文件精神，結(jié)合本地國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的實(shí)際情況，確定總行各基本制度需要進(jìn)一步細(xì)化的制度條款，并將相關(guān)內(nèi)容細(xì)化成地方制度實(shí)施細(xì)則與操作規(guī)范。

2、總結(jié)舊制度建設(shè)的問題。制度建設(shè)不是從開始就十全十美的，建設(shè)情況需要在實(shí)際業(yè)務(wù)中不斷進(jìn)行檢驗(yàn)。一般情況下，經(jīng)過一段時(shí)間的制度執(zhí)行后，“制度內(nèi)容不到位，無法執(zhí)行”、“制度內(nèi)容不符合業(yè)務(wù)規(guī)范”、“制度內(nèi)容與上位制度相沖”以及其他在制度制定與執(zhí)行中存在的問題會(huì)逐漸暴露出來。為了促使地方國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的不斷完善，需要對(duì)過去制定的制度內(nèi)容及制度執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)制度內(nèi)容不斷優(yōu)化，對(duì)制度執(zhí)行不斷加強(qiáng)。

3、廣泛征求意見。國(guó)庫(kù)制度是各級(jí)國(guó)庫(kù)部門業(yè)務(wù)行為的規(guī)范依據(jù)，對(duì)國(guó)庫(kù)履行監(jiān)督職能行為、業(yè)務(wù)回單及相關(guān)資料的整理行為以及和相關(guān)部門的對(duì)賬行為都會(huì)產(chǎn)生規(guī)范作用，從而也會(huì)對(duì)財(cái)稅等相關(guān)外部單位產(chǎn)生影響。然而，基于不同的現(xiàn)實(shí)需要，各級(jí)國(guó)庫(kù)部門和各外部單位對(duì)某些國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)可能會(huì)存在不同需求。為強(qiáng)化國(guó)庫(kù)制度的執(zhí)行力，在地方制度實(shí)施細(xì)則制定前，應(yīng)事先征求各支庫(kù)及各外部單位的意見，在防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上盡量滿足各支庫(kù)或相關(guān)業(yè)務(wù)外部單位對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。

4、擬訂方案，完善制度。首先，將總行基本制度的每個(gè)條款進(jìn)行細(xì)化并匯總，編制每個(gè)總行基本制度的地方實(shí)施細(xì)則；其次，將各地方實(shí)施細(xì)則的相關(guān)條款內(nèi)容按國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)種類進(jìn)行歸類與劃分，使規(guī)范每種業(yè)務(wù)操作的實(shí)施細(xì)則能按每種國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的過程進(jìn)行整編并按順序排列，匯編成地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)操作規(guī)范等制度。

（三）完善地方國(guó)庫(kù)制度的內(nèi)容框架。

對(duì)于每種國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，地方國(guó)庫(kù)制度及實(shí)施細(xì)則應(yīng)分別從業(yè)務(wù)要求與風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)憑證與監(jiān)督、業(yè)務(wù)操作與賬務(wù)處理及憑證整理等方面進(jìn)行規(guī)范。

1、規(guī)范業(yè)務(wù)要求與風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的業(yè)務(wù)要求與風(fēng)險(xiǎn)是地方制度實(shí)施細(xì)則應(yīng)首先明確的內(nèi)容，具體是指總行基本制度所規(guī)定的每種國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)、可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、總行對(duì)地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的年度考核點(diǎn)以及相關(guān)財(cái)稅政策對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的要求。業(yè)務(wù)要求與風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容一般可以根據(jù)總行國(guó)庫(kù)基本制度內(nèi)容及相關(guān)財(cái)稅政策進(jìn)行細(xì)化。

2、規(guī)范業(yè)務(wù)憑證與監(jiān)督行為。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的發(fā)生都需要各相關(guān)憑證作為依據(jù)。為規(guī)范國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施細(xì)則應(yīng)對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)的必要憑證，以及憑證要素的必要項(xiàng)做詳細(xì)的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上，還需明確國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員應(yīng)如何根據(jù)憑證要素內(nèi)容和各憑證間的勾稽關(guān)系進(jìn)行對(duì)外監(jiān)督。

3、規(guī)范業(yè)務(wù)操作行為與國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)賬務(wù)處理。TCBS系統(tǒng)上線后，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)基本上依靠各種國(guó)庫(kù)系統(tǒng)進(jìn)行處理。為保證國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的系統(tǒng)操作有法可依，地方國(guó)庫(kù)制度及實(shí)施細(xì)則應(yīng)對(duì)系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作行為進(jìn)行規(guī)范，明確各業(yè)務(wù)崗位在國(guó)庫(kù)系統(tǒng)中的操作內(nèi)容，并確保該規(guī)范內(nèi)容與各國(guó)庫(kù)系統(tǒng)操作手冊(cè)保持有效的銜接；其次，地方國(guó)庫(kù)制度及實(shí)施細(xì)則還應(yīng)詳細(xì)闡述國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)經(jīng)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)處理后所產(chǎn)生的業(yè)務(wù)處理信息、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算的會(huì)計(jì)分錄、登記的會(huì)計(jì)賬簿種類以及匯總的會(huì)計(jì)報(bào)表，以便國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員據(jù)此對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理結(jié)果及國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算結(jié)果進(jìn)行全面的理解與掌握。在此基礎(chǔ)上，實(shí)施細(xì)則還應(yīng)對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理信息以及國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算信息的查詢方法及操作行為進(jìn)行規(guī)范。

4、規(guī)范憑證整理行為。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)在國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)中處理完后，相關(guān)憑證資料如何進(jìn)行處理等業(yè)務(wù)行為也需要在實(shí)施細(xì)則中得到明確的規(guī)范。其內(nèi)容主要應(yīng)包括對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理和會(huì)計(jì)核算資料、相關(guān)部門的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)憑證回單、會(huì)計(jì)憑證及相關(guān)報(bào)表的清分、簽章及整理等行為的規(guī)范。

（四）強(qiáng)化地方國(guó)庫(kù)制度的執(zhí)行機(jī)制。

國(guó)庫(kù)制度建設(shè)不僅僅是指健全制度體系與完善制度內(nèi)容，還包括采取各種有效措施確保制度執(zhí)行到位，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)制度在實(shí)際業(yè)務(wù)處理過程中的制度執(zhí)行力。

1、加強(qiáng)制度學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。深刻理解并全面掌握國(guó)庫(kù)制度內(nèi)容是制度得以執(zhí)行的前提條件。各級(jí)國(guó)庫(kù)部門應(yīng)通過組織培訓(xùn)班、網(wǎng)絡(luò)視頻培訓(xùn)、錄制光盤、編寫制度匯編、組織大分區(qū)國(guó)庫(kù)知識(shí)培訓(xùn)以及其他創(chuàng)新培訓(xùn)方式與手段，積極組織國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員開展新國(guó)庫(kù)制度和財(cái)稅政策學(xué)習(xí)及研究，著力增強(qiáng)制度培訓(xùn)效果，確保各國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員對(duì)制度內(nèi)容及國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)相關(guān)政策理解到位。

2、強(qiáng)化制度監(jiān)督與檢查。為確保各項(xiàng)國(guó)庫(kù)制度在業(yè)務(wù)處理過程中得到切實(shí)的執(zhí)行，各級(jí)國(guó)庫(kù)部門應(yīng)重視對(duì)轄內(nèi)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督與檢查工作。根據(jù)條件不同，國(guó)庫(kù)部門可以靈活采取不同的監(jiān)督方式，確保監(jiān)督行為及相關(guān)檢查業(yè)務(wù)操作程序符合制度與相關(guān)政策的內(nèi)容，對(duì)發(fā)生的各種制度不執(zhí)行情況予以及時(shí)糾正；保證各種業(yè)務(wù)憑證合法、完整，業(yè)務(wù)處理結(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確，業(yè)務(wù)資料整理符合制度規(guī)定等。

3、深入開展制度調(diào)研。國(guó)庫(kù)制度建設(shè)可以通過制度調(diào)研的方式加強(qiáng)國(guó)庫(kù)制度建設(shè)的信息反饋工作。首先，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)制度定期與不定期的專題調(diào)研力度，可以及時(shí)了解國(guó)庫(kù)制度在實(shí)際業(yè)務(wù)中的執(zhí)行情況，摸清制度內(nèi)容存在的漏洞，為進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)內(nèi)部管理制度體系，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)制度建設(shè)準(zhǔn)備好各種條件；其次，制度調(diào)研還可以積極引導(dǎo)地方國(guó)庫(kù)開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，確保國(guó)庫(kù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都有章可循，有據(jù)可依，促使地方國(guó)庫(kù)各類創(chuàng)新業(yè)務(wù)規(guī)范有序地開展。

4、切實(shí)執(zhí)行制度考核與獎(jiǎng)懲。建立國(guó)庫(kù)制度建設(shè)考核體系，以及根據(jù)制度檢查結(jié)果完善制度建設(shè)獎(jiǎng)懲辦法等措施可以強(qiáng)化各級(jí)國(guó)庫(kù)制度建設(shè)力度，提高制度建設(shè)的效果。各級(jí)國(guó)庫(kù)應(yīng)通過確定制度考核的指標(biāo)體系，量化制度制定及執(zhí)行中的各個(gè)考核指標(biāo)的大小，并依據(jù)事先確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等程序執(zhí)行制度建設(shè)的考核工作，強(qiáng)化考核力度。其中，指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)能準(zhǔn)確反映制度或?qū)嵤┘?xì)則的完整性、科學(xué)性及可操作性等制度質(zhì)量情況，國(guó)庫(kù)部門對(duì)制度和實(shí)施細(xì)則的學(xué)習(xí)和研究情況，以及制度或?qū)嵤┘?xì)則的執(zhí)行情況等。