王 穎 劉學良

0 引言

近年來，我國大城市尤其是北京、上海、深圳等特大城市，住房價格上漲過快現(xiàn)象明顯。以上海為例，從1995年到2010年商品房平均銷售價格增長了4倍多（圖1）。特大城市意味非常龐大的城市人口群體，與此相應(yīng)，也意味著其中必然會存在一個非常龐大的低收入階層。這些生活在特大城市中的低收入階層，面對節(jié)節(jié)上升的高房價，面臨越來越大的住房壓力。因此一直以來，城市面向低收入階層的住房問題已經(jīng)受到社會的廣泛關(guān)注，由此保障性住房作為低收入階層住房解決的直接途徑而被提出。保障性住房經(jīng)過近10年的建設(shè)發(fā)展，雖然在為部分低收入家庭提供了住房保障等方面發(fā)揮了積極作用，但仍有大量低收入、中低收入的階層，無法納入保障性住房覆蓋的范圍。政府如何針對低收入階層的住房需求，促進市場的有效供給，特別是中低端住房租售市場的供給，主要面向城市中的低收入階層，就成為了非?，F(xiàn)實的選擇。

1 現(xiàn)有保障性住房建設(shè)存在的若干局限性

1.1 保障性住房供給與低收入家庭的實際需求之間存在較大缺口

保障性住房是伴隨住房市場化進程的逐步推進而出現(xiàn)的。就上海來看，上海的住房保障對象，是指本市常住戶口，家庭人均收入低于低收入線，且人均居住面積低于本市人均住房保障居住面積標準的家庭。同時將以有杰出貢獻的工作者，以老、弱、病、殘成員為主的家庭和年老體弱、大病重病單身戶的特殊群體，幾代同堂的住戶作為重點。

1 上海市1995-2010年商品房平均銷售價格及增長率演化資料來源：根據(jù)2000-2011年上海統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)整理

表1 2010年城鎮(zhèn)居民家庭收入分級及其所占比重（全國）

表2 上海各收入層次的人口數(shù)量

2 上海里弄房屋的主要分布范圍

3 長樂村

4 上海1990年代前原單位公房的主要分布范圍

5 永和二村

可以看出，占城市人口總量相當大的一部分低收入家庭，尤其是非戶籍的低收入家庭住房需求沒有涵蓋在國家保障性住房范圍內(nèi)（表1）。因此，城市中還有存在大量不能滿足上述條件的低收入階層，其住房仍需在住房市場中以商品住房租住或購買的方式獲得。

據(jù)介紹，“十二五”期間，上海預(yù)計將供應(yīng)各類保障性住房100萬套，其中新增廉租住房受益家庭7.5萬（套）戶，累計廉租受益家庭約15萬（套）戶?！笆濉逼陂g，新開工建設(shè)經(jīng)濟適用住房2000萬平方米，結(jié)合“十一五”期間已經(jīng)開工建設(shè)的房源，可新增經(jīng)濟適用住房2500萬平方米，約40萬套。開工建設(shè)動拆遷安置住房3200萬平方米，約40萬套①。

參照國家對收入層次的總體估計（表2），2010年上海市常住人口2301.9萬人（六普數(shù)據(jù)），上海低收入階層（包括最低收入戶和低收入戶）的總量約為2301.9·20%=460.4萬人，大約為185萬戶，其中最低收入戶約93萬戶。其中戶籍低收入階層280.9萬人，大約為112.4萬戶，非戶籍低收入階層179.6萬人，大約為71.8萬戶。因此，一方面即使上海市“十二五”保障性住房的目標能夠完全實現(xiàn)，也僅能覆蓋低收入階層家庭的50%左右，僅能滿足最低收入戶（大約90萬戶）的住房要求，仍有將近100萬戶低收入家庭若要解決住房需求，需要依賴自身的經(jīng)濟條件，通過現(xiàn)有的住房市場解決。另一方面在目前戶籍和收入雙重標準下，保障性住房對戶籍低收入階層的覆蓋率明顯較高，非戶籍低收入階層的住房仍未納入到住房保障體系中來。就理想的“高端有市場，低端有保障”的住房供應(yīng)體系目標來看，還是有相當多的低收入家庭還是需要依賴現(xiàn)有的住房市場解決居住問題。

1.2 保障性住房制度建設(shè)尚不完善， 大規(guī)模建設(shè)存較大社會隱憂

為了緩解特大城市住房的社會壓力，目前各地政府都積極推進大規(guī)模保障性住房的建設(shè)，但保障性住房制度設(shè)計上存在諸多不足，“權(quán)利尋租”現(xiàn)象層出不窮，實際“適用性”尚存疑問。據(jù)統(tǒng)計，北京、西安、太原3個城市至少有將近3成的經(jīng)濟適用住房不是落在低收入者手里用于居住，而是被非低收入者用于投資。濟南、杭州、廣州、深圳、昆明等城市先后出現(xiàn)經(jīng)適房遭棄購現(xiàn)象。究其原因，多數(shù)被棄購的經(jīng)適房遠離城區(qū)，交通極不便利，配套設(shè)施也存在較大問題。

另一方面，從國外保障性住房的發(fā)展來看，大規(guī)模建設(shè)帶來貧困集中等諸多不良影響，存在較大的潛在社會隱憂。歐美等發(fā)達國家在二戰(zhàn)后大多經(jīng)歷了大規(guī)模公共住房建設(shè)，實踐證明大規(guī)模公共住房建設(shè)會帶來弱勢群體的地理集中。貧困集中地區(qū)由于高比例社會底層人口的集聚，創(chuàng)造了明顯不同的社會背景，居民的行為模式逐漸遠離傳統(tǒng)角色。這些社會環(huán)境特性使得高度貧困地區(qū)經(jīng)濟收入和就業(yè)機會下降，社會隔離和社會歧視加劇，并對孩子造成諸多不良影響，引起這些地區(qū)商業(yè)服務(wù)等配套設(shè)施短缺，犯罪率居高不下，甚至引發(fā)社會騷亂。

隨著我國保障性住房的大規(guī)模建設(shè)，集中大規(guī)模建設(shè)經(jīng)濟適用房和廉租房，會人為地引導低收入群體在特定區(qū)域集聚。這些地區(qū)的發(fā)展還會對其周邊地區(qū)產(chǎn)生影響，使貧困傳播和擴散，并可能對城市整體產(chǎn)生難以估量的負面影響。未來這類社區(qū)中大規(guī)模弱勢群體的地理集中問題也將逐步顯現(xiàn)。

2 對上海城市低收入階層構(gòu)成和空間分布的分析

2.1 上海低收入階層的規(guī)模估算

通常，保障性住房對于城市低收入階層認定采用戶籍、收入等標準。因此，本文對于上?！暗褪杖腚A層”的認定也采用這兩個標準。根據(jù)六普統(tǒng)計，2010年，上海市常住人口2301.9萬，其中，戶籍常住人口1404.7萬，非戶籍常住人口898萬。參照國家對低收入階層的估計，上海市低收入階層大致為2301.9*20%=460.4萬人。考慮到上海還有龐大的流s動人口群體，上海市低收入階層應(yīng)在600萬人以上，甚至在七八百萬人左右。從戶籍上來說，城市低收入階層包括城市內(nèi)以下崗失業(yè)人員等為主體的戶籍低收入階層和以農(nóng)民工等外來人口為主體的非戶籍低收入階層，二者在住房狀況、空間分布上有明顯不同。

表3 2005年上海各區(qū)縣外來常住人口分布

2.2 上海戶籍低收入階層的居住空間分布

以上海為例，戶籍低收入階層的住房分布主要有三種類型，分別是舊城延續(xù)型、內(nèi)環(huán)附近單位分配型、城區(qū)邊緣動遷安置型。

（1）舊城延續(xù)型，主要指上海內(nèi)環(huán)以內(nèi)的各類舊里弄房屋（圖2），上海舊城的“危改項目”基本屬于這一類型。里面的居民多為居住多年的老住戶，隨著房屋年限的延長，居住質(zhì)量不斷下降，有一定經(jīng)濟能力的住戶多遷走了，空出來的房屋出租對象，也多是收入不高的階層。如建于1936年的長樂村（圖3）就屬于該種類型，位于上海原盧灣區(qū)陜西南路39弄（原屬法租界，多為二層聯(lián)排式別墅，長樂村整個小區(qū)內(nèi)共有140幢式樣不一的西班牙式花園住宅，建國前曾是法租界中的高級住宅區(qū)之一，現(xiàn)被列為保護建筑），小區(qū)總建筑面積為19781平方米。由于歷史原因，原完整的別墅單元均被割成多戶居??；居民中除有不少離退休人員外，由于歷史原因，居民成分較為混雜。由于建成年代較久，居民的住房條件不佳，甚為擁擠。長樂村居民月總收入800元至2000元的占到56.4%，2100元至5000元的占35.9%。

（2）內(nèi)環(huán)附近單位分配型，主要是分布在上海市中心城區(qū)內(nèi)環(huán)線附近，多是1990年代以前各個企事業(yè)單位的居民新村和職工宿舍等。在1990年代實行補交部分房款后，單位住房屬性轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人住房的政策，即通過住房制度改革，個人補差價，單位公房轉(zhuǎn)為私有住房（圖4）。浦東新區(qū)張楊路北小區(qū)就屬于該類型，其中的住房多是單位分配住房。根據(jù)問卷調(diào)查，該小區(qū)居民月收入在2500元以下的住戶占50%以上。居民收入以低收入居多，中等收入也占一部分。目前的房型90%是一室一廳或兩室戶，住房建筑面積較小。

（3）中心城區(qū)邊緣動遷安置型，這類主要分布在上海中環(huán)、外環(huán)附近。永和二村（圖5）即屬于這類社區(qū)，小區(qū)位于上海市閘北區(qū)彭浦鎮(zhèn)，東鄰原平路，南接永和農(nóng)民新村，西至高平路，北靠交城路，占地約17公頃。小區(qū)以5-6層行列式住宅為主，共計134幢3250戶，目前實住2800余戶，9000人左右。該區(qū)居民主要是從黃浦、靜安兩區(qū)搬遷至此。可以說，永和二村是上海近年來舊城區(qū)改造建設(shè)、市中心人口大量往郊區(qū)及近郊區(qū)遷移形成的社區(qū)。

6 上海市外來人口空間分布

7 2005年和2010年上海市每百戶居民家庭房屋產(chǎn)權(quán)構(gòu)成（%）

表4 2005年美國典型城市的住房自有率

表5 上海2000-2003年上海市流動人口居住類型（單位：%）

2.3 上海非戶籍低收入階層的空間分布

非戶籍的流動人口在特大城市中均已達到較高的比重，以上海為例，2010年外省市來滬常住人口898萬，與上海戶籍人口比從“五普”的1/3上升到“六普”的2/3（圖6）。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查，近郊的寶山、閔行、浦東、嘉定4區(qū)是外來人口分布最為集中的地區(qū)，占到整個外來人口的51.2%，其次為遠郊6區(qū)，共占外來人口的26.7%（表3）。中心城區(qū)9個區(qū)有97萬外來常住人口，占全市外來常住人口的22.2%。

由于戶籍低收入階層聚居社區(qū)中供出租的房屋一般租金價格較低，因此也吸引了相當多的非戶籍居民居住在這類不同的小區(qū)。因此在空間分布上，戶籍低收入階層與非戶籍低收入階層較為接近。此外有部分納入城市轄域的“城中村”也多是非戶籍的低收入階層的居住地。

隨著上海城市人口的嚴重飽和，政府近兩年加大危舊住房的改造，在逐步改進拆遷和安置政策的背景下，低收入階層分布的空間重心逐漸向外圍擴散，戶籍以及非戶籍的低收入階層在城鄉(xiāng)交接的結(jié)合地區(qū)，居住比例存在不斷升高的趨勢。受到房價門檻的調(diào)節(jié)和限制，低收入階層的居住空間分布存在越來越遠離中心城區(qū)（經(jīng)濟繁華及有影響區(qū)域）的趨勢。

3 上海低收入階層解決住房需求的典型方式分析

3.1 “保障性住房”涵蓋之外的上海多數(shù)低收入階層解決住房需求的典型方式

（1）戶籍低收入階層大多通過商品房和動遷房解決住房需求

根據(jù)2011年上海統(tǒng)計年鑒，上海市戶籍居民解決住房大多是通過商品房和房改房獲得住房。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海市2成家庭租房，4成家庭購房、接近4成家庭房改房，而低收入家庭主要是通過獲得房改房和租賃住房這兩種方式解決住房需求。

根據(jù)上?！笆濉币?guī)劃所確定的保障性住房建設(shè)計劃，保障性住房對戶籍低低收入階層的覆蓋面明顯較大。

2010年上海戶籍居民家庭的住房自有率接近80%（79.2%），比2005年（73.3%）上升了將近6個百分點（圖7）。且居民住房解決方式上有較大變化，購買商品房解決住房需求的比重上升了超過10個百分點，租賃住房的比重下降了6.7個百分點。相比較而言，上海戶籍居民家庭住房自有率大大高于紐約、費城、波士頓等美國城市（表4）。

我國大城市中住房自有率相對其他國家的城市，明顯偏高且仍有不斷上升的趨勢。一個普通的上海家庭，生活消費中最大的比例基本都用于住房的開銷。盡管住房自有率過高可能存在一定統(tǒng)計上的原因（調(diào)查取樣只針對有戶籍的上海家庭，而以租房為主的外來人口并沒有納入到統(tǒng)計范圍。同時部分租房交易是以個人的方式完成，未納入正式的租房管理范圍）。但是總體來說，我國城市的住房自有率還是明顯高于國際特大城市的平均水平。

（2）非戶籍低收入階層大多通過租賃來解決住房，住房自有率非常低，住房條件總體較差

根據(jù)2005年人口抽樣調(diào)查，近郊區(qū)和遠郊區(qū)的流動人口分布與制造業(yè)的空間分布密切相關(guān)，閔行、嘉定、松江等制造業(yè)發(fā)達的區(qū)流動人口分布比較密集，企業(yè)員工宿舍、工棚等集體居住方式的比例比較高②。居住在中心城區(qū)的非戶籍人口高學歷、高收入的居多。非戶籍居民中，流動人口的居住方式更為突出，超過7成依靠租賃解決住房需求，另有2成左右的人居住于宿舍工棚等簡易住宅中（表5）。

3.2 自有住房仍然是大多數(shù)人的現(xiàn)實需求和理性選擇

住房自有率高是我國特殊國情的集中體現(xiàn)，“居者有其屋”、“有恒產(chǎn)者有恒心”的社會文化心理，使得一般家庭多數(shù)只要稍有條件還是傾向選擇購房，而把租房只作為一個短期的解決方案，即使低收入家庭，也常常會盡其所能購置住房。擁有自己的住房仍是大多數(shù)低收入群體的生活目標。

就目前來說，擁有住房也是低收入階層應(yīng)對物價上漲通貨膨脹的理性選擇。以上海為例，一套100平方米的住房，只考慮平均價格的情況下，1995年大約為26萬，2000年變成了36萬，2005年則達到了68萬，2009年則更是達到128萬，對于區(qū)位好一點的住房，漲幅則更高。因此，擁有住房也是低收入階層應(yīng)對物價上漲，尤其是房價上漲的理性選擇。

總體而言，目前特大城市戶籍中低收入階層受制于有限的購買力，其解決住房需求的典型方式就是能買則買，不能買則租。而租房多數(shù)只是家庭短期內(nèi)的權(quán)宜之計，有了一定積蓄與經(jīng)濟能力后，仍會致力于購置自己的住房。其中低收入階層購買的自有住房主要有兩種情況，一種是城區(qū)內(nèi)小戶型的二手住房，貼近就業(yè)，通勤成本也較低。另一種是通過動遷等獲得離城市中心較遠的郊區(qū)商品房，單價較低，通勤成本相對較高。這類住房產(chǎn)品的一個突出共性就是低總價，也就是說低收入階層關(guān)注的住房主要是住房市場中的低總價住房產(chǎn)品部分（低總價住房一般也是租金較低的住房）。

3.3 住房市場能更好地滿足低收入階層的不同住房偏好

由于居民所處人生發(fā)展階段的不同，對于住房的面積有不同的要求，單身階段、新婚階段、撫育子女階段、退休階段，財力有所差別，對住房的要求也有較大的不同。單身階段大多是租房居住，并為購買商品住房積攢資金。在戀愛新婚階段開始第一次購買住房，由于收入有限，大多選擇靠近工作場所、交通方便、低總價的小戶型。隨著收入的增長，特別是在生育之后，人們開始注重家庭氣氛的營造，于是需要更大面積并便于子女入學的住房。到了退休階段，當人們不再上班之后，對自然環(huán)境和醫(yī)療環(huán)境的偏好大大增強，更傾向于購買醫(yī)療便利的住房，以滿足頤養(yǎng)天年的需要。在住房選擇上，有的家庭傾向于居住在離就業(yè)崗位近些的地區(qū)，擁有一套較小的住房。而另外一些家庭，則愿意選擇離中心城區(qū)遠些的新住房。住房市場規(guī)模龐大，結(jié)合新房市場以及二手房市場，有可能滿足各類低收入階層的不同住房偏好。相對來說，保障性住房在適應(yīng)低收入階層多元化需求中，還存在較大的局限性。因此政府除了加快建設(shè)保障性住房外，還應(yīng)重點加強對現(xiàn)有低總價住房的政策支持，幫助保障性住房涵蓋之外的低收入家庭解決基本居住需求。

4 規(guī)劃及政策建議

我國現(xiàn)有的“低端有保障、高端有市場”的分層次住房政策，重點是關(guān)注兩大領(lǐng)域，即住房的市場化和保障性住房的大規(guī)模建設(shè)，對于那些沒有足夠經(jīng)濟能力從市場上獲得住房，而又處于保障性住房涵蓋之外的低收入階層，其住房問題應(yīng)該引起政府和社會的廣泛關(guān)注。政府應(yīng)通過制訂一定的政策和措施為保障性住房涵蓋之外的低收入階層獲得住房提供支持和幫助。

4.1 調(diào)整住房政策， 充分發(fā)揮住房市場的調(diào)節(jié)作用

目前，雖然住房總量并不缺乏，但高房價將大多數(shù)低收入階層排除在商品住房之外。因此，要使得低收入階層能夠獲得住房，除了直接的保障性住房供給之外，更應(yīng)該采取措施打擊炒房，平抑房價，充分發(fā)揮住房市場的調(diào)節(jié)作用。在德國，自有自用的住宅只繳納宅基地的土地稅，不需繳納不動產(chǎn)稅（用于買賣的房地產(chǎn)首先要繳納評估價值1%-1.5%的不動產(chǎn)稅，房屋買賣還要繳3.5%的交易稅），如果通過買賣獲得盈利，還要繳15%的差價盈利稅。美國打擊炒房，主要利用利率和抵押貸款證券化等房地產(chǎn)市場金融政策。

此外，政府除了平抑房價，還應(yīng)特別重點關(guān)注低總價住房的市場情況。在增加面向低收入階層的住房供給方面，政府除了鼓勵開發(fā)商建設(shè)90平方米以下的小套型住房外，現(xiàn)有城市的巨大存量住房應(yīng)該存在非常大的供給潛力。根據(jù)2004年建設(shè)部公布的《2003年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計公報》透露，上海人均住房建筑面積達29.35平方米，居全國（除港澳臺）之首。在住房價格穩(wěn)定的情況下，隨著部分家庭收入的提高，在改善自身的居住條件過程中，會將原有的住房或者銷售、或者租賃，而推向市場，就會自然增加低總價住房的供給，這就為更多的低收入階層提供了更多的選擇機會。在房價不斷上漲的條件下，房主的投資動機增加，存量住房的市場供給則不會明顯增加。2010年上海房地產(chǎn)調(diào)控政策實施以來，上海二手房的上市量就出現(xiàn)了明顯增加，其中不乏大量面向低收入階層的低總價住房。

4.2 加強完善全國個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)，調(diào)整住房政策， 切實改善非戶籍低收入階層的住房狀況

盡管保障性住房制度實施了較長時間，但非戶籍的城市低收入居民一直被排斥在外，城市政府一直未對非戶籍低收入階層給予足夠的重視和安置。最新實施的住房限購等政策也對非戶籍居民購房作出諸多限制，一刀切的做法盡管抑制了房價快速上漲的勢頭，但對非戶籍居民低收入階層解決住房問題也帶來諸多不便。城鎮(zhèn)個人住房信息系統(tǒng)的建設(shè)給非戶籍低收入階層解決住房問題、改善住房條件帶來新的機遇。政府應(yīng)按照個人現(xiàn)有住房狀況、家庭收入狀況，綜合考慮居住地情況，打破城鄉(xiāng)二元分割，重新調(diào)整現(xiàn)有住房政策，打擊炒房與改善低收入階層住房狀況同步進行，徹底改變非戶籍低收入群體無法享受住房保障的局面，尤其對于那些無房戶、租房戶家庭購買首套房，政府應(yīng)給予充足信貸等政策優(yōu)惠支持。

4.3 在住房開發(fā)過程中， 推進住房開發(fā)項目的混合配置

在住區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)對住房開發(fā)項目配置比例進行控制，推進住區(qū)高檔商品房與中檔商品房、中檔商品房與低檔商品房、中低檔商品房與保障性住房的混合配置，實現(xiàn)住房類型的多元化。一方面，不同層次住房的混合配置能夠增加低價住房的市場供應(yīng)，為低收入階層提供更多住房選擇。另一方面，住房開發(fā)項目的混合配置又能在很大程度上降低社會空間分異，避免低收入階層的過度集聚。需要注意的是，商品住房項目的混合配置應(yīng)避免住區(qū)內(nèi)部目標人群差異過大，加劇社會沖突。住房開發(fā)項目的混合配置對我國目前推行的大規(guī)模保障性住房住區(qū)建設(shè)顯得尤為重要。大型保障性住房基地的建設(shè)在緩解部分低收入家庭住房需求的同時，也通過過濾機制將貧窮的弱勢群體聚集于此，可能對我國城市的居住空間和社會發(fā)展帶來較多的問題和挑戰(zhàn)。未來應(yīng)對保障性住房基地建設(shè)住房開發(fā)項目進行混合配置，配置相應(yīng)比例的中低檔商品住房，避免弱勢群體的大規(guī)模地理集中。

4.4 通過必要的貨幣補貼政策支持保障性住房未涵蓋的低收入階層解決基本居住需求

貨幣補貼政策取代實物福利住房（公共住房）是目前國際住房政策發(fā)展演化的大趨勢，政府通過各種形式的住房補貼、居住津貼、住房優(yōu)惠券、租房優(yōu)惠券等幫助低收入階層提高住房支付能力，使得居民能夠自我選擇購買住房或者租賃住房。貨幣補貼的優(yōu)勢，首先在于使用靈活，給予低收入家庭相當大的住房自主選擇權(quán)，能夠最大化地起到援助作用，滿足不同家庭多元化的住房需求。同時，與大規(guī)模公共住房建設(shè)相比，貨幣補貼政策的覆蓋面廣、政府財政負擔小而又能夠避免弱勢群體的大規(guī)模地理集中，降低社會空間分異。從經(jīng)濟學的角度來看，貨幣補貼能夠促進住房的消費，促進住房市場和租房市場的健康發(fā)展。最后，從管理角度來看，補助對象、補助比例、補助方式都可以根據(jù)政府財力進行相應(yīng)調(diào)整，且所有財政資金都可以直接用于補助貧困人口，而公共住房建設(shè)則耗資大、審查管理成本高。當然貨幣補貼政策也有一定的局限性，尤其是實施效果很大程度上取決于當?shù)刈》渴袌鰻顩r。如果當?shù)刈》抗?yīng)緊張，則貨幣補貼則有可能起到催動房價或房租上漲，進一步加劇住房緊張狀況。

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