文/張洪杰

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 河北·保定）

農(nóng)民專業(yè)合作社是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是處于弱勢群體的農(nóng)民在自愿聯(lián)合、民主管理的基礎(chǔ)上成立的互助性經(jīng)濟(jì)組織，是促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大動(dòng)力。但是，由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶本身弱質(zhì)性的特點(diǎn)，農(nóng)民專業(yè)合作社在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于弱勢地位，因此為了更好地促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社事業(yè)的發(fā)展，政府的扶持成為必然要求。目前，我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展正處于起步階段，在其發(fā)展過程中還存在很大的盲目性和局限性，因此政府的引導(dǎo)和扶持對于我國農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展顯得尤為重要。而西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，形成了完善的管理模式和組織原則，因此認(rèn)真研究和借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)，對于促進(jìn)我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，具有重要的意義。

一、發(fā)達(dá)國家政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的政策借鑒

發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展離不開政府的扶持。西方發(fā)達(dá)國家政府均在不干涉農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部經(jīng)營管理的前提下，通過法律、稅收、財(cái)政等手段來扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，為其創(chuàng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境。

（一）法律保障。隨著農(nóng)民專業(yè)合作社事業(yè)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家政府都相繼頒布相應(yīng)的法律，確立農(nóng)民專業(yè)合作社的合法地位，規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，保障農(nóng)民專業(yè)合作社的合法權(quán)益。

法國政府早在1894年就通過立法確立了農(nóng)業(yè)互助信貸合作社的合法地位，規(guī)范并促進(jìn)了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展。1943年頒布了專門的農(nóng)業(yè)合作社的法律，1947年制定了合作社總章程。隨著合作社事業(yè)的發(fā)展，其立法也不斷完善，又相繼頒布了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》、《合作社調(diào)整法》等法律，保證了合作社的健康發(fā)展。

美國是最早制定合作社法的國家之一，但是美國的農(nóng)民專業(yè)合作社法都是在州一級頒布的，聯(lián)邦政府沒有統(tǒng)一的農(nóng)民專業(yè)合作社法，聯(lián)邦政府關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的法律條款分散于相關(guān)的法律中。美國早在1865～1870年間，就有六個(gè)州分別通過了有關(guān)合作社的立法。1922年美國國會(huì)就通過了起決定性的合作社法《卡帕-沃爾斯坦德法》，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社，并為他們提供反托拉斯豁免，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。1926年出臺《合作社銷售法》進(jìn)一步為農(nóng)業(yè)合作社提供反托拉斯豁免條款，并要求農(nóng)業(yè)部進(jìn)一步加強(qiáng)對合作社的扶持，極大地促進(jìn)了合作社的發(fā)展。1967年頒布了《農(nóng)業(yè)公平交易法》，規(guī)定了農(nóng)產(chǎn)品公平交易的六大標(biāo)準(zhǔn)，保障了合作社在市場競爭中的合法地位。

日本于1900年首次頒布了關(guān)于合作社的法律《產(chǎn)業(yè)組合法》，是日本合作社的基本法。該法對合作社的信用、采購和銷售等方面的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。1947年日本政府又制定實(shí)施了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，該法確立了農(nóng)協(xié)的合法地位、經(jīng)營范圍和優(yōu)惠政策，促進(jìn)了農(nóng)協(xié)基層組織的建立和發(fā)展?！掇r(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》在實(shí)施60多年間也多次進(jìn)行了修訂，使其不斷完善，確保了農(nóng)協(xié)的健康發(fā)展。1961年日本又頒布了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合合并助成法》，推動(dòng)了農(nóng)協(xié)基層組織的合并、整頓和提高。

（二）稅收優(yōu)惠。由于農(nóng)民專業(yè)合作社不是以營利為目的的互助性經(jīng)濟(jì)組織，具有公益性質(zhì)，因此西方發(fā)達(dá)國家政府通過減稅、低稅、免稅等稅收優(yōu)惠政策來支持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，確保農(nóng)民專業(yè)合作社在市場經(jīng)濟(jì)中的平等地位。如法國政府規(guī)定：如果合作社只與合作社會(huì)員有經(jīng)營往來并為會(huì)員服務(wù)，并且合作社遵循“一人一票”原則和合作社分紅原則，合作社可享受免稅政策；如果合作社與其他非合作社會(huì)員有業(yè)務(wù)往來，往來部分按照法國企業(yè)通行的33%稅率納稅，其余部分免稅。而美國政府早在19世紀(jì)末，就豁免了農(nóng)業(yè)合作社的全部賦稅，直到1951年以后，隨著合作社事業(yè)的不斷發(fā)展壯大，美國政府才取消了合作社普通賦稅豁免制度，僅對那些根據(jù)稅法取得免稅資格的合作社實(shí)行稅賦減免政策，但對于其他合作社分配給社員的紅利、惠顧返還金以及其他收入，仍實(shí)行免稅政策。另外，美國政府還對一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)合作社實(shí)行優(yōu)惠稅率，扶持該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本政府也一直對農(nóng)協(xié)實(shí)施優(yōu)惠的稅率政策，如所得稅，一般企業(yè)要繳納62%，而農(nóng)協(xié)只繳39%；法人稅，一般企業(yè)要繳納35.5%，農(nóng)協(xié)只繳27%；各種地方稅，一般企業(yè)要繳50%～60%，農(nóng)協(xié)只繳43%。

（三）財(cái)政支持。在財(cái)政政策方面，法國政府通過發(fā)放補(bǔ)助金和提供優(yōu)惠貸款的方式支持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。例如，居馬（法國共同使用農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)合作社）在成立時(shí)，政府會(huì)根據(jù)會(huì)員人數(shù)的多少給予2.4萬～3萬法郎的啟動(dòng)費(fèi)；對于居馬所購買的機(jī)器，政府也會(huì)根據(jù)機(jī)器類型的不同，提供相當(dāng)于機(jī)械購買價(jià)值15%～25%的無償援助。此外，政府還提供特別中長期貸款，對于山區(qū)和經(jīng)濟(jì)條件較差地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作社，貸款最長期限為12年，年利率3.45%；平原地區(qū)，最長貸款期限為9年，年利率4.7%，貸款的優(yōu)惠利率部分由政府補(bǔ)貼。在這方面美國政府與法國不同，美國政府對農(nóng)民專業(yè)合作社的直接支持是很有限的，這是由于早在20世紀(jì)三十年代，美國政府就出資建成了世界上最完備的農(nóng)業(yè)合作金融體系，有效地解決了合作社在發(fā)展過程中的資金短缺問題。但是當(dāng)農(nóng)業(yè)合作社在發(fā)展過程中遭遇困難時(shí)，美國政府也會(huì)給予直接或間接的幫助，幫助農(nóng)業(yè)合作社渡過難關(guān)。日本政府也對農(nóng)協(xié)的基本設(shè)施給予了大量的投資和補(bǔ)貼，并且日本政府的支農(nóng)資金大部分都是通過農(nóng)協(xié)投放，有效地提高了支農(nóng)資金的使用效率。這些國家在財(cái)政方面實(shí)施的這些措施有效地提高了農(nóng)民專業(yè)合作社在市場競爭中的競爭力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）非資金支持。發(fā)達(dá)國家政府非常重視對農(nóng)民專業(yè)合作社的非資金支持，如教育培訓(xùn)、科學(xué)研究、信息咨詢等。他們認(rèn)為教育培訓(xùn)、科學(xué)研究、信息咨詢是在微觀層次制約農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的重要因素。如：美國政府對此給予了高度的重視，他們積極地與教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)展開合作，對農(nóng)民專業(yè)合作社社員進(jìn)行培訓(xùn)，對合作社發(fā)展過程中的問題進(jìn)行研究，為農(nóng)民提供各種信息技術(shù)咨詢，有效地提高了社員的素質(zhì)，保證和深化了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。

（五）實(shí)施監(jiān)督和管理。發(fā)達(dá)國家政府除了為農(nóng)民專業(yè)合作社提供各種扶持以外，還要對農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行監(jiān)督、管理、引導(dǎo)，以保障合作社健康發(fā)展。如，法國政府規(guī)定：合作社的建立和撤銷必須經(jīng)過農(nóng)業(yè)部門核準(zhǔn)審批，同時(shí)在合作社運(yùn)行過程中，農(nóng)業(yè)部的相關(guān)機(jī)構(gòu)還要對其進(jìn)行監(jiān)督，檢查是否遵循了相關(guān)法律、法規(guī)、合作社章程以及相關(guān)的財(cái)務(wù)制度，保證農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展。

二、啟示與建議

（一）啟示。發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明：農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展離不開政府的扶持。發(fā)達(dá)國家政府主要是通過以下手段扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展：（1）提供法律保障；（2）提供優(yōu)惠的財(cái)政政策和稅收政策；（3）建立教育培訓(xùn)、科學(xué)研究、信息技術(shù)咨詢服務(wù)體系；（4）在不干涉合作社內(nèi)部經(jīng)營管理的前提下，對農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施監(jiān)督、管理。

（二）促進(jìn)我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的對策建議。我們在借鑒發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的國情和農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀，探索適合我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的政府扶持政策。

1、加強(qiáng)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的宣傳，培養(yǎng)農(nóng)民的合作意識。2007年7月1日，我國正式實(shí)施了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》。該法的頒布實(shí)施明確了農(nóng)民專業(yè)合作社的法律地位，規(guī)范了我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。但是，由于該法剛出臺不久，所以該法的普及工作成為重點(diǎn)。因此政府應(yīng)該加大普法力度，做好宣傳工作，培養(yǎng)農(nóng)民的合作意識，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展壯大。

2、建立健全政策法規(guī)，不斷完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的立法工作較發(fā)達(dá)國家嚴(yán)重滯后，并且還存在著很多有待完善的地方。因此，我國應(yīng)在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，不斷建立健全相應(yīng)的政策法規(guī)，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

3、制定優(yōu)惠的財(cái)政政策和稅收政策，加大政府扶持力度。從法、美、日農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，政府都以財(cái)政和稅收為主要的政策工具，支持農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展。我國政府也要根據(jù)我國的國情和農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀，制定適合我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的財(cái)政政策和稅收政策，促進(jìn)我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。在財(cái)政政策方面，我國應(yīng)加大支持力度，我國各級財(cái)政每年都要安排一定的資金，建立農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展基金，用以支持農(nóng)民專業(yè)合作社的生產(chǎn)發(fā)展、技術(shù)改進(jìn)、貸款貼息等等，促進(jìn)合作社健康發(fā)展；在稅收政策方面，我國應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策，盡可能地減輕農(nóng)民專業(yè)合作社和社員的稅負(fù)水平，對所得稅、營業(yè)稅、增值稅實(shí)行減免政策，切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社的合法權(quán)益。

4、完善農(nóng)村金融體系，改善融資環(huán)境。我國應(yīng)大力發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持，有效解決制約農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的資金問題。另外，也應(yīng)積極地鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供金融服務(wù)。鼓勵(lì)和支持農(nóng)村合作金融的發(fā)展，加強(qiáng)金融市場準(zhǔn)入的立法管理，打破農(nóng)村金融市場上的壟斷，增加競爭。

5、完善教育培訓(xùn)、科學(xué)研究、信息咨詢等服務(wù)體系。我國政府應(yīng)加大投資力度，逐步完善教育培訓(xùn)、科學(xué)研究、信息咨詢等服務(wù)體系。第一，建立多層次的培訓(xùn)體系。對政府工作人員、合作社管理人員、社員以及農(nóng)民積極展開培訓(xùn)，鞏固農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展；第二，建立深層次的理論研究體系。加強(qiáng)合作社的理論研究，提高政府指導(dǎo)合作社實(shí)踐的前瞻性，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社在正確的軌道上健康、持續(xù)地發(fā)展；第三，建立信息咨詢服務(wù)體系。農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展離不開技術(shù)和市場方面的信息支持，政府應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)技系統(tǒng)的優(yōu)勢，提供技術(shù)培訓(xùn)與服務(wù)，支持合作社的發(fā)展。

6、加強(qiáng)對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)督、管理、政策引導(dǎo)。政府應(yīng)在宏觀層面加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)督、管理力度，幫助農(nóng)民專業(yè)合作社完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部制度建設(shè)，不斷提高農(nóng)民專業(yè)合作社的管理水平和組織效率；對農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展方向進(jìn)行政策引導(dǎo)。例如，國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目可以委托農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施。

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