□文/劉 旭 丁陽(yáng)生

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

工程項(xiàng)目代建制中的委托代理關(guān)系

□文/劉 旭 丁陽(yáng)生

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

代建制項(xiàng)目中存在著多重委托代理關(guān)系，形成了復(fù)雜的委托代理關(guān)系鏈。本文通過(guò)分析不同層次的委托代理關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，并提出解決思路。

代建制；委托代理；激勵(lì)約束

原標(biāo)題：工程項(xiàng)目代建制中的委托代理關(guān)系分析及其處理思路

收錄日期：2012年5月12日

一、概述

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府投資項(xiàng)目采用的是一種行政代理管理模式，即通過(guò)組成項(xiàng)目法人、工程指揮部或基建辦等對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行直接管理，項(xiàng)目使用單位因分別與規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、建設(shè)承包商和建設(shè)監(jiān)理單位之間直接簽訂業(yè)務(wù)承攬合同而建立委托代理關(guān)系。但是，這種以項(xiàng)目使用單位為紐帶所形成的委托代理關(guān)系鏈存在著許多弊端，項(xiàng)目使用單位無(wú)論作為代理人，還是作為委托人都是不合適的。

工程項(xiàng)目代建制的出現(xiàn)是借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，立足中國(guó)基本國(guó)情，從地方自發(fā)成長(zhǎng)起來(lái)的項(xiàng)目管理方式。其主要宗旨是為了解決在我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制下，行政機(jī)關(guān)直接管理，由其以國(guó)家名義投資建設(shè)項(xiàng)目作造成的“投資、建設(shè)、管理、使用”四權(quán)合一模式導(dǎo)致的“責(zé)、權(quán)、利”難以厘清，難以具體落實(shí)的嚴(yán)重弊端。代建制的主要理論基礎(chǔ)是委托代理理論，是通過(guò)代理人的代理行為實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化目標(biāo)。

對(duì)于代建制，大體接近的表述是：“政府對(duì)其所投資建設(shè)的項(xiàng)目，按照招標(biāo)等規(guī)定的程序委托社會(huì)專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位作為代建單位，由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)組織實(shí)施，建成后交付給項(xiàng)目使用單位的項(xiàng)目管理模式。”

二、委托代理關(guān)系的不同層次

市場(chǎng)代理模式下政府投資項(xiàng)目的委托代理關(guān)系可分為三級(jí)：第一層級(jí)是公眾與政府的委托代理關(guān)系，第二層級(jí)是政府與項(xiàng)目管理公司的委托代理關(guān)系，第三層級(jí)是項(xiàng)目管理公司與項(xiàng)目執(zhí)行層的委托代理關(guān)系。

（一）公眾與政府的委托代理關(guān)系分析。工程代建針對(duì)的是政府投資項(xiàng)目，而政府投資項(xiàng)目是政府投資形成的用以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，它的產(chǎn)出具有較強(qiáng)的公共品屬性和較大的外部性。政府投資項(xiàng)目的所有人是全體公民和國(guó)家。他們通過(guò)投票將監(jiān)督權(quán)力授予其選出的代表形成的人民代表大會(huì)，社會(huì)公眾作為初始委托人，將全民所有資產(chǎn)交給政府部門(mén)（包括中央和地方各級(jí)政府）進(jìn)行公共管理。社會(huì)公眾對(duì)政府的產(chǎn)權(quán)委托源于憲法的規(guī)定，雖是所有權(quán)的委托和代理，但卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)意義。全民所有是抽象的，甚至是虛擬的，全民很難把所有權(quán)真正置換成委托人的監(jiān)督權(quán)，與最終代理人（承包商等）相距甚遠(yuǎn)，不可能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

作為初始委托人的公眾，利益極為分散，行為能力弱化公眾監(jiān)督成本和收益嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)。加之雙方信息極不對(duì)稱(chēng)、不透明，使每個(gè)初始委托人的監(jiān)督力度有限，甚至對(duì)改善代理人（即政府）的行為毫無(wú)影響。可見(jiàn)，我國(guó)政府投資建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作中的這種委托代理關(guān)系，使政府具有信息、資源優(yōu)勢(shì)，削弱了委托人——公眾的控制能力，降低了政府規(guī)避錯(cuò)誤、提高效率的激勵(lì)。所以，政府作為社會(huì)公眾的產(chǎn)權(quán)代理只是法律意義上的，是抽象的委托代理關(guān)系。這種委托代理關(guān)系只是明確了政府投資項(xiàng)目的社會(huì)屬性，其中的代理問(wèn)題主要是對(duì)公共權(quán)力的約束。

（二）政府與項(xiàng)目管理公司的委托代理關(guān)系分析。政府部門(mén)（包括投資主管部門(mén)、項(xiàng)目使用單位、資金支付部門(mén)等）作為委托人，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的代建組織（又叫項(xiàng)目管理單位或業(yè)主）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施活動(dòng)。政府與代建單位間必須是平級(jí)關(guān)系，如果是行政隸屬關(guān)系，將使得雙方被行政隸屬關(guān)系緊緊鎖定，難以產(chǎn)生有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。

在這個(gè)以代建組織為紐帶的委托代理關(guān)系鏈中，代建組織因其專(zhuān)業(yè)化和第三方等特點(diǎn)使其成為政府投資項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。代建組織具有豐富的項(xiàng)目管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉投資規(guī)律和基建程序，政府部門(mén)委托其對(duì)政府投資項(xiàng)目全過(guò)程負(fù)責(zé)，不僅能克服設(shè)計(jì)、施工、試運(yùn)行等項(xiàng)目各階段相互脫節(jié)的矛盾，而且代建組織出于自身經(jīng)濟(jì)利益的考慮也會(huì)主動(dòng)發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、運(yùn)用各種有效的項(xiàng)目管理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目投資效益的最大化。然而，相對(duì)于政府而言，代建組織具備項(xiàng)目管理信息上的優(yōu)勢(shì)，其在自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的驅(qū)動(dòng)下可能會(huì)出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府如何最大限度地防范和抑制這種因代建組織具有信息優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)人特征雙重因素所可能導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目管理公司與執(zhí)行層的委托代理關(guān)系分析。在政府通過(guò)招投標(biāo)等方式選出代建單位即項(xiàng)目管理公司后，項(xiàng)目管理公司在保證對(duì)項(xiàng)目控制權(quán)的前提下，按照代建合同的約定，再將項(xiàng)目任務(wù)細(xì)化，采用招標(biāo)投標(biāo)的形式把政府投資項(xiàng)目的具體建設(shè)任務(wù)交給相關(guān)的承包商、設(shè)計(jì)單位以及監(jiān)理單位。獲得代建權(quán)的項(xiàng)目管理公司與項(xiàng)目執(zhí)行層單位間也是一種委托代理關(guān)系，這種委托代理關(guān)系是一種標(biāo)準(zhǔn)的委托代理關(guān)系。代建組織與設(shè)計(jì)單位、承包商和監(jiān)理單位之間同樣存在激勵(lì)約束問(wèn)題。

（四）委托代理關(guān)系鏈的形成。由于有不同的主體，在政府投資項(xiàng)目中就形成了包括社會(huì)公眾、政府、代建組織、設(shè)計(jì)單位、承包商和監(jiān)理單位等主體的多重委托代理關(guān)系鏈。其中，政府和代建組織具有委托人和代理人的雙重身份，即政府既是公眾的代理人，又是代建組織的委托人；代建組織既是政府的代理人，又是設(shè)計(jì)單位、承包商以及監(jiān)理單位的委托人。

在政府投資項(xiàng)目多重委托代理關(guān)系中，不同層次的委托人和代理人所委托和代理的權(quán)利性質(zhì)不同，具有的法律和經(jīng)濟(jì)意義也不一樣。政府部門(mén)要兼顧上游委托人、下游代理人以及自身三重利益的目標(biāo)，這就決定了這條委托代理關(guān)系鏈的復(fù)雜性。作為初始委托人的社會(huì)公眾，其利益極為分散、行為能力弱化，又因公眾監(jiān)督成本和收益嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，加之雙方信息不對(duì)稱(chēng)、不透明，每一個(gè)初始委托人的監(jiān)督力度有限，甚至對(duì)改善代理人的行為毫無(wú)影響。缺少了初始委托人的監(jiān)督，代理人的行為受到約束的程度就會(huì)減弱，不同層次的代理人還會(huì)形成合謀，從而損害初始委托人的利益。

三、問(wèn)題的處理思路

針對(duì)第一層級(jí)的委托代理關(guān)系，即公眾與政府的委托代理關(guān)系，處理好這層關(guān)系，建立監(jiān)督機(jī)制更符合政府項(xiàng)目的特點(diǎn)。對(duì)全民委托的政府組織經(jīng)營(yíng)的公共品——國(guó)家財(cái)產(chǎn)形式來(lái)說(shuō)，盡管在理論上每個(gè)人都可稱(chēng)為所有者，但沒(méi)有任何人可以能夠說(shuō)自己是行使委托權(quán)的委托人?？蓮膰?guó)家層面采取強(qiáng)制措施，對(duì)于政府投資項(xiàng)目的重大信息定期向公眾進(jìn)行公布，并接受輿論監(jiān)督。再者，建立健全投訴機(jī)制，并將其作為相關(guān)政績(jī)考核的依據(jù)，讓公眾在發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題時(shí)，反饋的信息可以得到充分的重視。

針對(duì)第二層級(jí)的委托代理關(guān)系，即政府與項(xiàng)目管理公司的委托代理關(guān)系，處理好這層關(guān)系應(yīng)建立起良好的評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制。一方面要建立良好的對(duì)于代建單位與代建項(xiàng)目的綜合評(píng)價(jià)體系，提高自身甄別能力，選擇優(yōu)秀的代建單位和代建項(xiàng)目，避免逆向選擇；另一方面要建立完善的針對(duì)代建單位的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以防范代建公司可能會(huì)出現(xiàn)的各種投機(jī)倒把的行為。以合同的方式嚴(yán)格規(guī)定政府投資人和代建公司各自的權(quán)利和責(zé)任，明確對(duì)于代建單位的獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)，需為代建單位創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，克服道德風(fēng)險(xiǎn)。最后，代建合同作為界定雙方委托代理關(guān)系的紐帶，直接關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目的成敗，其管理亦必須予以加強(qiáng)。

針對(duì)第三層級(jí)的委托代理關(guān)系，即項(xiàng)目管理公司與項(xiàng)目執(zhí)行層的委托代理關(guān)系。由于雙方是一種標(biāo)準(zhǔn)的合同關(guān)系，雙方目標(biāo)都是經(jīng)濟(jì)利益最大化，完全可以用貨幣度量。取得代建權(quán)的項(xiàng)目管理公司通過(guò)招投標(biāo)的方式選擇承包單位、簽訂承包合同等，完全是市場(chǎng)化行為。解決兩者之間的委托代理關(guān)系產(chǎn)生的問(wèn)題，監(jiān)督機(jī)制的成本就太高，而應(yīng)設(shè)計(jì)出一種契約，使雙方的利益趨于一致，達(dá)到“激勵(lì)相容”。

四、小結(jié)

代建制是我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化投資工程項(xiàng)目管理的重要舉措和新的嘗試，實(shí)施中還存在許多亟待解決的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)代建制的理論基礎(chǔ)——委托代理理論的研究，探討解決委托代理問(wèn)題，規(guī)范委托方和代理方的市場(chǎng)行為，建立起科學(xué)高效的激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)于代建制的推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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[3]胡晶華.工程代建制下委托代理的博弈分析[J].公路與汽運(yùn)，2006.1.

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