俞昌龍

淺談完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系的幾點(diǎn)建議

俞昌龍

福建省國(guó)土資源廳財(cái)務(wù)處

闡述了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)和目標(biāo)，圍繞財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，建立和完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系應(yīng)以預(yù)算管理為主線，輔以國(guó)有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、完善會(huì)計(jì)核算制度、健全各種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、建立和完善事業(yè)單位內(nèi)控制度、增強(qiáng)財(cái)務(wù)信息透明度、提升財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)等方面，提出完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系的幾點(diǎn)建議。

事業(yè)單位 財(cái)務(wù)管理體系 預(yù)算管理

目前，我國(guó)已建立起公共財(cái)政基本框架，隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，事業(yè)單位的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了根本性變化，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）的有關(guān)要求，事業(yè)單位體制改革將進(jìn)一步深入和完善。因此，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理也應(yīng)適應(yīng)更廣泛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要和事業(yè)單位體制改革的要求，從管理內(nèi)容、管理要素、管理層次上與新的體系相適應(yīng)。

1 事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)及目標(biāo)

事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，主要從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)公益服務(wù)。因此，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理必須堅(jiān)持公益屬性，把社會(huì)效益放在第一位。同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，事業(yè)單位開展業(yè)務(wù)活動(dòng)和其他活動(dòng)，必須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，加強(qiáng)績(jī)效管理，努力提高投入產(chǎn)出比，以較少的資源耗費(fèi)取得盡可能多的業(yè)務(wù)成果，提高資金使用的效益。此外，國(guó)有資產(chǎn)是事業(yè)單位重要的經(jīng)濟(jì)資源，是完成各項(xiàng)科研、開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本條件，也是事業(yè)單位賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)與保障。保證固定資產(chǎn)安全和完整、統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)配使用、合理配置各部門，以充分發(fā)揮作用、避免浪費(fèi)。具體而言,對(duì)其進(jìn)行管理的主要思路是:事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理是財(cái)政預(yù)算管理的延伸，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、確保預(yù)算平衡、促進(jìn)事業(yè)單位健康發(fā)展的關(guān)鍵。如實(shí)反映財(cái)務(wù)狀況，依法組織收入，努力節(jié)約支出，建立健全財(cái)務(wù)制度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)核算，提高資金使用效益，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，加強(qiáng)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督。

2 建立和完善事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體系的幾點(diǎn)建議

2.1 加強(qiáng)事業(yè)單位綜合預(yù)算管理

事業(yè)單位預(yù)算是事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的基本依據(jù)，在事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中發(fā)揮極其重要的核心作用。事業(yè)單位預(yù)算是事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度收支計(jì)劃。事業(yè)單位預(yù)算不僅僅反映主體事業(yè)發(fā)展的收入與支出，還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)事業(yè)發(fā)展以及基本建設(shè)、社會(huì)保障、住房改革等所有收入與支出。目前，在財(cái)務(wù)預(yù)算管理的過程中存在一些通病。究其病因，關(guān)鍵在于對(duì)預(yù)算的管理職能認(rèn)識(shí)不足、方法應(yīng)用不當(dāng)，以致在實(shí)際操作過程中顧此失彼、疲于應(yīng)付。對(duì)預(yù)算管理職能認(rèn)識(shí)不足，有的認(rèn)為預(yù)算只是對(duì)未來收支的預(yù)測(cè)而已，不可能準(zhǔn)確。單純?yōu)榱司幹祁A(yù)算而編制預(yù)算，沒有將預(yù)算與管理很好地結(jié)合起來，往往把預(yù)算的重點(diǎn)放在具體的數(shù)字計(jì)劃上，使得預(yù)算編成以后，只是一些單純的數(shù)字和表格，起不到管理的作用，預(yù)算的編制流于形式。同時(shí)，預(yù)算過于籠統(tǒng)、粗糙，也致使預(yù)算執(zhí)行中追加預(yù)算較多的問題，造成預(yù)算和開支“兩張皮”，預(yù)算缺乏必要的約束。

預(yù)算是按法定程序編制、審核、批準(zhǔn)的經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃，預(yù)算一旦獲得批準(zhǔn)，即具有法律約束力。為此，一是必須牢固樹立預(yù)算就是法規(guī)的觀念。強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。在預(yù)算執(zhí)行過程中，若遇任務(wù)變更等，確需調(diào)整預(yù)算時(shí)，必須按照?qǐng)?bào)批程序辦理，堅(jiān)決維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。二是要樹立預(yù)算就是效益的意識(shí)。優(yōu)化經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和投向投量，以最小的成本獲取最大的效益。三是加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行的約束性控制。強(qiáng)化審核審批約束力，堅(jiān)持在預(yù)算范圍內(nèi)的分類分級(jí)審批權(quán)限制度，堅(jiān)持審核審批“兩道關(guān)”，財(cái)務(wù)部門對(duì)每項(xiàng)業(yè)務(wù)支出的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、合規(guī)性進(jìn)行審核，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)審批業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合理性，嚴(yán)禁無預(yù)算開支和超預(yù)算執(zhí)行。四是構(gòu)建預(yù)算績(jī)效考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。建立完整的預(yù)算執(zhí)行考核辦法和獎(jiǎng)懲措施，就各責(zé)任單位的實(shí)際預(yù)算完成情況作出評(píng)價(jià)，對(duì)積極增收節(jié)支、預(yù)算方案執(zhí)行良好、資金效益高的責(zé)任單位給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。建立預(yù)算績(jī)效層層問責(zé)制，將預(yù)算績(jī)效問責(zé)制度化，對(duì)不履行監(jiān)督和管理職能的責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究，并引入事項(xiàng)化管理手段，即以每個(gè)獨(dú)立的管理活動(dòng)或業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行追蹤問責(zé)，細(xì)化、夯實(shí)預(yù)算績(jī)效問責(zé)制。

2.2 強(qiáng)化事業(yè)單位的資產(chǎn)管理制度及防止國(guó)有資產(chǎn)流失

目前，雖然財(cái)政部于2006年制定出臺(tái)了《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第36號(hào)），但事業(yè)單位資產(chǎn)管理過程中仍存在以下一些問題：（1）基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。不少單位沒有健全的資產(chǎn)核算制度，沒有實(shí)行固定資產(chǎn)臺(tái)賬、總分類賬和明細(xì)賬核算，對(duì)固定資產(chǎn)更新、維修所形成的資產(chǎn)、從其他渠道購入的資產(chǎn)以及調(diào)入、捐贈(zèng)等形成的資產(chǎn)不及時(shí)入賬甚至不入賬。形成有物無賬，有賬無物，賬面數(shù)與實(shí)物數(shù)相差甚遠(yuǎn)。如有的單位新建辦公大樓已交付使用多年，卻未入賬；有的事業(yè)單位出資興辦的企業(yè)，長(zhǎng)期不上交利潤(rùn)，事業(yè)單位本級(jí)未在“對(duì)外投資”會(huì)計(jì)科目反映，企業(yè)未在“實(shí)收資本”會(huì)計(jì)科目反映，致使大量賬外資產(chǎn)游離于監(jiān)管之外。賬實(shí)、賬賬不符，致使資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，財(cái)政部門無法準(zhǔn)確掌握部門資產(chǎn)占用情況，也就難以結(jié)合部門資產(chǎn)占有狀況進(jìn)行預(yù)算安排，導(dǎo)致預(yù)算管理與資產(chǎn)管理無法很好地結(jié)合。（2）資產(chǎn)配置管理制度尚不健全。我國(guó)目前科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，有些沒有標(biāo)準(zhǔn)，有些雖然有了標(biāo)準(zhǔn)，但脫離實(shí)際，執(zhí)行也不嚴(yán)格。由于缺乏科學(xué)的配置標(biāo)準(zhǔn)，造成預(yù)算安排缺乏硬約束，尤其是對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算安排存在隨意性，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的隨意購置和重復(fù)購置現(xiàn)象較為普遍，各單位之間的資產(chǎn)配備不公平，也就無法科學(xué)地編制單位資產(chǎn)的各項(xiàng)預(yù)算。（3）當(dāng)前的資產(chǎn)管理信息化水平不高?，F(xiàn)有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)尚不完善，財(cái)政部門和主管部門無法實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地掌握單位資產(chǎn)的存量、使用和變動(dòng)等情況，致使預(yù)算安排缺乏準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料，影響了預(yù)算編審的科學(xué)性、合理性，難以有效控制資產(chǎn)重復(fù)購置、超編制超標(biāo)準(zhǔn)購置等問題的發(fā)生。同時(shí)，由于信息系統(tǒng)不健全，使資產(chǎn)配置、使用和處置缺乏監(jiān)管，造成資產(chǎn)管理信息失真等現(xiàn)象。

為此：一是做好資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。行政事業(yè)單位必須進(jìn)一步完善固定資產(chǎn)管理制度。將固定資產(chǎn)入賬處理、固定資產(chǎn)增減、部門采購、日常使用以及固定資產(chǎn)折舊等內(nèi)容納入到管理制度當(dāng)中．進(jìn)行具體嚴(yán)格的規(guī)范，對(duì)所占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)定期清查盤點(diǎn)，對(duì)固定資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性進(jìn)行核實(shí)，保證賬賬、賬卡、賬實(shí)相符，使固定資產(chǎn)管理行為有據(jù)可依，更規(guī)范、更科學(xué)，為預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合打下良好的基礎(chǔ)。二是完善資產(chǎn)配置管理制度，加快資產(chǎn)管理配置管理制度建設(shè)，是做好資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作的重要基礎(chǔ)和前提條件。加快研究建立行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置管理制度體系。由于各地經(jīng)濟(jì)狀況的差異，先根據(jù)各省市各自的實(shí)際情況制定區(qū)域性的標(biāo)準(zhǔn)，即因地制宜；由財(cái)政部門結(jié)合各行業(yè)的不同特點(diǎn)和各單位履行工作職能情況分類制定國(guó)有資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)，即分類制定。三是提高資產(chǎn)管理信息化水平，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理領(lǐng)域的信息化，能夠提高單位資產(chǎn)管理的效率，使資產(chǎn)管理與預(yù)算管理更好地結(jié)合。一方面要及時(shí)登記和掌握固定資產(chǎn)的增減變動(dòng)庫存情況，避免重復(fù)購置，另一方面要合理組織和調(diào)配閑置的資產(chǎn)，促進(jìn)閑置資產(chǎn)的再利用，避免浪費(fèi)。應(yīng)該建立和完善資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)和國(guó)有資產(chǎn)信息報(bào)告制度，使資產(chǎn)占有和使用狀況的即時(shí)信息在各級(jí)資產(chǎn)管理部門和預(yù)算部門得以共享。事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門做好固定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、變動(dòng)和糾紛的調(diào)處，盡可能將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)區(qū)分開來，對(duì)單位資產(chǎn)的運(yùn)作和保值增值情況進(jìn)行有效的審計(jì)和監(jiān)督，在確保資產(chǎn)保值增值的情況下，來防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

2.3 完善事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算

隨著社會(huì)事業(yè)的改革和發(fā)展，事業(yè)單位出現(xiàn)了一些新的管理要求和新的業(yè)務(wù)活動(dòng)?，F(xiàn)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目的設(shè)置不完整，核算內(nèi)容不全面，有關(guān)確認(rèn)和計(jì)量不明確，會(huì)計(jì)報(bào)表列示的項(xiàng)目和內(nèi)容不盡合理，有部分事業(yè)單位舉債數(shù)額較大。為了加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，應(yīng)將負(fù)債分為流動(dòng)負(fù)債和非流動(dòng)負(fù)債，如借入款項(xiàng)應(yīng)分為短期借款和長(zhǎng)期借款；為了體現(xiàn)固定資產(chǎn)的實(shí)物管理和價(jià)值管理，固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)應(yīng)計(jì)提折舊和攤銷等等，避免造成某些科目體系設(shè)置上的空白，賬務(wù)處理隨意性大，若不加以規(guī)范，容易造成一定程度上的混亂。

2.4 健全各種形式的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制

事業(yè)單位要按照責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，將單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任加以分解，落實(shí)到單位負(fù)責(zé)人、職能部門和相關(guān)人員，建立健全完備的激勵(lì)與約束機(jī)制，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門及人員在經(jīng)濟(jì)工作中既按規(guī)定行使職權(quán)，又必須按規(guī)定承擔(dān)其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。事業(yè)單位可以結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，逐步建立目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的成本控制制度。實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制有利于調(diào)動(dòng)單位負(fù)責(zé)人、職能部門和職工的積極性，有利于實(shí)施國(guó)家有關(guān)政策和財(cái)務(wù)制度，有利于提高財(cái)務(wù)管理水平的有效措施。

2.5 加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)

2011年11月，財(cái)政部擬定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）》（財(cái)會(huì)便［2011］68號(hào)）并就其征求意見。由此可以看出，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制得到越來越多的重視。事業(yè)單位要建立民主決策機(jī)制，對(duì)大額資金使用、大宗設(shè)備采購、基本建設(shè)等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，要由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。單位要明確財(cái)務(wù)崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監(jiān)督。對(duì)單位關(guān)鍵崗位，如預(yù)決算編制、資金管理、票據(jù)管理、印章管理、物資和固定資產(chǎn)的采購和管理等，要建立健全責(zé)任制，對(duì)關(guān)鍵崗位業(yè)務(wù)人員和部門負(fù)責(zé)人實(shí)行輪崗制度。事業(yè)單位要建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估，提高財(cái)務(wù)管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

2.6 增強(qiáng)財(cái)務(wù)信息的透明度，有效接受社會(huì)監(jiān)督

借助獨(dú)立于預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)和預(yù)算審批機(jī)構(gòu)的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督約束。增加預(yù)算執(zhí)行情況的公開性、公正性和透明度，對(duì)各預(yù)算責(zé)任單位的預(yù)算執(zhí)行情況定期上報(bào)給單位決策者和責(zé)任單位，使他們能及時(shí)掌握第一手資料，盡快作出相應(yīng)決策，以保證預(yù)算的順利執(zhí)行；對(duì)于公共性項(xiàng)目的預(yù)算及執(zhí)行情況及時(shí)公布，接受群眾監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，不但要為本單位領(lǐng)導(dǎo)的民主決策提供可靠的依據(jù)，還要使單位外部的投資者、債權(quán)人、社會(huì)公眾以及社會(huì)監(jiān)督部門能依照法定程序得到可靠的會(huì)計(jì)信息資料。只有這樣做，才能符合財(cái)務(wù)管理體系的要求。

2.7 注重財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和管理人才的培養(yǎng)

財(cái)務(wù)人員光有對(duì)會(huì)計(jì)工作的極大熱情還不夠，必須要有較高的政治思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，良好的職業(yè)道德，《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》關(guān)于會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德的規(guī)定是：“敬業(yè)愛崗，熟悉法規(guī)，依法辦事，客觀公正，搞好服務(wù)，保守機(jī)密”。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)，做好財(cái)會(huì)人員年度繼續(xù)教育的工作，避免繼續(xù)教育流于形式，使會(huì)計(jì)人員熟練掌握各基本環(huán)節(jié)的規(guī)定和要求。事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)管理者應(yīng)為會(huì)計(jì)人員提供外出學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，不但要高度重視財(cái)務(wù)管理工作，更要更新理財(cái)觀念。事業(yè)單位借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)管理辦法和相關(guān)制度模式，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制和辦法也都將發(fā)生改變，并重視事業(yè)單位績(jī)效的提高，以及資源的有效利用。

3 結(jié)語

綜上所述，隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，財(cái)務(wù)管理體系的不斷完善，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)必須進(jìn)一步規(guī)范，要強(qiáng)化事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理職能，努力提高事業(yè)單位的資金效益和社會(huì)效益。強(qiáng)化預(yù)算約束、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督、提高財(cái)政資金使用效益，全面加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作的科學(xué)化、精細(xì)化管理，使寶貴的公共資源能夠科學(xué)、合理、有效、節(jié)約地用于公益事業(yè)的發(fā)展，提供更多、更好的公共產(chǎn)品。

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