丹彤

【摘要】公共決策是中國(guó)政治發(fā)展的核心問(wèn)題，公共決策主導(dǎo)國(guó)家發(fā)展方向，主導(dǎo)社會(huì)利益整合與分配。民主是保障決策正確的必要條件。因此在公共決策中必須貫穿透明、參與、協(xié)商等基本要素，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但由于民主本身具有局限性，因此在公共決策中還需要考慮諸如法治和科學(xué)等其他因素。

【關(guān)鍵詞】公共決策 民主原則 透明 參與 協(xié)商

亞里士多德認(rèn)為，“倫理學(xué)研究的是個(gè)人的善，政治學(xué)研究的是群體的善，或者說(shuō)是公共的善和公共利益”。①而決策是實(shí)現(xiàn)“公共的善”的源頭和根本。公共決策是中國(guó)政治發(fā)展的核心問(wèn)題，只有保障了公共決策的善，才可能實(shí)現(xiàn)善治。

公共決策是政治發(fā)展的核心問(wèn)題

我國(guó)早在先秦時(shí)期就出現(xiàn)了“決策”一詞，例如在《韓非子·孤憤》中有“智者決策于愚人，賢士程行于不肖，則賢智之士羞而人主之論悖矣”之說(shuō)?，F(xiàn)代意義上的決策大多跟制定政策聯(lián)系在一起。美國(guó)學(xué)者林德布魯姆認(rèn)為，可以把決策和制定政策看成同義詞。西蒙在其《管理決策新科學(xué)》中甚至提出：“管理就是決策”、“決策是行政的心臟”。②什么是公共決策或公共政策？美國(guó)政治學(xué)家伊斯頓認(rèn)為，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配?！边@一界定抓住了公共決策的本質(zhì)，即社會(huì)價(jià)值分配。我國(guó)政治學(xué)者寧騷認(rèn)為，“公共決策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由政治過(guò)程所選擇和制定的為解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案?！雹圻@個(gè)定義明確了決策的主體是公共權(quán)力機(jī)關(guān)，決策的任務(wù)是解決公共問(wèn)題，決策的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。而善治理論強(qiáng)調(diào)，公共決策的主體并非只有政府一家，隨著公民社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)組織和公民個(gè)人也更多地參與到公共決策中來(lái)。重大決策更是要廣泛征求全社會(huì)各方面各階層意見?？傊矝Q策關(guān)系到社會(huì)資源的權(quán)威性分配，關(guān)系到社會(huì)中各政治主體、利益群體的意志表達(dá)和利益平衡，社會(huì)中各種政治體和利益群體都試圖通過(guò)不同的方式參與和影響實(shí)際的政治決策過(guò)程。從這個(gè)意義上講，決策過(guò)程實(shí)際上是一種利益博弈、妥協(xié)和尋求利益平衡的政治過(guò)程。

執(zhí)政黨和政府對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際上就是通過(guò)公共決策的制定和實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)的。公共決策正確，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展起巨大的推動(dòng)作用；反之，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)受到嚴(yán)重?fù)p失，甚至給國(guó)家和人民帶來(lái)災(zāi)難。為了保證公共決策的正確，必須保證決策的民主化，也就是廣泛聽取各個(gè)方面的意見。只有讓相關(guān)利益群體充分表達(dá)自己的看法，才能集思廣益，從而更好地協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，使公共政策的制定更全面。

解釋中國(guó)改革開放以來(lái)政治發(fā)展的變量很多。筆者比較贊同史為民在《政策主導(dǎo)型的漸進(jìn)式改革：改革開放以來(lái)中國(guó)政治發(fā)展的因素分析》一書中，以公共政策的視角解讀中國(guó)政治發(fā)展，這種理論認(rèn)為我國(guó)是“政策主導(dǎo)型”的漸進(jìn)式改革，強(qiáng)調(diào)公共政策因素在中國(guó)政治發(fā)展中具有最重要的地位，其他因素的重要性都不能與之相比。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)的公共政策具有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，以政策主導(dǎo)國(guó)家發(fā)展方向，以政策主導(dǎo)社會(huì)利益的整合與分配，以有效的政策降低社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)公共政策的發(fā)展呈現(xiàn)漸進(jìn)性的特征，從“被動(dòng)回應(yīng)”政策范式主導(dǎo)的政治發(fā)展到“主動(dòng)回應(yīng)”政策范式主導(dǎo)的政治發(fā)展，再到當(dāng)今“積極進(jìn)取”政策范式主導(dǎo)的政治發(fā)展，民主機(jī)制逐漸被引入并發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。在公共政策各領(lǐng)域中擴(kuò)大公民參與不僅是保障公民基本政治權(quán)利的需求，更是保障公共決策走向理性和公正的必由之路。

民主在公共決策中的運(yùn)用

從實(shí)際操作的意義上來(lái)說(shuō)，民主決策就是要使人民的意志在政策的制訂過(guò)程中能夠真實(shí)地體現(xiàn)出來(lái)，如施米特指出的：“只有來(lái)自人民意志的政治權(quán)力，才能夠首先形成人民的意志。”④中國(guó)共產(chǎn)黨人更是把人民利益和人民意志作為公共決策的出發(fā)點(diǎn)。“一定要每日每時(shí)關(guān)心群眾利益，時(shí)刻想到自己的政策措施一定要適合當(dāng)前群眾的迫切要求。凡是違背這兩條的，一定行不通，一定要失敗?！雹菰诠矝Q策中引入民主因素是保障公共決策實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的必要條件。

透明。公開透明是民主決策的首要原則。沒有信息的公開，民主決策就無(wú)從談起，公共決策的公正性也無(wú)保障。在政府信息公開方面，我國(guó)政府已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，但許多重要的公共信息仍不夠公開。長(zhǎng)此以往，公民便失去了政治參與的熱心和信心，這對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治發(fā)展也相當(dāng)不利。同時(shí)，決策的不公開，公民便失去了及時(shí)表達(dá)自身利益訴求的渠道，從而導(dǎo)致很多決策不夠合理，甚至造成很大損失。因此，要保障公共決策的基本正確，必須加大相關(guān)制度建設(shè)，從細(xì)節(jié)著手，切實(shí)保障公民知情權(quán)。

參與?！皡⑴c”意味著所有社會(huì)成員對(duì)公共決策都發(fā)出聲音或者產(chǎn)生影響。傳統(tǒng)的政策制定過(guò)程中存在一扇門，決策者在里面，公眾在外面。政策制訂存在著黑箱政治和秘密政治的做法。在現(xiàn)代公共決策過(guò)程中，公民參與是民主決策的核心內(nèi)容和內(nèi)在要求。每一個(gè)公民都希望政府更加重視自己的利益訴求，對(duì)于自己提出的意見和建議政府要表示尊重并給與積極回復(fù)。通過(guò)民主決策，給利益相關(guān)方以平等機(jī)會(huì)介入到?jīng)Q策過(guò)程中，防止少數(shù)人控制話語(yǔ)權(quán)。這樣，才能保證做出的公共決策相對(duì)公平和公正。參與也是現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜化對(duì)公共決策提出的客觀要求。國(guó)家社會(huì)事務(wù)涉及方方面面，問(wèn)題日益復(fù)雜，單靠國(guó)家的政府官員已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能處理這些公共事務(wù)，這就需要相關(guān)專家學(xué)者、利益相關(guān)者、普通民眾等積極參與到公共事務(wù)的管理中來(lái)，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，共同促進(jìn)社會(huì)的和諧進(jìn)步。為此，首先需要完善公民參與的制度化渠道，主要是完善人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商會(huì)議制度等。同時(shí)需要進(jìn)一步健全和完善信訪制度，保證參與渠道暢通。其次需要健全決策咨詢、聽證和監(jiān)督制度，并把這些制度落實(shí)為能夠操作的具體程序，從而保證這些制度不流于形式，真正發(fā)揮積極效應(yīng)。最后，要重視利益團(tuán)體在公共決策中的作用。利益團(tuán)體處在國(guó)家和民眾之間，其能夠把民眾意愿集合起來(lái)并有效地傳達(dá)給國(guó)家，國(guó)家通過(guò)利益團(tuán)體能夠更好地與民眾溝通，因此在某種程度上，利益團(tuán)體起著一定的緩沖作用。但是，目前我國(guó)民間利益團(tuán)體還存在不規(guī)范、不完善等問(wèn)題，需要政府的積極培育和支持，從而使其在公共政策領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。

協(xié)商。協(xié)商強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人進(jìn)行雙向溝通，要求政府遵循“公開、互動(dòng)、包容、尊重民意”等原則，與民眾就關(guān)涉各方利益的公共事務(wù)展開討論，共同協(xié)商決策。這樣就把原來(lái)政府單方的決策行為，變?yōu)榱擞烧凸褚黄饋?lái)決策，即從政府決策轉(zhuǎn)變?yōu)楣矝Q策。當(dāng)前我國(guó)面臨社會(huì)矛盾激發(fā)、社會(huì)沖突增多等問(wèn)題，建立相關(guān)利益方的“利益協(xié)商機(jī)制”是解決社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾糾紛的重要機(jī)制，也是保證改革決策正確性的有效方法。協(xié)商機(jī)制通暢了，有助于相關(guān)利益方就相關(guān)問(wèn)題展開平等對(duì)話，從而找到各方利益的平衡點(diǎn)，化解矛盾和沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧。更重要的是，在協(xié)商過(guò)程中有助于培養(yǎng)全社會(huì)的合作精神，這是民主制度健康成長(zhǎng)的社會(huì)心理基礎(chǔ)。

民主原則在公共決策中的局限及其解決措施

公共決策的根本目的就是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。民主無(wú)疑是促進(jìn)公共利益最大化的有效手段，但由于民主本身具有局限性，因此在公共決策中還需要考慮諸如法治和科學(xué)等其他因素。

在公共決策中，“維護(hù)多數(shù)人利益”與民主的多數(shù)原則密切相關(guān)?！熬S護(hù)多數(shù)人利益”的潛臺(tái)詞就是要維護(hù)“少數(shù)服從多數(shù)原則”。從程序民主的角度看，多數(shù)原則是一種在意見出現(xiàn)分歧的情況下作出決定的方法，即少數(shù)服從多數(shù)的決策規(guī)則。這種情況下要注意防止少數(shù)人的利益為多數(shù)人犧牲的問(wèn)題，即防止“多數(shù)暴政”。民主的這一特征，使得民主的方法不適用于處理公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)、生命、自由等基本權(quán)利。在現(xiàn)代社會(huì)，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有不可侵犯性。當(dāng)然，國(guó)家為了公共利益可以對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制甚至剝奪，但必須根據(jù)法律程序，而不是民主表決。民意的多少不是決定公共利益的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)。公共利益需要根據(jù)法律標(biāo)準(zhǔn)和法律程序來(lái)判斷。

科學(xué)的方法和手段在公共決策中越來(lái)越受到人們的重視，這是社會(huì)發(fā)展對(duì)決策的必然要求。社會(huì)化大生產(chǎn)造成現(xiàn)代社會(huì)的一系列根本變革，這些變革使整個(gè)社會(huì)愈加緊密地聯(lián)系在一起，決策后果也愈加重大。因此原來(lái)那種僅僅憑經(jīng)驗(yàn)和直覺作出決策遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能有效應(yīng)對(duì)當(dāng)今復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)現(xiàn)代決策更需要依靠科學(xué)的方法、程序和論證等。

（作者為首都師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生）

注釋

①俞可平：“政治制度需要研究和比較”，《學(xué)術(shù)界》，2000年第3期，第36頁(yè)。

②［美］赫伯特·A·西蒙：《管理決策新科學(xué)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1982年，第34頁(yè)。

③寧騷：“試論公共決策的現(xiàn)代化”，《現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治與行政》，北京大學(xué)出版社，1998年，第722頁(yè)。

④［德］施米特：《政治的浪漫派》，上海人民出版社，2004年，第181頁(yè)。

⑤《毛澤東文集》（第8卷），北京：人民出版社，1996年，第33頁(yè)。