鄧 聰

(廣西師范大學(xué)法學(xué)院,廣西桂林541004)

自古以來,各種災(zāi)害就伴隨人類而行。在全球氣候變化的背景下,極端氣候?qū)е聻?zāi)害事件發(fā)生的時(shí)間分布、區(qū)域分布、發(fā)生頻率和強(qiáng)度呈現(xiàn)新的變化,洪澇、干旱、低溫、冰雪、熱帶風(fēng)暴、高溫?zé)崂?、病蟲害等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增加,由此引發(fā)的崩塌、山洪、滑坡、泥石流等災(zāi)害也呈現(xiàn)增加趨勢。我國的自然災(zāi)害呈現(xiàn)出:種類多、范圍廣、頻率高、多災(zāi)并發(fā)等特征。就全國災(zāi)害形勢來說,我國約70%以上的城市、半數(shù)以上的人口,分布在自然災(zāi)害嚴(yán)重的區(qū)域。其中西北、華北等地區(qū)經(jīng)常發(fā)生旱災(zāi),東北、西南、華南等地的旱災(zāi)也會(huì)時(shí)有發(fā)生;我國大約三分之二以上的國土面積受到洪澇災(zāi)害威脅,約占國土面積69%的山地和高原區(qū)域山洪、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。全國已查明的地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)24萬處,地震、強(qiáng)降雨等導(dǎo)致西南、西北、華南等地地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā),大陸沿海地區(qū)、東南沿海及部分內(nèi)陸省份經(jīng)常遭受熱帶氣旋、風(fēng)暴潮、高溫?zé)崂说囊u擊,重特大森林火災(zāi)和病蟲害頻繁發(fā)生,大多數(shù)省份發(fā)生過5級(jí)以上的破壞性地震[1](P5)?！笆晃濉逼陂g,我國自然災(zāi)害共造成22億人次受災(zāi),10.3萬人因?yàn)?zāi)死亡、失蹤,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.4萬億元。面對(duì)如此嚴(yán)重的災(zāi)害形勢,完善我國防災(zāi)減災(zāi)法律制度,對(duì)保障我國防災(zāi)減災(zāi)工作的順利進(jìn)行尤為重要[2](P6)。

一、加強(qiáng)我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)的意義

防災(zāi)減災(zāi)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程,包括災(zāi)害預(yù)防,災(zāi)害救助,災(zāi)后重建等多個(gè)方面,它不僅需要科學(xué)的管理,調(diào)度,規(guī)劃,還需要政府政策的指導(dǎo)和法律的規(guī)范約束。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)就是為防災(zāi)減災(zāi)工作提供統(tǒng)一的規(guī)范,在災(zāi)害面前有法可依,能夠高效快速的處理各種災(zāi)害應(yīng)急事件,避免和減少災(zāi)害對(duì)我國人們生產(chǎn)和生活造成危害。

(一)加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)是順利開展防災(zāi)減災(zāi)工作的前提

防災(zāi)減災(zāi)一直都是世界各國面臨的重大難題,防災(zāi)減災(zāi)工作的順利開展和一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科學(xué)技術(shù)水平、管理組織能力、法律體制密切相關(guān)。面對(duì)我國自然災(zāi)害造成的巨大損失和人員傷亡及災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí),需要對(duì)災(zāi)害的救助和防治進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃,需要一個(gè)規(guī)范、完善的法律體系,這對(duì)我國防災(zāi)減災(zāi)工作具有指導(dǎo)作用。用法律的形式把災(zāi)害預(yù)防,災(zāi)害救助,災(zāi)后重建,災(zāi)害管理,應(yīng)急措施等固定下來,使各級(jí)行政部門面對(duì)災(zāi)害職責(zé)分明,有法可依,防止各部門之間推諉和不作為,強(qiáng)化行政職能,提高行政的效率;用法律的形式統(tǒng)一災(zāi)害財(cái)政資金體系,加強(qiáng)資金的使用監(jiān)督管理、災(zāi)后救助的標(biāo)準(zhǔn)和重建資金籌集,公開財(cái)政信息,以提高救災(zāi)資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。完善我國防災(zāi)減災(zāi)法律制度是建立健全我國防災(zāi)減災(zāi)體系的重要組成部分和不可或缺的重要手段。

(二)加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)是公民生命財(cái)產(chǎn)安全的保障

公民的生命和財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的,保護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)免遭侵犯和損失是國家的職責(zé)之一。而自然災(zāi)害每年都給我國造成了大量的人員傷亡和巨額的財(cái)產(chǎn)損失,建立和完善防災(zāi)減災(zāi)法律體制是保障公民免于自然災(zāi)害的侵?jǐn)_,減少因?yàn)?zāi)造成損失的必經(jīng)之路。面對(duì)自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的復(fù)雜形勢,按照“以防為主、防抗救相結(jié)合”的方針,堅(jiān)持科學(xué)依法統(tǒng)一、有力有序有效的原則,大力加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警、防范防御、應(yīng)急搶險(xiǎn)、災(zāi)后救助和恢復(fù)重建能力建設(shè)。始終把保障人民群眾生命安全放在首位,高度重視自然災(zāi)害的防范,增強(qiáng)公眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互救能力。防災(zāi)減災(zāi)法律體制的完善使在預(yù)防災(zāi)害,災(zāi)害管理,災(zāi)害救助,災(zāi)后重建過程中有法可依,救災(zāi)工作就能最大限度的保障公民生命和財(cái)產(chǎn)的安全。

(三)加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的保障

我國在全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到災(zāi)害每年造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失,有數(shù)據(jù)表明:1990—2009年20年間,平均每年約有五分之一的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率因自然災(zāi)害損失而抵消。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民生活水平的提高,防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)也不斷的增強(qiáng),同時(shí)也意識(shí)到災(zāi)害造成的巨大損失,認(rèn)識(shí)到防災(zāi)減災(zāi)的重要性。加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)不僅可以減少災(zāi)害造成的損失,嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行的防災(zāi)減災(zāi)的項(xiàng)目還可以帶來財(cái)富的增加。以三峽工程為例,該工程不僅可以緩解長江沿線洪水災(zāi)害壓力,同時(shí)也減少了災(zāi)害帶來的損失,同時(shí)該工程為國家提供寶貴的電力資源,并且改善了我國長江航運(yùn)條件,減災(zāi)防災(zāi)的經(jīng)濟(jì)投入與減災(zāi)的經(jīng)濟(jì)效益是明顯的。完善防災(zāi)減災(zāi)各項(xiàng)法律制度,建立健全防災(zāi)救災(zāi)的管理體系,預(yù)防和減少災(zāi)害對(duì)人民生命和財(cái)產(chǎn)造成的損失,是鞏固我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要保障。

二、我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的不足

(一)我國防災(zāi)減災(zāi)立法的現(xiàn)狀

根據(jù)部門法體系的相關(guān)性和重要程度,我國已出臺(tái)的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)可分以下幾類:1.對(duì)特定災(zāi)種的專門立法有:《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《傳染病防治法》、《防沙治沙法》等。這些專門的法律法規(guī)針對(duì)不同的災(zāi)種而制定的,都是一些災(zāi)害救助方面的措施,在災(zāi)害并發(fā)的情況下容易出現(xiàn)適用的爭執(zhí)。2.和防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的法律有:《森林法》、《草原法》、《氣象法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《水法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《動(dòng)物防疫法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 等。這些法律中大多是預(yù)防災(zāi)害發(fā)生的一些措施,這些措施的規(guī)定和其他防災(zāi)減災(zāi)法立法的出發(fā)點(diǎn)不同,對(duì)于法律適用和具體的實(shí)踐操作中容易出現(xiàn)多部門管理和爭執(zhí),引起管理的效率的低下和行政不作為。3.和防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的條例有:《自然災(zāi)害救助條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》、《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《人工影響天氣管理?xiàng)l例》、《氣象災(zāi)害防御條例》、《防汛條例》、《抗旱條例》《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。這些行政法規(guī)在災(zāi)害應(yīng)急,災(zāi)后行政管理方面起到很大的作用,行政法規(guī)的臨時(shí)性,實(shí)用性,適用范圍都是值得關(guān)注的問題。上述防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)的頒布提升了防災(zāi)減災(zāi)管理工作,增強(qiáng)了防災(zāi)減災(zāi)管理法制化水平,對(duì)防災(zāi)減災(zāi)工作起到了一定的指導(dǎo)作用[3]。

(二)我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)存在的不足

1.防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)存在的不足

由于我國防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律都是在不同時(shí)期,不同背景下逐步建立起來的。我國每次重大的自然災(zāi)害之后都會(huì)有相應(yīng)的法律和條例出臺(tái)。從組織體系方面看是在不同部門的領(lǐng)導(dǎo)下制定的,因此在各災(zāi)種中專業(yè)救災(zāi)方面都很具有實(shí)踐的指導(dǎo)意義,有些涉及的方面也很廣泛。但我國在防災(zāi)減災(zāi)方面缺乏整體性、基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性的綜合法律;在執(zhí)行方面容易造成各部門各組織之間的不協(xié)調(diào);關(guān)于新的自然災(zāi)害和新的次生災(zāi)害法律對(duì)此沒有規(guī)定;法律條文本身也有重復(fù)和表述不清楚,缺乏可操作性。

①立法指導(dǎo)思想方面:從我國出臺(tái)的關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)可知,我國防災(zāi)減災(zāi)的立法主要是關(guān)于災(zāi)害救助實(shí)施管理方面的內(nèi)容,對(duì)于專業(yè)救災(zāi)方面起到具體的指導(dǎo)作用。但指導(dǎo)思想缺乏綜合減災(zāi)的長遠(yuǎn)規(guī)劃和科學(xué)指導(dǎo),缺乏可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo),缺少防災(zāi)減災(zāi)的系統(tǒng)性和持續(xù)性的規(guī)定。在具體的防災(zāi)減災(zāi)工作中缺乏災(zāi)害的預(yù)防管理,災(zāi)后的重建,災(zāi)害環(huán)境修復(fù)等內(nèi)容,片面規(guī)定災(zāi)害救助的法律在第一時(shí)間可以保證公民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全,但是如果沒有系統(tǒng)的規(guī)劃和管理,在災(zāi)害救助中容易導(dǎo)致次生災(zāi)害和新的自然災(zāi)害,從而造成更多的損失。

②在法律體系方面不足:(1)綜合性防災(zāi)減災(zāi)基本法的缺失。我國現(xiàn)行的災(zāi)害法基本是一個(gè)災(zāi)種對(duì)應(yīng)一部法律,以單行法為主,比如像防震減災(zāi)法,防洪減災(zāi)法等,缺少綜合性防災(zāi)減災(zāi)的基本法律,對(duì)各種防災(zāi)減災(zāi)的共性問題缺乏統(tǒng)一規(guī)定,這樣導(dǎo)致幾種災(zāi)害并發(fā)時(shí),或者產(chǎn)生新的次生災(zāi)害時(shí)就沒有相應(yīng)的法律來應(yīng)對(duì),出現(xiàn)無法可依的情況。同時(shí),這種一事一法的滯后性,使政府在采取救災(zāi)措施的時(shí)候,也有可能出現(xiàn)沒有法律上支持的現(xiàn)狀。加之現(xiàn)在的災(zāi)害越來越向綜合性發(fā)展,很多災(zāi)害往往不表現(xiàn)為單一的災(zāi)種,而是形成一個(gè)災(zāi)害鏈,那么傳統(tǒng)的一對(duì)一的法律就無法應(yīng)對(duì)。(2)法律協(xié)調(diào)機(jī)制不靈活。自1980年以來,我國已經(jīng)出臺(tái)了30多部防災(zāi)減災(zāi)或與防災(zāi)減災(zāi)密切相關(guān)的法律、法規(guī)。各個(gè)法律相對(duì)獨(dú)立,其內(nèi)容也都限定在所涉及具體災(zāi)害的領(lǐng)域范圍之內(nèi),相互之間聯(lián)系較少。然而,法律法規(guī)之間如何協(xié)調(diào)、配合,部門之間如何協(xié)調(diào)、配合仍然存在問題。(3)現(xiàn)有法律覆蓋的災(zāi)種較少。我國防災(zāi)法律雖然包含了我國發(fā)生較為頻繁的幾種災(zāi)害,但整體上看,覆蓋的災(zāi)種范圍仍然較少,且并沒有形成一套體系[4]。例如,一旦發(fā)生冰凍災(zāi)害、海嘯、颶風(fēng)、龍卷風(fēng),外來生物入侵等就沒有相應(yīng)的法律來應(yīng)對(duì)。

2.組織管理方面存在的不足:政府管理方面存在的協(xié)調(diào)能力弱、效率低下等問題。我國涉及防災(zāi)減災(zāi)管理的部門很多,包括我國有國家減災(zāi)委員會(huì)、國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部、國家森林防火指揮部、國家防洪抗旱總指揮部和全國抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室等中央機(jī)構(gòu)。在地方有各省、市、縣區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)管理部門。災(zāi)害管理部門眾多,不同部門管理不同災(zāi)害,可以發(fā)揮各部門分工負(fù)責(zé)的優(yōu)勢。部門職能存在重疊、交叉的現(xiàn)象,也容易造成各部門之間有權(quán)力管理而不行使,導(dǎo)致防災(zāi)減災(zāi)管理工作效率降低。政府防災(zāi)減災(zāi)管理體系尚不健全,工作效率有待提高。在基層各省、市、各縣市區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)制度、各部門間信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度、各民間組織、社會(huì)力量等參與防災(zāi)減災(zāi)的制度還不夠完善。

3.防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)方面不足:我國的災(zāi)害監(jiān)測設(shè)施體系還不健全,監(jiān)測能力不足,預(yù)警信息的覆蓋面和時(shí)效性差,災(zāi)情監(jiān)測、采集和評(píng)估體系建設(shè)滯后;防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,避災(zāi)場所建設(shè)滯后,場所數(shù)量不足,偏遠(yuǎn)城鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施較少,農(nóng)村住房防災(zāi)抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低;基層災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系不健全,抗災(zāi)救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系不夠完善,應(yīng)急通信、指揮和交通裝備水平落后[5]。

4.防災(zāi)救災(zāi)資金儲(chǔ)備和監(jiān)管存在的不足:我國防災(zāi)救災(zāi)資金儲(chǔ)備逐年增多,但從總體上看,防災(zāi)救災(zāi)資金儲(chǔ)備與需求之間仍有差距。這在我國偏遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。這些地方大量存在災(zāi)害預(yù)警方面資金儲(chǔ)備不夠,災(zāi)后救助資金還不能滿足災(zāi)民生活需要等等問題。災(zāi)后捐款的管理缺乏監(jiān)管力度和透明度不高。

5.防災(zāi)減災(zāi)人員配備和業(yè)務(wù)素質(zhì)存在的不足:基層專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)工作人員較少,減災(zāi)資源普查、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合調(diào)查評(píng)估、隱患監(jiān)管工作等方面工作不能及時(shí)展開,不能及時(shí)掌握各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分布情況。各級(jí)災(zāi)害管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。橫向到邊、縱向到底的防災(zāi)減災(zāi)、生態(tài)保護(hù)管理體系有待完善和提高。

三、國外防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

日本、美國都是災(zāi)害頻發(fā)的國家。為了預(yù)防和減少災(zāi)害對(duì)公民生命和財(cái)產(chǎn)造成巨大威脅,這些發(fā)達(dá)國家都相繼建立起比較完善的自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)法律體系。在長期的抗災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐中,在法律法規(guī)、災(zāi)害管理組織體系、人員調(diào)配、組織機(jī)構(gòu)、信息系統(tǒng)、災(zāi)害保險(xiǎn)制度等綜合能力方面,積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),也取得了較好的成效。充分吸取這些有利的工作經(jīng)驗(yàn),并借鑒其教訓(xùn)與不足,對(duì)我國減災(zāi)綜合能力的建設(shè)起到良好的促進(jìn)作用。綜觀日本、美國等國的防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn),可取之處有:

(一)完備的防災(zāi)減災(zāi)法律體系

在防災(zāi)減災(zāi)法律體系方面,美國和日本是防災(zāi)減災(zāi)法律體系比較完善的國家,在這些防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)中不僅有災(zāi)害防治基本法,還有相配套的法律法規(guī)。例如日本早在1961年就頒布了《災(zāi)害對(duì)策基本法》,該法包括10章117條法律條款,是日本防災(zāi)減災(zāi)的根本大法。同時(shí)日本頒布了具體災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)方面的法律,如《石油基地等災(zāi)害防止法》、《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》、《原子能災(zāi)害對(duì)策特別措施法》、《防洪法》、《水難救護(hù)法》、《傳染病預(yù)防法》 等。美國在災(zāi)害基本立法方面制定了《災(zāi)害救援法案》、《聯(lián)邦民防法案》、《羅伯特·斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法》,2004年制定的《國家應(yīng)急計(jì)劃》。這些基本法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了保護(hù)公民的標(biāo)準(zhǔn),明確了不同部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,同時(shí)也為非盈利機(jī)構(gòu)的應(yīng)急活動(dòng)提供參考。另外,各州根據(jù)颶風(fēng)、洪水和地震災(zāi)害嚴(yán)重的情況,建立了本州的相關(guān)的法律。如加州的《加州阿奎斯特—普羅地震斷層區(qū)域法》、《加州地震危險(xiǎn)編圖法》等。法律法規(guī)體系是整個(gè)災(zāi)害對(duì)策體制的基礎(chǔ),是防災(zāi)組織體系與防災(zāi)規(guī)劃體系得以順利實(shí)施的制度保障。

(二)專門的災(zāi)害組織管理體制

日本防災(zāi)組織結(jié)構(gòu)體系包括政府機(jī)關(guān)、專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍、行業(yè)機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體等。政府機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)災(zāi)害政策的制定和災(zāi)害總體規(guī)劃的統(tǒng)籌安排,包括中央防災(zāi)會(huì)議、都道府縣防災(zāi)會(huì)議、市町村防災(zāi)會(huì)議和災(zāi)害對(duì)策本部等機(jī)構(gòu)。專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍主要負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急處理工作,包括緊急消防援助隊(duì)、地方消防隊(duì)、自衛(wèi)隊(duì)、警察部隊(duì)、醫(yī)療救助隊(duì)等救災(zāi)隊(duì)伍。這些專業(yè)救災(zāi)隊(duì)伍在減少人們生命財(cái)產(chǎn)損失方面發(fā)揮了巨大的作用。行業(yè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)是在各行業(yè)內(nèi)部和大型企業(yè)內(nèi)部組建防災(zāi)減災(zāi)的組織體系。民間團(tuán)體方面,目前主要是包括災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)、災(zāi)害救助領(lǐng)域的慈善機(jī)構(gòu)等[6]。

美國負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)危機(jī)的最主要機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA),總統(tǒng)授權(quán)FEMA負(fù)責(zé)所有的防災(zāi)與減災(zāi)工作。聯(lián)邦應(yīng)急管理局作為應(yīng)對(duì)危機(jī)的中央機(jī)構(gòu),在危機(jī)發(fā)生的各個(gè)階段發(fā)揮該機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和決策職能。在災(zāi)害發(fā)生時(shí),匯集所有的信息,運(yùn)用應(yīng)急計(jì)劃,其與國防部、司法部、交通部、勞工部、財(cái)政部、衛(wèi)生部等政府部門和一些非官方的人道主義組織協(xié)調(diào)合作,科學(xué)合理調(diào)動(dòng)各種現(xiàn)有資源進(jìn)行救助[7]。一旦發(fā)生災(zāi)害,聯(lián)邦應(yīng)急管理局和州、縣、市和社區(qū)的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各個(gè)部門互相配合,積極應(yīng)對(duì)災(zāi)害。

(三)注重災(zāi)前的防災(zāi)與備災(zāi)工作

防災(zāi)減災(zāi)中一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)就是災(zāi)前的防災(zāi)和備災(zāi)工作。受災(zāi)害頻發(fā)且災(zāi)害損失嚴(yán)重的影響,日本十分重視建立防災(zāi)計(jì)劃,在《災(zāi)害對(duì)策基本法》中就對(duì)制定防災(zāi)規(guī)劃做了具體規(guī)定:1.中央政府必須制定整個(gè)國家的防災(zāi)減災(zāi)計(jì)劃,該規(guī)劃明確規(guī)定減災(zāi)組織的指導(dǎo)方針,促進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)程序科學(xué)化、合理化、系統(tǒng)化的進(jìn)行以及正確的開展災(zāi)害的救助、恢復(fù)和重建。2.各公共事業(yè)機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體必須制定與其業(yè)務(wù)相關(guān)的防災(zāi)減災(zāi)業(yè)務(wù)規(guī)劃,該規(guī)劃按照災(zāi)害管理基本規(guī)劃,按指定政府機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)規(guī)定,確定各機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)減災(zāi)對(duì)策。例如國土文通省、氣象廳等都制定了其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的防災(zāi)計(jì)劃。3.各級(jí)地方政府必須制定該行政區(qū)劃范圍內(nèi)的地方防災(zāi)計(jì)劃。該按照災(zāi)害管理基本計(jì)劃和地方情況,由都道府縣、市村可防災(zāi)會(huì)議或市村町行政長官負(fù)責(zé)指定,確定由地方減災(zāi)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的減災(zāi)對(duì)策[8]。

美國災(zāi)前的防災(zāi)與備災(zāi)管理工作包括減災(zāi)措施和災(zāi)前準(zhǔn)備兩個(gè)方面。在防災(zāi)減災(zāi)方面的措施主要是指由政府通過制定減災(zāi)規(guī)劃和措施,努力減少和避免災(zāi)害對(duì)人民生命和財(cái)產(chǎn)造成的傷亡和損失。在具體的工作中強(qiáng)化災(zāi)害多發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)和土地使用的管理、在各種災(zāi)害多發(fā)區(qū)實(shí)行政府支持的災(zāi)害保險(xiǎn)或者強(qiáng)制災(zāi)害保險(xiǎn)等。在災(zāi)前準(zhǔn)備方面主要包括提供應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害的技術(shù)支持,建設(shè)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),建立災(zāi)害服務(wù)信息迅速傳播系統(tǒng)和機(jī)制,災(zāi)害易發(fā)區(qū)建筑物和設(shè)施備災(zāi)檢查機(jī)制;合理規(guī)劃使用應(yīng)急避難場所機(jī)制,做好災(zāi)害公共醫(yī)療、衛(wèi)生、援助搶險(xiǎn)等應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制;在全國廣泛開展災(zāi)害應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)、災(zāi)害應(yīng)急演示、防災(zāi)科普教育等災(zāi)害教育機(jī)制[9]。

(四)充足的專項(xiàng)財(cái)政保證和多渠道的資金來源

在防災(zāi)減災(zāi)的過程中,資金的運(yùn)用和管理將是防災(zāi)減災(zāi)工作進(jìn)行的重要財(cái)力保障。日本和美國在災(zāi)害財(cái)政資金來源主要有以下幾個(gè)方面值得借鑒:一是政府專項(xiàng)財(cái)政撥款,國家都會(huì)預(yù)留一定的財(cái)政資金作為處理應(yīng)急事件和災(zāi)害的專款,根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的程度不同和財(cái)力狀況,提供一定的災(zāi)害撥款,包括中央財(cái)政和地方財(cái)政。二是運(yùn)用市場調(diào)節(jié)手段籌集資金。運(yùn)用政府的主導(dǎo)功能和為公共利益服務(wù)的職能,由政府、企業(yè)和個(gè)人獨(dú)資或者合資興建的防災(zāi)減災(zāi)工程項(xiàng)目,在工程的建設(shè)使用和盈利的過程中充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用,在防災(zāi)減災(zāi)的同時(shí),把盈利的資金作為救災(zāi)資金的儲(chǔ)備。三是完善的災(zāi)害保險(xiǎn)制度。美國和日本都有相對(duì)完善的災(zāi)害保險(xiǎn)制度,這些制度包括工業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn),農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn),漁業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)等多個(gè)方面。這些災(zāi)害制度的建立對(duì)于減少災(zāi)害造成的損失,維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康的發(fā)展有重要的作用。四是慈善捐款。美國和日本都有相對(duì)完善的慈善捐款的法律法規(guī),用法律規(guī)范其行為,加強(qiáng)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)運(yùn)用的監(jiān)督和控制,最大限度的運(yùn)用好慈善資金。

(五)引導(dǎo)社會(huì)力量的共同參與

日本很早就提出“公助、共助和自助”的救災(zāi)理念,公助是國家和地方行政部門等公共機(jī)構(gòu)的救助,共助指的是借助于民間組織,志愿者團(tuán)體,鄰居等力量互相幫助,從事災(zāi)害的救助和救援,自助是災(zāi)民依靠自救和家人的力量在救災(zāi)中保全自己[10]。日本有大量的救災(zāi)志愿者、災(zāi)害團(tuán)體,災(zāi)害社區(qū),而且在日本的災(zāi)害立法中有大量關(guān)于日本救災(zāi)志愿者、災(zāi)害團(tuán)體制度,災(zāi)害社區(qū)制度管理規(guī)定。同時(shí)日本還加大關(guān)于志愿者培訓(xùn)和防災(zāi)減災(zāi)教育的活動(dòng),每年都會(huì)有很多災(zāi)害應(yīng)急演練,增強(qiáng)公民防災(zāi)減災(zāi)的知識(shí)和自我救助的能力。日本公民面對(duì)災(zāi)害的心理承受力和心理素質(zhì)都很高,在災(zāi)害中很少出現(xiàn)慌亂的現(xiàn)象,這些值得災(zāi)害多發(fā)區(qū)人民學(xué)習(xí)和借鑒。

美國有相對(duì)完善的救災(zāi)組織及其組織規(guī)定,有很多防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)志愿者隊(duì)伍,該救災(zāi)隊(duì)伍專業(yè)性強(qiáng),應(yīng)急能力強(qiáng),他們不僅活躍在本國抗災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)中,他們的身影也經(jīng)常出現(xiàn)在世界各地的救災(zāi)活動(dòng)中,這些實(shí)踐活動(dòng)也為他們救災(zāi)工作經(jīng)驗(yàn)的積累有很大幫助。這些專業(yè)隊(duì)伍不但在應(yīng)對(duì)本國災(zāi)害救助方面起到很大的作用,在應(yīng)對(duì)國際災(zāi)害的時(shí)候也及時(shí)地伸出援手。

四、加強(qiáng)我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)的幾點(diǎn)建議

通過比較和借鑒國外關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)方面的法律,本文對(duì)我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)提出以下幾個(gè)方面的建議:

(一)在防災(zāi)減災(zāi)立法指導(dǎo)思想方面:在防災(zāi)減災(zāi)的法律規(guī)制中堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展觀念,引入系統(tǒng)防災(zāi)和綜合防災(zāi)的理念。可持續(xù)發(fā)展價(jià)值觀的核心是生態(tài)價(jià)值觀。生態(tài)價(jià)值觀認(rèn)為人類屬于自然界的一部分,自然環(huán)境是屬于全球包括人類在內(nèi)所有物種的。它包括兩層基本意思,一是發(fā)展性,二是可持續(xù)性,即在防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建過程中,既要考慮當(dāng)前發(fā)展的需要,又要考慮未來發(fā)展的需要,不要以犧牲后代人的利益為代價(jià)來滿足當(dāng)代人的利益,實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)災(zāi)害的立法要從科學(xué)性,系統(tǒng)性,長遠(yuǎn)性的規(guī)劃考慮,不能單一考慮救災(zāi)措施,救助措施和保障措施,更要考慮災(zāi)害的預(yù)防,管理,重建和可持續(xù)發(fā)展?？茖W(xué)、全面、具體的制定防災(zāi)減災(zāi)的長遠(yuǎn)規(guī)劃,統(tǒng)一災(zāi)害救助和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),明晰財(cái)政的使用和監(jiān)督,明確行政部門的職責(zé)和公民的義務(wù),建立健全防災(zāi)減災(zāi)的法律保障體系。

(二)在防災(zāi)減災(zāi)法律體系方面:在現(xiàn)有的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《保險(xiǎn)法》、《防洪法》、《消防法》、《人民防空法》、《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《交通安全法》、《自然災(zāi)害救助條例》、《氣象災(zāi)害防御條例》、《抗旱條例》 等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,我國應(yīng)盡快制定關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)性和綜合性的法律法規(guī):如《災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本法》、《災(zāi)害救助法》等,明確防災(zāi)減災(zāi)的重要性,規(guī)定國家、地方政府及公共機(jī)關(guān)必須建立必要的體制,明確防災(zāi)抗災(zāi)責(zé)任;在防災(zāi)減災(zāi)基本法的指導(dǎo)下,要進(jìn)一步完善防災(zāi)減災(zāi)法律體系,在防災(zāi)減災(zāi)的過程中貫徹科學(xué)、全面、系統(tǒng)及可持續(xù)發(fā)展的原則。在該法律體系中應(yīng)該包括防災(zāi)減災(zāi)法律的指導(dǎo)思想,防災(zāi)減災(zāi)的任務(wù),責(zé)任,重建,災(zāi)害保險(xiǎn)等內(nèi)容。災(zāi)害基本法要明確防災(zāi)減災(zāi)各部門和組織之間的協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制,加強(qiáng)聯(lián)合抗災(zāi)的能力和協(xié)作抗災(zāi)的效果。同時(shí)要制定防災(zāi)規(guī)劃、災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略、災(zāi)后重建及相關(guān)金融財(cái)政措施。在基本法的指導(dǎo)下,應(yīng)該制定專門針對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)、雪災(zāi)、暴雨、生物恐怖威脅等相關(guān)的法規(guī)、條例或規(guī)章。各地區(qū)依據(jù)國家防災(zāi)減災(zāi)基本法律法規(guī)制定或修訂符合地方實(shí)際的防災(zāi)減災(zāi)有關(guān)法規(guī)。加大防災(zāi)減災(zāi)立法研究,不斷完善國家災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案體系,提高災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、可操作性和可行性。

(三)在防災(zāi)減災(zāi)組織管理體制方面:完善的組織管理體制是防災(zāi)減災(zāi)工作順利進(jìn)行基礎(chǔ)和保障,針對(duì)我國現(xiàn)實(shí)的狀況,該體制的建立健全應(yīng)做好以下幾個(gè)方面:1.在國家層面設(shè)立專門的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)——國家減災(zāi)委員會(huì),其他部門協(xié)調(diào)配合。細(xì)化國家減災(zāi)委員會(huì)與各部門之間、中央與地方各級(jí)政府之間的職能分工,明確中央、地方和各個(gè)災(zāi)害管理部門的救災(zāi)責(zé)任。2.增強(qiáng)我國災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警、評(píng)估能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力。加強(qiáng)對(duì)氣象、水文、地震、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)、海洋、森林草原等自然災(zāi)害的監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn),優(yōu)化其功能布局,提高其監(jiān)測水平,建立我國的災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損失評(píng)估、應(yīng)急評(píng)估、防災(zāi)減災(zāi)績效評(píng)估能力,提高災(zāi)害綜合評(píng)估機(jī)制。讓災(zāi)害評(píng)估更科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。完善災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制和信息發(fā)布網(wǎng)絡(luò),提高我國災(zāi)害預(yù)警評(píng)估水平、災(zāi)害信息分析水平。3.優(yōu)化我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,把災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理與我國災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制有機(jī)銜接,減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制措施,建立良好的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制,加強(qiáng)應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力。做好我國災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患與減災(zāi)能力調(diào)查,建立自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患與減災(zāi)能力數(shù)據(jù)庫,保持其持續(xù)更新能力。

(四)在防災(zāi)減災(zāi)資金投入與監(jiān)督方面:完善防災(zāi)減災(zāi)資金投入機(jī)制,拓寬資金投入的渠道,建立包含企業(yè)、非政府組織、普通群眾、災(zāi)民自己和國際社會(huì)在內(nèi)的多渠道資金投入體系。加對(duì)大防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施與重大工程建設(shè)、科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、科普宣傳教育等方面的資金投入。同時(shí)按照民主、公開和社會(huì)監(jiān)督的原則,建立健全防災(zāi)減災(zāi)資金、救災(zāi)和捐贈(zèng)款物的管理、使用和監(jiān)督機(jī)制。完善我國災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)體系,提高受災(zāi)群眾的救助生活水平。建立災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,探索多元化災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償機(jī)制。

(五)在防災(zāi)減災(zāi)人才隊(duì)伍培養(yǎng)和建設(shè)方面:建議我國實(shí)施防災(zāi)減災(zāi)人才戰(zhàn)略,注重防災(zāi)減災(zāi)人才的培養(yǎng),增加防災(zāi)減災(zāi)人員的總量,提高防災(zāi)減災(zāi)隊(duì)伍的素質(zhì),建立防災(zāi)減災(zāi)人才信息管理系統(tǒng)。加快防災(zāi)減災(zāi)工程與技術(shù)、科研與教育、專業(yè)救援、行政管理等方面急需緊缺人才的教育和培養(yǎng)。發(fā)動(dòng)民間力量,組建防災(zāi)減災(zāi)志愿者服務(wù)隊(duì),建立防災(zāi)減災(zāi)志愿者隊(duì)伍管理機(jī)制,提高志愿者的防災(zāi)減災(zāi)技能和水平。

結(jié) 語

面對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害形勢,我們要認(rèn)識(shí)到我國在防災(zāi)減災(zāi)方面存在的問題,加大對(duì)災(zāi)害的重視和管理的力度,做好應(yīng)對(duì)災(zāi)害的各種措施,保護(hù)公民生命和財(cái)產(chǎn)的安全。把應(yīng)對(duì)災(zāi)害提高到國家戰(zhàn)略安全的需要上來,不斷加強(qiáng)我國防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè),推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的新突破。

[1]資料來源《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃“十二五”規(guī)劃》(征求意見稿).

[2]資料來源《城鄉(xiāng)建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃》2011年9月 14日由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建質(zhì) 〔2011〕141號(hào).

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