吳平 蔣飛海

【摘要】隨著社會一體化程度越來越高，廣大人民群眾的公共需求，特別是公共服務(wù)需求隨之提升，公共服務(wù)供給及管理工作的地位日益凸顯，社區(qū)作為人們生活的共同體，構(gòu)成公共服務(wù)供給及組織管理工作的基本單位，基于成都市典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦的調(diào)研，探討新形勢下社會公共服務(wù)的多元化供給模式具有重要的理論和實踐意義。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 政府職能 競爭機(jī)制 評價體系 多元化供給

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的全面推進(jìn)，社會一體化程度越來越高，人們的公共需求，特別是公共服務(wù)需求越來越高，而社區(qū)作為人們生活的共同體，也是各種社會組織的落腳點、各種群體的聚集點和各種利益關(guān)系的交匯點。公共服務(wù)的供給（生產(chǎn)或提供）及組織管理工作事關(guān)居民公共需要的實際滿足，因此必然成為其管理工作的重心。在當(dāng)前加強(qiáng)社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理的新形勢下，提高公共服務(wù)供給水平，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式理應(yīng)成為社區(qū)管理工作的主要抓手。

公共服務(wù)多元化供給模式的依據(jù)

“多中心治理”提供理論依據(jù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，“事實上政府已經(jīng)無法成為唯一的治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利部門共同治理與共同管理”①。即每一公民都不是由“一個”政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)，其中大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都含有重要的私人成分②。這一社會現(xiàn)實促使以奧斯特羅姆夫婦為核心的一批學(xué)者在公共管理領(lǐng)域創(chuàng)立了一種新的理論，即“多中心治理”理論。

按照多中心理論，結(jié)合我國實際，我國社區(qū)公共服務(wù)多元供給主體應(yīng)該包括：政府、市場、第三部門、社區(qū)組織。在社區(qū)公共服務(wù)合理分類的基礎(chǔ)上，不同類型的公共服務(wù)由相應(yīng)的供給主體承擔(dān)，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)多元主體的分類供給。

大量社區(qū)公共服務(wù)的準(zhǔn)公共品屬性需要多元化供給。隨著收入水平的提高，人們對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多樣性，社區(qū)公共服務(wù)的特性也隨之發(fā)生變化。純公共品需求量在減少，準(zhǔn)公共品的需求量卻大幅增加，這就使得政府部門不再是唯一的供給主體，市場、第三部門、社區(qū)組織等都可以單獨或者合作作為供給主體參與到社區(qū)公共服務(wù)的供給中來。

轉(zhuǎn)型期政府職能的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。黨的十七大報告明確提出建立“以人為本的服務(wù)型政府”理念。“服務(wù)型政府”的關(guān)鍵就在于“服務(wù)”，這意味著政府的作用在于實現(xiàn)公共福利的最大化，在社區(qū)公共服務(wù)的供給上給予更多關(guān)注。公共財政支出的結(jié)構(gòu)將隨之朝公共服務(wù)傾斜，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共需要。與此同時，“服務(wù)型政府”也不再是大包大攬，而是有所為、有所不為的“有限政府”③。政府作為社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，應(yīng)該在“服務(wù)型政府”理念的指導(dǎo)下，在社區(qū)公共服務(wù)供給中實現(xiàn)和其它經(jīng)濟(jì)、社會主體合作。這種“服務(wù)”理念為實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給主體多元化提供了契機(jī)。

成都市社區(qū)與都江堰天馬鎮(zhèn)公共服務(wù)多元化供給實踐

縱觀成都市社區(qū)公共服務(wù)供給狀況，與實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試點以前相比，已經(jīng)取得了長足進(jìn)展，現(xiàn)在已基本形成以政府為主導(dǎo)，集合社會閑散、慈善資源和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)資源共同融資供給社區(qū)公共服務(wù)的格局，供給的方式也由以往單一的政府“單中心”供給，變成現(xiàn)在政府主導(dǎo)，市場、第三部門和社區(qū)組織復(fù)合組成的“多中心”供給。

溫江區(qū)柳城街辦的“四輪驅(qū)動”模式。柳城街辦在加強(qiáng)社區(qū)管理創(chuàng)新中逐步形成了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、居民組織自治、專業(yè)化社會組織協(xié)同、集體經(jīng)濟(jì)組織保障”的“四輪驅(qū)動”模式。

柳城街辦在15個社區(qū)設(shè)立了街辦駐社區(qū)公共服務(wù)和社會管理事務(wù)所，下設(shè)文體活動服務(wù)部、群眾服務(wù)事務(wù)部、社會組織部等職能機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)相互配合、緊密協(xié)作。街辦提供事務(wù)所運行經(jīng)費，聘請社區(qū)有經(jīng)驗、有影響力的居民擔(dān)任工作人員，事務(wù)所定期或不定期對工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，并聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)，通過市場化運作，為小區(qū)居民提供文化生活、家政管理、水電氣維修等專業(yè)服務(wù)。

依托日趨成熟的駐社區(qū)公共服務(wù)和社會管理事務(wù)所，柳城街道辦永寧路社區(qū)建立了社會公共服務(wù)陽光互助站。整合轄區(qū)內(nèi)的社會組織、機(jī)構(gòu)等資源，有錢出錢，有力出力，真正做到攜手同行，共建社區(qū)，共享建設(shè)成果。

邛崍市前進(jìn)鎮(zhèn)依托新農(nóng)村建設(shè)項目配套公共服務(wù)。根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)相關(guān)文件精神和地方實際情況，前進(jìn)鎮(zhèn)發(fā)動當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民為社區(qū)的公共服務(wù)融資募捐，將社會的閑置、慈善資源引入社區(qū)公共服務(wù)事業(yè)。

前進(jìn)鎮(zhèn)在實施社區(qū)公共服務(wù)供給的工作中嚴(yán)格按照“三步量分法”和“六步工作法”來確定、實施項目，嚴(yán)格執(zhí)行村民議事會監(jiān)管村級公共服務(wù)資金制度，成立前進(jìn)鎮(zhèn)項目資金評審領(lǐng)導(dǎo)小組和前進(jìn)鎮(zhèn)招、投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組，切實加強(qiáng)項目論證，合理制定實施方案，強(qiáng)化過程監(jiān)督檢查，讓群眾全程參與項目的實施，充分享受社區(qū)公共服務(wù)和社會化管理改革的成果，確保社區(qū)（村）公共服務(wù)資金公開、透明、規(guī)范、合理地使用。

雙流縣黃甲鎮(zhèn)將市場競爭機(jī)制引入社區(qū)公共服務(wù)。黃甲鎮(zhèn)將市場競爭機(jī)制引入社區(qū)公共服務(wù)，在融資方面，社區(qū)將一些集體土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，在社區(qū)公共服務(wù)供給和管理方面，實行外包招標(biāo)。黃甲鎮(zhèn)的社區(qū)為了彌補(bǔ)社區(qū)公共服務(wù)資金的不足，通過讓渡部分土地使用權(quán)給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民，加上當(dāng)?shù)卣呢斦a(bǔ)貼，彌補(bǔ)了社區(qū)公共服務(wù)和管理的部分資金缺口，同時盡量將社區(qū)公共服務(wù)市場化，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，能外包的社區(qū)公共服務(wù)盡量通過競標(biāo)方式招標(biāo)，減少社區(qū)公共服務(wù)供給和管理成本，從而減輕社區(qū)公共服務(wù)專項資金不足的壓力。

都江堰市天馬鎮(zhèn)借助災(zāi)后重建的政策優(yōu)勢，結(jié)合國土資源部的“農(nóng)村集體建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤”項目，很大程度上緩解了社區(qū)公共服務(wù)的供給和災(zāi)后重建融資難的形勢。天馬鎮(zhèn)的社區(qū)公共服務(wù)供給情況面臨著雙流縣黃甲鎮(zhèn)類似的問題。天馬鎮(zhèn)政府為了解決社區(qū)公共服務(wù)專項資金的不足問題，利用“災(zāi)后重建”國家土地資源部出臺的“農(nóng)村集體建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤”政策為社區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)供給融資。

完善社區(qū)公共服務(wù)供給實踐的思考

弱化社區(qū)行政色彩，增大社區(qū)公共服務(wù)能力及范圍。社區(qū)作為基層政府的延伸，行政色彩依舊濃重，但其財政能力十分有限，往往造成心有余而力不足的局面，不利于提高社區(qū)公共服務(wù)的供給績效。不斷提高社區(qū)公共服務(wù)的供給水平，社區(qū)現(xiàn)行提供的公共服務(wù)項目仍然有限，特別是針對流動人口的公共服務(wù)明顯不足，要用不斷提高的社區(qū)公共服務(wù)水平來滿足社區(qū)居民的需要，促進(jìn)社區(qū)的全面發(fā)展。

完善公共財政體系，加強(qiáng)財政對基層社區(qū)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移力度。完善公共財政體制是提高基層政府公共服務(wù)供給能力的重要途徑和根本保障。逐步優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，確立公共服務(wù)支出的重點領(lǐng)域，加大對基層社區(qū)公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移力度，確保社區(qū)有充足的財力完成公共服務(wù)供給。

支持第三部門的發(fā)展。伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第三部門逐步崛起。城市中各種行業(yè)協(xié)會和志愿者組織等第三部門大量涌現(xiàn)，彌補(bǔ)了政府和市場在公共服務(wù)供給方面的缺陷，極大滿足了社區(qū)居民的多樣化需求，并在很大程度上減輕了政府公共服務(wù)供給壓力。第三部門的發(fā)展是社區(qū)公共服務(wù)供給模式多元化的一個有力支點。同時，廣大非政府組織和非盈利組織的發(fā)展也有利于社區(qū)低成本運行，真正實現(xiàn)居民自我管理。

引入市場競爭機(jī)制，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給適度市場化。社區(qū)公共服務(wù)供給的市場化是一個老生常談的話題。在調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的市場化普遍不高，依靠單一的政府不是公共服務(wù)供給的有效解困之道；另一方面，政府繼續(xù)“壟斷”公共服務(wù)的供給既不明智也不現(xiàn)實，有必要將提供公共服務(wù)的權(quán)限與責(zé)任適度地轉(zhuǎn)移給市場，從而引入競爭與合作機(jī)制，形成政府主導(dǎo)的多供給主體格局，實現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的多元化供給模式。

制定公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)和供給績效評價體系。當(dāng)前有必要制定一個國家層面的、動態(tài)的、統(tǒng)一的供給標(biāo)準(zhǔn)，建立起一個基本參照系，為全國各類公共服務(wù)供給提供依據(jù)。公共服務(wù)績效評估體系是公共服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。目前我國公共服務(wù)績效評估體系尚處于探索起步階段，距離系統(tǒng)、科學(xué)的評估體系還存在不少差距。

（作者單位均為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；本文系四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心課題“成都市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)路徑研究”階段性成果，項目編號：CR1134）

注釋

①張成福：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年。

②［美］邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍，李梅譯，上海三聯(lián)書店，2000年。

③俞可平：《增量民主與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年。