汪連新 劉曉靜

（1．中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障研究中心，北京100872；2．河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院，河北石家莊050091）

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度：必要性、認(rèn)識(shí)誤區(qū)及構(gòu)建策略

汪連新1劉曉靜2

（1．中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障研究中心，北京100872；2．河北師范大學(xué)公共管理學(xué)院，河北石家莊050091）

我國(guó)老年人口基數(shù)大，老齡化、高齡化與空巢化并行，養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)識(shí)誤區(qū)以及我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展存在諸多制約因素，無(wú)法滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)的需求，養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)任務(wù)十分緊迫。要從滿足老年人自身服務(wù)需求為出發(fā)點(diǎn)，整合個(gè)人、家庭、社區(qū)、社會(huì)、政府資源，形成提供養(yǎng)老服務(wù)的合力，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，激勵(lì)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)，社會(huì)政策支持子女有條件履行贍養(yǎng)照護(hù)老人的責(zé)任，解除老年人照護(hù)后顧之憂，實(shí)現(xiàn)其安享晚年的目標(biāo)。

老年服務(wù)保障；必要性；認(rèn)識(shí)誤區(qū)；構(gòu)建策略

黨的十七屆五中全會(huì)提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，注重發(fā)揮家庭和社區(qū)功能，優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，2010年3月全國(guó)“兩會(huì)”溫家寶總理政府工作報(bào)告提出“加快建立健全養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)體系”的要求。2011年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011－2015）》，提出構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。在人口老齡化快速增長(zhǎng)背景下，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老服務(wù)保障制度，具有必要性和緊迫性。

我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)出基數(shù)大、速度快的特點(diǎn)，第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上的老年人占比13．26%，比2000年人口普查上升2．93個(gè)百分點(diǎn)，2010年我國(guó)城鄉(xiāng)部分失能和完全失能的老人大約3300萬(wàn)，其中完全失能老年人1080萬(wàn)，占家庭居住老年人口的6．4%。預(yù)計(jì)到2015年，這一數(shù)據(jù)將達(dá)到4000萬(wàn)，完全失能老年人口將會(huì)超過(guò)1200萬(wàn)人，老年失能照護(hù)任務(wù)將十分艱巨。我國(guó)人口高齡化與老齡化并行，截止2009年底，我國(guó)80周歲及以上的高齡老人1899萬(wàn)人，占11．4%，有失能老人1036萬(wàn)，半失能老人2123萬(wàn)，共占老年人總數(shù)的18．9%（高齡化趨勢(shì)見(jiàn)表1）；同時(shí)，家庭呈現(xiàn)核心化、小型化、空巢化等特點(diǎn)（見(jiàn)圖1），平均每個(gè)家庭戶的人口為3．10人，比2000年人口普查的3．44人減少0．34人，多數(shù)家庭呈現(xiàn)“4－2－1”型或“4－2－2”型的倒金字塔結(jié)構(gòu)形狀，獨(dú)生子女對(duì)老人的贍養(yǎng)在經(jīng)濟(jì)、精力和時(shí)間上顯得力不從心，因此養(yǎng)老不僅僅是家庭的責(zé)任，而是政府和社會(huì)義不容辭的義務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)制度構(gòu)建的必要性在哪里？如何糾正人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的誤區(qū)？養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)如何發(fā)揮政府、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭及老年人的作用？這些都是養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展中面臨的課題。

表1 我國(guó)高齡老人增長(zhǎng)趨勢(shì)表（2005－2011年）

圖1 不同類型家庭和年齡階段空巢老人所占比重

一、關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)保障

社會(huì)保障是國(guó)家或社會(huì)依法建立的、具有經(jīng)濟(jì)福利性的、社會(huì)化的國(guó)民生活保障系統(tǒng)。［1］（P7）社會(huì)保障具有三個(gè)層次，即經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障，其中服務(wù)保障是應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)變遷和就業(yè)方式靈活多樣，人們自我保障能力弱化，通過(guò)提供服務(wù)形式來(lái)滿足個(gè)人照料需求，如殘疾人服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、兒童服務(wù)等，本文僅談老年服務(wù)（老年服務(wù)保障層次見(jiàn)圖2）。

圖2 老年保障層次

養(yǎng)老保障從滿足老年人需求層次可以劃分為經(jīng)濟(jì)保障、服務(wù)保障和精神保障，經(jīng)濟(jì)保障是基礎(chǔ)，服務(wù)保障是關(guān)鍵，精神保障滿足老年人更高層次需求的制度安排。西方學(xué)者將老年的需求分為3M：money，即收入保障或經(jīng)濟(jì)保障；medicare，即醫(yī)療保險(xiǎn)或醫(yī)療保障；mental，即精神需求或心理滿足，［2］（P45－46）養(yǎng)老服務(wù)是老年保障的重要內(nèi)容。

（一）養(yǎng)老服務(wù)的涵義

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)，多位專家學(xué)者有過(guò)解釋。筆者認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)保障內(nèi)涵從以下方面理解：一是養(yǎng)老服務(wù)的主體，以政府為主導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任，充分發(fā)揮傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能；二是養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象是面向全體老年人，具有普惠共享性，政府政策重點(diǎn)保護(hù)城市“三無(wú)”老人、農(nóng)村“五?！崩先艘约暗褪杖氲母啐g、空巢、失能、殘疾老人，將無(wú)償、低償與有償服務(wù)相結(jié)合；三是養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，為老年人提供包括生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、長(zhǎng)期護(hù)理、法律援助、心理咨詢等多樣化服務(wù)；四是養(yǎng)老服務(wù)主要依靠專業(yè)社會(huì)工作者，同時(shí)與志愿者結(jié)合；五是老年服務(wù)體系方面，以居家養(yǎng)老服務(wù)為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為示范和技術(shù)支撐。

（二）養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)及內(nèi)容

國(guó)外將養(yǎng)老服務(wù)稱為社會(huì)照顧，社會(huì)照顧體系是由家人親屬、朋友鄰里等提供的非正式照顧與政府及社會(huì)組織提供的正式照顧組成。［3］（P107）正式照顧制度是以政府為主導(dǎo)，由專業(yè)化機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，由護(hù)士、養(yǎng)老護(hù)理員或其他接受老年相關(guān)醫(yī)學(xué)護(hù)理培訓(xùn)教育、具備老年照顧從業(yè)資格的專業(yè)人員提供服務(wù)的制度，正式照顧制度往往受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)條件和管理體制的制約。影響運(yùn)行效率的因素較多，但其特點(diǎn)是具備較高專業(yè)化水平、有政策考核激勵(lì)、目標(biāo)比較明確、有較強(qiáng)的考核要求，在養(yǎng)老服務(wù)保障體系中作用日益增強(qiáng)；非正式照顧制度，是自然形成的，由家庭親屬、鄰里朋友等老年人情感關(guān)系網(wǎng)組成，家庭在老人照顧方面仍然發(fā)揮不可替代的作用。①Angel，Ronald J．＆Angel，Jacqueline L．，Who Will Care Us？：Aging and Long－term Care in a Multicultural America，New York University，1997。非正式照顧制度的特點(diǎn)是：一是提供非技術(shù)性照護(hù)，如老人日常生活照顧，家務(wù)料理等；二是提供服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)時(shí)間不確定，根據(jù)老人需求臨時(shí)變動(dòng)；三是精神慰藉和情感支持，配偶、子女及其他家庭成員在老年失能照顧和臨終關(guān)懷等方面的作用是不可替代的。養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容可以用表2表示。

表2 養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)容

（三）從經(jīng)濟(jì)保障到服務(wù)保障的必然性

經(jīng)濟(jì)保障是基礎(chǔ)，服務(wù)保障是滿足物質(zhì)需求基礎(chǔ)之上的精神文化層次的服務(wù)需求。服務(wù)保障的制度建設(shè)具有緊迫性和必要性：一是實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)全面保障的需要；二是維護(hù)老年人尊嚴(yán)的更高層次制度安排；三是維護(hù)家庭代際和諧的需要；四是應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的必然要求。［4］（P11－13）

二、養(yǎng)老服務(wù)認(rèn)識(shí)誤區(qū)

（一）中國(guó)“未富先老”

2011年度，我國(guó)財(cái)政收入103740億元，GDP總量達(dá)到471564億元②國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http：／／www．sina．com．cn，2012年02月22日。，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP接近5000美元，2011年上海人均GDP12784美元③2012年01月20日，來(lái)源：人民網(wǎng)－上海頻道，http：／／sh．people．com．cn／n／2012／0120／c176738－16695617．html。，但養(yǎng)老服務(wù)化制度無(wú)論從保障水平、提供服務(wù)的質(zhì)量和效率，尤其是財(cái)政投入等方面跟發(fā)達(dá)國(guó)家相距甚遠(yuǎn)，因此，要謹(jǐn)慎再提“未富先老”。經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)達(dá)的省市，必須切實(shí)履行政府養(yǎng)老的責(zé)任，走出認(rèn)為服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)條件尚不成熟的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

（二）人口老齡化是社會(huì)負(fù)擔(dān)

有人擔(dān)心中國(guó)老年人口基數(shù)大，老齡化、高齡化速度快，空巢老人也快速增加，會(huì)成為社會(huì)的負(fù)擔(dān)，阻礙中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這實(shí)際是認(rèn)識(shí)的片面或誤區(qū)。發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷老齡化過(guò)程，我們首先要肯定人口老齡化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展的重要成果和體現(xiàn)，我國(guó)平均壽命從解放初期的不到40歲到現(xiàn)在的74．83歲；④中國(guó)人口信息網(wǎng)站，http：／／www．cpdrc．org．cn／。其次，要充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)人口老齡化面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，通過(guò)老齡化帶來(lái)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和社會(huì)保障制度的有效安排，不僅能夠保障老年人基本生存的經(jīng)濟(jì)條件，同時(shí)也能使老年人生有體面，死有尊嚴(yán)。

（三）老年人只需要經(jīng)濟(jì)保障

有人認(rèn)為，老年人只要基本生活需求得到滿足就可以達(dá)到晚年幸福了，這其實(shí)存在認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。美國(guó)心理學(xué)家馬斯洛的社會(huì)需求理論認(rèn)為，人的需求是有層次性的，從滿足衣食住行等基本生理需要開(kāi)始，逐漸增加新的需求，包括安全需要、社會(huì)交往需要、尊重需要、以及自我實(shí)現(xiàn)的需要。在通過(guò)社會(huì)保障的制度安排滿足低層次的生理生存需要的基礎(chǔ)上，更要通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)體系滿足老年人精神慰藉和文化娛樂(lè)需求。

三、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度問(wèn)題分析

（一）老年服務(wù)需求存在“供給——需求脫節(jié)”現(xiàn)象

預(yù)計(jì)“十二五”末期，我國(guó)的人均壽命將達(dá)到74．5歲，同時(shí)高齡老人和失能老人護(hù)理將會(huì)成為家庭普遍的需求，多數(shù)獨(dú)生子女無(wú)法親自照料到臥床或年邁的父母親，社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)方式需求在不斷增加，老年人追求個(gè)性、獨(dú)立的生活方式，與子女分開(kāi)居住，但親情照護(hù)的需求仍然存在。［5］但是，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給嚴(yán)重不足，無(wú)論是資金支持、養(yǎng)老設(shè)施、人才培養(yǎng)、還是管理制度及服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容等方面明顯不足，無(wú)法滿足老人的需求。

（二）政府存在“越權(quán)”與“空權(quán)”并存問(wèn)題

一方面存在是傳統(tǒng)政府“官本位”理念和思想，行政指令性多，服務(wù)意識(shí)缺乏。在養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)中全過(guò)程都由政府包干，效率低下，居民參與積極性不高，資金來(lái)源渠道單一，服務(wù)內(nèi)容狹窄，方式僵化，造成資源的浪費(fèi)；另一方面，政府責(zé)任也存在“失職”方面，投入資金無(wú)法有制度化、預(yù)算化的約束，政府政策支持力度不夠，在激勵(lì)吸引社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面尚未采取積極的優(yōu)惠鼓勵(lì)措施，養(yǎng)老服務(wù)制度的設(shè)計(jì)規(guī)劃、人才培養(yǎng)等方面缺失頂層設(shè)計(jì)。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能尚待發(fā)揮

社區(qū)能使老年人不脫離其熟悉的生活環(huán)境，又能享受到老年服務(wù)。一方面，社區(qū)建立老年服務(wù)中心，提供老年人娛樂(lè)活動(dòng)、教育、健康咨詢、醫(yī)療康復(fù)等服務(wù)；另一方面，社區(qū)專業(yè)服務(wù)人員可以上門提供居家服務(wù)，因此，社區(qū)服務(wù)是居家服務(wù)的載體，為老年人提供全方位的服務(wù)保障，通過(guò)社區(qū)老年服務(wù)設(shè)施、老年日托所、社區(qū)衛(wèi)生所等機(jī)構(gòu)，滿足老年人的生活照料和精神娛樂(lè)需求以及老年教育、健康咨詢、心理調(diào)節(jié)輔導(dǎo)等服務(wù)，為老年人提供精神慰藉。但目前我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)無(wú)論從資金投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)人員，還是管理制度等方面都很滯后，設(shè)施簡(jiǎn)陋、資金缺乏、服務(wù)專業(yè)性和服務(wù)意識(shí)較差，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的功能尚未真正得到發(fā)揮。

四、相關(guān)政策及建議

（一）發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)制度中的主導(dǎo)責(zé)任

發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)歷程表明，政府在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)保障過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)責(zé)任。政府要給予必要的財(cái)力支持，大力推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，通過(guò)向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等組織支付一定的專項(xiàng)金額，由這些組織完成本轄區(qū)內(nèi)老年服務(wù)工作；規(guī)劃培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才；鼓勵(lì)支持社會(huì)資本參與老年服務(wù)事業(yè)，并給以稅收等優(yōu)惠政策；制定完善相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法；將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，克服原有的壟斷供給或“搭便車”帶來(lái)的高成本、低效益、官僚化、關(guān)系網(wǎng)的弊端。

（二）構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化，就是要改變目前政府“大包大攬”的現(xiàn)狀，分散政府的責(zé)任，吸收社會(huì)其他主體加入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)對(duì)象社會(huì)化、資金來(lái)源社會(huì)化、管理服務(wù)方式社會(huì)化、服務(wù)設(shè)施社會(huì)化、服務(wù)隊(duì)伍社會(huì)化”。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織（NPO）的作用。［6］非營(yíng)利組織是一種不以權(quán)力和利益為目的，為社會(huì)公益服務(wù)的獨(dú)立組織，它們參與養(yǎng)老服務(wù)，能動(dòng)員更多的社會(huì)力量，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的社會(huì)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)保障的多元化，從政府養(yǎng)老服務(wù)單一的提供者與提供方式變?yōu)榻M合式多元化的提供者與提供方式。

（三）培養(yǎng)老年服務(wù)專業(yè)人員

國(guó)務(wù)院辦公廳在國(guó)辦發(fā)［2000］1號(hào)《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的總體要求》文件中提出我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化“投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化”的要求，規(guī)劃培養(yǎng)老年服務(wù)技術(shù)人員應(yīng)對(duì)策略主要有：一是政府?dāng)U大養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)力度，把養(yǎng)老服務(wù)作為一項(xiàng)專業(yè)化職業(yè)來(lái)定位，高等學(xué)校和職業(yè)學(xué)校設(shè)立社區(qū)護(hù)理、老年心理學(xué)等專業(yè)和相關(guān)課程，把養(yǎng)老服務(wù)人員的在職培訓(xùn)納入社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的工作規(guī)劃之中，從業(yè)人員持證上崗；二是將養(yǎng)老服務(wù)崗位設(shè)置為公益崗位。目前養(yǎng)老服務(wù)人員工資水平低、人們對(duì)老年人護(hù)理人員存在歧視，造成養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)隊(duì)伍很不穩(wěn)定。如果將老年護(hù)理設(shè)置為公益性崗位，政府保證從業(yè)人員按時(shí)拿到工資并實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人員工資待遇增長(zhǎng)，這樣就有利于穩(wěn)定養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍；三是采取措施培養(yǎng)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。可以考慮與養(yǎng)老服務(wù)人員簽訂勞動(dòng)合同，為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)，解除其后顧之憂，為養(yǎng)老從業(yè)人員穩(wěn)定打下基礎(chǔ)。

（四）宣傳“孝道”文化，形成尊老敬老的社會(huì)氛圍

宣傳“孝道”文化，形成尊老敬老的社會(huì)氛圍，我們要做到以下幾點(diǎn)：一是發(fā)揚(yáng)“尊老敬老”的優(yōu)良傳統(tǒng)，宣傳“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂(lè)”的制度目標(biāo)，在全社會(huì)形成尊重老年人，愛(ài)護(hù)老年人的氛圍；二是以“親情、關(guān)愛(ài)”為文化理念，全面建立養(yǎng)老服務(wù)保障體系，對(duì)不同區(qū)域、不同收入水平和不同健康狀況的老年人提供多樣性養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)揮傳統(tǒng)家庭親情養(yǎng)老的主體功能，滿足老年人情感需要，結(jié)合社區(qū)提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)，將社區(qū)養(yǎng)老文化娛樂(lè)服務(wù)活動(dòng)、衛(wèi)生醫(yī)療保健服務(wù)、日常生活照料服務(wù)和心理健康咨詢服務(wù)等多種服務(wù)項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)；［7］三是社區(qū)養(yǎng)老彌補(bǔ)老年人因子女不在身邊照料而造成的贍養(yǎng)不周，讓老年人在自己熟悉的生活環(huán)境里，實(shí)現(xiàn)精神情感的滿足。

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汪連新（1971－），男，北京工商大學(xué)嘉華學(xué)院金融與貿(mào)易系副教授，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障研究中心2010級(jí)博士研究生，主要從事養(yǎng)老保險(xiǎn)研究；劉曉靜（1977－），女，碩士，河北師范大學(xué)公管系講師，主要從事老年福利研究。