李天驥 李樂群

（1.廣東白云學(xué)院管理學(xué)院社會(huì)工作系，廣東廣州 510450;2.湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長沙 410100）

全面質(zhì)量管理（TQM）與ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系最初在西方企業(yè)實(shí)踐中得到廣泛運(yùn)用并取得顯著成效，隨后被相繼引入包括中國在內(nèi)的許多國家的政府管理實(shí)踐中。隨著行政改革進(jìn)程的發(fā)展，二者雖為政府部門帶來了先進(jìn)的組織文化、服務(wù)理念、規(guī)章制度以及管理技術(shù)，但也暴露出一些問題。如:一些政府部門雖有改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的熱情，但缺乏科學(xué)的方法和步驟，導(dǎo)致質(zhì)量管理工作最終不了了之;或者在組織貫標(biāo)成功后安于現(xiàn)狀沒有跟進(jìn)，陷入只做表面功夫流于形式的怪圈。因此有必要探討如何更好地使用質(zhì)量管理工具TQM與ISO9000，并使之融合應(yīng)用于服務(wù)型政府的管理實(shí)踐中，使質(zhì)量管理工作達(dá)到承上啟下、穩(wěn)步推進(jìn)、深化改革和持續(xù)發(fā)展的目的，不斷為公民提供滿意的公共產(chǎn)品，最終實(shí)現(xiàn)溫家寶總理提出的建設(shè)服務(wù)型政府的工作目標(biāo):要?jiǎng)?chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù);整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。［1］

一、政府部門中TQM與ISO9000的應(yīng)用現(xiàn)狀

1961年，美國質(zhì)量管理專家費(fèi)根堡姆（A.V.Feigenbaum）在《全面質(zhì)量管理》一書中首先提出了質(zhì)量管理（Total Quality Management，簡稱TQM）概念。許多西方國家從上世紀(jì)80年代起就開始在政府公共管理中嘗試運(yùn)用TQM，公共部門全面質(zhì)量管理在實(shí)踐中得到了發(fā)展，同時(shí)在公共管理過程中形成了一種全新的管理工具和管理模式。據(jù)資料顯示:到了90年代中期，美國2800多個(gè)政府機(jī)構(gòu)中就有48%己開始使用全面質(zhì)量管理。在25000人以上的城市中，有25%以上已經(jīng)開始在至少一個(gè)基礎(chǔ)性領(lǐng)域?qū)嵤㏕QM，主要應(yīng)用于警務(wù)、公園、娛樂、人事管理和預(yù)算報(bào)告等領(lǐng)域。［2］西方的實(shí)踐證明在政府部門推行全面質(zhì)量管理，既能明顯改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量，又能為強(qiáng)化管理提供一種有效手段，對(duì)履行行政職能、加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有裨益。1987年，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Standards Organization，簡稱ISO）推出了有別于TQM質(zhì)量管理工具的ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，由于它在企業(yè)管理中的成功運(yùn)用，很快引起了各國政府的關(guān)注。如新加坡政府從1996年開始啟動(dòng)在政府機(jī)關(guān)實(shí)施ISO9000的計(jì)劃，從制度上建設(shè)廉潔高效的政府，保證了新加坡良好的軟環(huán)境和政府形象的塑造。馬來西亞政府自1996年起在政府部門依此建立了質(zhì)量管理體系，并通過了ISO9000族國際質(zhì)量管理體系認(rèn)證。［3］而在我國的南京、四川、大連、深圳等部分省、市約2000多個(gè)政府部門也正在推行ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)當(dāng)說公共部門不管是引入TQM還是ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，其目的都是為了提升管理水平和改善服務(wù)質(zhì)量?？梢钥闯?，質(zhì)量管理學(xué)的發(fā)展趨勢是TQM與ISO9000系列標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)結(jié)合，但今天多數(shù)政府部門只使用了上述兩種工具中的一種，其融合運(yùn)用的案例并不多見。

二、服務(wù)型政府中TQM與ISO9000的內(nèi)涵

（一）服務(wù)型政府中TQM的內(nèi)涵

學(xué)界在定義公共部門中TQM時(shí)雖有多種說法，但其核心涵義主要集中在顧客滿意、全員參與、質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)以及預(yù)防管理四個(gè)方面。

1.顧客滿意。非盈利性公共部門引入源自企業(yè)管理中的“顧客導(dǎo)向”時(shí)應(yīng)該如何界定“顧客”?企業(yè)型政府把“顧客”界定為公共產(chǎn)品服務(wù)的主要對(duì)象，即公民。而在服務(wù)型政府框架內(nèi)并不存在這樣的類比關(guān)系，因?yàn)檎皇枪裎袨樽约悍?wù)的機(jī)構(gòu)，屬于從屬關(guān)系。盡管如此，顧客觀點(diǎn)引入公共部門仍具有十分重要的意義，一方面，政府與公民的角色定位發(fā)生了根本性改變;另一方面，使公共管理人員的視野從組織內(nèi)部逐漸轉(zhuǎn)移到組織外部的公民身上。

2.全員參與。正如歐文所說，舊的、傳統(tǒng)的行政模式黯然失色的主要原因僅僅在于它已不再發(fā)揮作用，并且被公認(rèn)為正在失去作用。［4］傳統(tǒng)的管理模式的滯后性以及在激發(fā)人員積極性、提高行政效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量等方面已經(jīng)越來越不能適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境。提倡人本管理方法的TQM強(qiáng)調(diào)高層管理者通過授權(quán)將行政權(quán)力下放到基層，并與組織外部的顧客共同參與快速發(fā)現(xiàn)并解決問題，充分發(fā)揮人在質(zhì)量管理工作中的主導(dǎo)作用。

3.質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)。公共部門引入TQM不僅是從技術(shù)上更是從組織文化上進(jìn)行變革。美國國防部認(rèn)為TQM是一種管理哲學(xué)，也是一套要求不斷進(jìn)行組織改善的指導(dǎo)原則。［5］基于此信念，公共產(chǎn)品質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)包括為顧客提供更好的服務(wù)、優(yōu)化行政資源配置以及完善工作流程三個(gè)方面。其落實(shí)方法主要是通過美國質(zhì)量管理專家戴明發(fā)明的PDCA循環(huán)。這是一種科學(xué)規(guī)范的管理模式，它將所有質(zhì)量管理工作統(tǒng)一分為計(jì)劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）以及處理（Action）四個(gè)步驟，將其構(gòu)成一個(gè)完整的質(zhì)量管理工作周期，通過階梯式改進(jìn)使部門工作流程按此循環(huán)形態(tài)逐步進(jìn)行。如圖所示。

圖 戴明PDCA循環(huán)

4.預(yù)防管理。傳統(tǒng)的行政管理模式一個(gè)重要缺陷就是缺乏前瞻性的視野，所謂“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。奧斯本認(rèn)為一個(gè)有預(yù)見性的政府應(yīng)該是使用少量的錢來預(yù)防，而不是花大量的錢去治療;他們?cè)谧龀鰶Q定時(shí)，應(yīng)盡一切可能考慮未來。［6］要想根本性地提升產(chǎn)品質(zhì)量，不可能只是對(duì)既成事實(shí)的產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量檢測就能實(shí)現(xiàn)，TQM理論認(rèn)應(yīng)該從源頭入手，把工作的重點(diǎn)從事后的質(zhì)量把關(guān)轉(zhuǎn)移到事前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作的質(zhì)量上來，將質(zhì)量問題及時(shí)消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）服務(wù)型政府中ISO9000的內(nèi)涵

經(jīng)過20多年的完善，現(xiàn)在ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系已可適用于各種類型、不同規(guī)模和生產(chǎn)不同產(chǎn)品的組織，可以說，只要存在管理就都可以采用。對(duì)于政府，它可以為其針對(duì)組織管理結(jié)構(gòu)、人員和技術(shù)能力、各項(xiàng)規(guī)章制度和技術(shù)文件、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制等一系列體現(xiàn)組織保證產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量的管理措施進(jìn)行規(guī)范，與之形成一套標(biāo)準(zhǔn)。使得每項(xiàng)工作乃至每個(gè)工作環(huán)節(jié)都進(jìn)入完全可控制的范疇，實(shí)現(xiàn)定性管理向定量管理的轉(zhuǎn)變，從而使政府的行為更科學(xué)、更規(guī)范，效率更精確，使公民享受到更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。ISO9000族標(biāo)準(zhǔn)體系的管理思想主要是基于八項(xiàng)質(zhì)量管理原則:1.以顧客為關(guān)注焦點(diǎn);2.領(lǐng)導(dǎo)作用;3.全員參與;4.過程方法;5.管理的系統(tǒng)方法;6.持續(xù)改進(jìn);7.基于事實(shí)的決策方法;8.與供方互利關(guān)系。

三、服務(wù)型政府中TQM與ISO9000可融合性分析

（一）服務(wù)型政府中TQM與ISO9000的異同比較

TQM與ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系出處雖不盡相同，并且二者也屬不同時(shí)代的產(chǎn)物，但是通過二者內(nèi)涵的對(duì)比，可以看出諸多一致的地方，主要表現(xiàn)為:

1.理論核心。ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系可看做是對(duì)TQM的理論延伸。因?yàn)?，ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的發(fā)布與實(shí)施是以TQM的理論和技術(shù)為基礎(chǔ)的，它標(biāo)志著TQM向縱深方向的進(jìn)一步發(fā)展。［7］

2.指導(dǎo)原則。TQM與ISO9000均強(qiáng)調(diào)政府部門的質(zhì)量管理應(yīng)該把顧客滿意放在首位，注重預(yù)防和評(píng)審，通過培訓(xùn)以全員參與質(zhì)量管理工作的形式建立過程控制機(jī)制系統(tǒng)的進(jìn)行管理，追求顧客以及組織增加附加價(jià)值并對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。

3.領(lǐng)導(dǎo)作用。公共部門的高層管理人員在組織中充當(dāng)著決策者的角色，對(duì)于計(jì)劃實(shí)施、人員控制、資源調(diào)配等方面起到舉足輕重的作用。因此，TQM與ISO9000都注重領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于質(zhì)量管理工作的推動(dòng)作用，要求領(lǐng)導(dǎo)必須親自組織實(shí)施。

4.運(yùn)作流程。在落實(shí)質(zhì)量管理工作的流程上，二者都遵循PDCA循環(huán)模式，即任何工作環(huán)節(jié)都必須經(jīng)過計(jì)劃、執(zhí)行、檢查和處理四個(gè)步驟。

5.最終目標(biāo)。二者在公共部門所要到達(dá)的最終目的都是為了改善服務(wù)質(zhì)量滿足顧客需要，提升組織行政效率降低行政成本，樹立政府良好形象。這一點(diǎn)與創(chuàng)建服務(wù)型政府的理念是相契合的。

但是，TQM與ISO9000族質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系之間也存在如下區(qū)別:

首先是工作中心。TQM理論認(rèn)為“人”在質(zhì)量管理工作中占有重要地位，應(yīng)該吸取多方意見，集思廣益充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，積極且民主地參與質(zhì)量改進(jìn)，在組織中創(chuàng)造良好的文化環(huán)境。而ISO9000則傾向于將每個(gè)工作環(huán)節(jié)都以達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的形式來改善服務(wù)質(zhì)量。換句話說，TQM以人為工作中心，而ISO9000則以標(biāo)準(zhǔn)為工作中心。

其次是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)?？贫髡J(rèn)為，每一位TQM作者或權(quán)威，都想方設(shè)法出售一套完整的理論及實(shí)踐體系，但是每個(gè)機(jī)構(gòu)都需要研究出自己的實(shí)施辦法。［8］簡言之，TQM的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在不確定因素，需要具體根據(jù)組織實(shí)際情況開發(fā)。而ISO9000則要求組織必須遵循首先根據(jù)其質(zhì)量管理體系的要求實(shí)行文件化管理，其次按照文件內(nèi)容所設(shè)立的標(biāo)桿認(rèn)真實(shí)施，接著對(duì)每個(gè)質(zhì)量環(huán)節(jié)都要做好記錄，最后要檢查實(shí)施效果的程序，這是一套統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

最后是檢查方式。TQM主要是以組織內(nèi)部人員通過方針目標(biāo)講評(píng)以及質(zhì)量改進(jìn)（QC）小組成果發(fā)布等形式來檢查服務(wù)質(zhì)量水平。而ISO9000則是通過第三方機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)量成果進(jìn)行國際通用的貫標(biāo)認(rèn)證，并接受其機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)督。

（二）尋找服務(wù)型政府中TQM與ISO9000的融合點(diǎn)

ISO9000系列質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖然是建立在TQM理論基礎(chǔ)上的，但二者在組織中的作用面不盡相同，可以說既有共性又有其獨(dú)特的個(gè)性，并不能相互取代。

1.宏觀與微觀。在奧斯本看來，TQM是一種結(jié)合了顧客、控制和文化三種戰(zhàn)略的元工具。它能夠幫助公共組織持續(xù)、漸進(jìn)地提高服務(wù)和執(zhí)行職能的質(zhì)量。［9］作為一種戰(zhàn)略性的質(zhì)量管理工具，TQM更善于從宏觀角度對(duì)質(zhì)量工作提出整體的愿景;在這一點(diǎn)上ISO9000對(duì)反映質(zhì)量管理工作的要求并不十分全面，相對(duì)弱化了社會(huì)和員工等其他受益者的利益以及對(duì)顧客潛在質(zhì)量要求。但在微觀的具體操作方案上TQM并沒有詳細(xì)說明該通過何種方式與標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo);而ISO9000則將涵蓋了TQM愿景的服務(wù)質(zhì)量方針、質(zhì)量目標(biāo)等內(nèi)容進(jìn)行量化并以文件形式的質(zhì)量手冊(cè)來達(dá)到目的。由此可見，將TQM戰(zhàn)略的宏觀優(yōu)勢和IS09000標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的微觀優(yōu)勢進(jìn)行結(jié)合，會(huì)有利于實(shí)現(xiàn)政府質(zhì)量管理的最終目標(biāo)。

2.創(chuàng)新與規(guī)范。在推行TQM初期由于缺乏一套統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，需要把大量精力投入到開發(fā)組織內(nèi)部操作流程上，存在容易忽略組織外顧客的可能。反過來說，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)程，TQM依靠人本管理以及對(duì)管理手段的創(chuàng)新針對(duì)組織實(shí)際情況設(shè)計(jì)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，靈活地應(yīng)對(duì)政府質(zhì)量管理工作中各種突發(fā)問題，并不斷尋找解決方案。而ISO9000擁有統(tǒng)一且規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，所以組織不需要對(duì)其進(jìn)行大幅修改并快速投入使用，這樣可以節(jié)省有限的行政資源更多地關(guān)注并滿足其組織外部顧客的需求。并且，ISO9000還是一種符合國際規(guī)范的管理和監(jiān)督體系。有利則有弊，統(tǒng)一的操作規(guī)程缺乏彈性，使組織難以適應(yīng)變化多端的環(huán)境。另外，組織質(zhì)量管理工作在達(dá)到操作規(guī)程的要求后容易陷入維持現(xiàn)狀的情況。因此，TQM與ISO9000可以通過在服務(wù)型政府中融合使用實(shí)現(xiàn)相互補(bǔ)充的目的。

3.文化與制度。TQM既是一種管理工具，更是一種管理哲學(xué)，它在公共部門并不能孤立地存在，而需要一系列有效的相應(yīng)措施與其配套來共同起作用。［10］這里不但包括建立 TQM知識(shí)的教育與培訓(xùn)制度以及績效評(píng)估制度，更主要的是在組織中形成適應(yīng)TQM的質(zhì)量文化。而ISO9000則能給TQM提供與之相適應(yīng)的制度保障以及質(zhì)量文化氛圍，在制度的影響下培養(yǎng)習(xí)慣，通過習(xí)慣將質(zhì)量文化融入組織人員的血液之中，達(dá)到在制度上約束人，在文化上激勵(lì)人的目的。只有ISO9000在組織中扎根并推廣，TQM才能更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用?？梢哉f，ISO9000是實(shí)現(xiàn)組織TQM文化形成的重要通道。

四、服務(wù)型政府中TQM與ISO9000融合策略

第一，先期準(zhǔn)備工作。前期通過在組織中宣傳和引導(dǎo)的方式樹立顧客導(dǎo)向理念。畢竟融合只是進(jìn)一步提升和改善服務(wù)質(zhì)量的一種手段，使公民滿意才是其真正價(jià)值所在。

第二，上級(jí)授權(quán)以及動(dòng)員。取得來自上級(jí)的支持與授權(quán)以及組織各管理階層的參與和合作對(duì)于能否深化服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)至關(guān)重要。尤其是政府高層管理者應(yīng)正視改革避免投機(jī)心態(tài)，優(yōu)化資源配置、統(tǒng)籌規(guī)劃，并為二者融合創(chuàng)造出一個(gè)良好的組織環(huán)境。

第三，ISO9000先行?？梢钥吹?，在改進(jìn)質(zhì)量管理工作的最初階段，ISO9000擁有TQM所不具備的優(yōu)勢。首先，實(shí)施TQM需要一個(gè)過渡期，而這一過渡期對(duì)于不同的機(jī)構(gòu)是不一樣的，有時(shí)為TQM所付出的代價(jià)可能比它帶來的價(jià)值還要大，至少在短期內(nèi)是這樣。［11］通過貫標(biāo)認(rèn)證，可幫助組織培養(yǎng)顧客意識(shí)、規(guī)范操作程序、健全管理制度，使組織質(zhì)量管理走上科學(xué)化、程序化、規(guī)范化的軌道。如果政府服務(wù)質(zhì)量水平連ISO9000所設(shè)定的基本“門檻”都無法達(dá)到，那么就失去了與TQM進(jìn)行融合的意義。

第四，建立健全二者融合的長效機(jī)制。組織貫標(biāo)成功后，應(yīng)在此基礎(chǔ)上根據(jù)組織實(shí)際情況繼續(xù)建立健全一系列促進(jìn)二者融合的長效機(jī)制。其中包括:（1）打破政府壟斷、幫助公共部門走出效率不彰和質(zhì)量困境的市場競爭機(jī)制。（2）灌輸顧客導(dǎo)向理念、提高每位公務(wù)員的素質(zhì)是為改進(jìn)政府工作質(zhì)量基礎(chǔ)的教育培訓(xùn)機(jī)制。（3）調(diào)動(dòng)員工參與熱情、培養(yǎng)并鼓勵(lì)他們不斷尋找改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的方法的積極性的激勵(lì)機(jī)制。（4）雙向互動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)制以減少質(zhì)量改進(jìn)指令在組織縱向傳遞過程中出現(xiàn)偏離，這里的雙向是指自上而下的授權(quán)機(jī)制和自下而上的建議機(jī)制。（5）由組織內(nèi)部的質(zhì)量控制小組與組織外部的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及顧客參與共同監(jiān)督構(gòu)成三位一體的公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督評(píng)議機(jī)制。（6）要突破政府質(zhì)量管理中的信息障礙，提高工作效率、決策質(zhì)量和服務(wù)。就必須推進(jìn)政府工作的信息化，大力發(fā)展電子政務(wù)，建立一個(gè)快速靈敏的溝通政府內(nèi)、外的信息反饋機(jī)制。

第五，管理工具的融合。TQM的技術(shù)工具主要包括魚骨圖、帕累托圖、流程圖、控制圖表和推移圖。在實(shí)際質(zhì)量改進(jìn)工作中可與ISO9000的質(zhì)量手冊(cè)結(jié)合使用。

第六，培育支持性的組織文化并與公務(wù)員制度結(jié)合。正如科恩所言，大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)對(duì)TQM的學(xué)習(xí)和實(shí)施仍處于初級(jí)階段，工作方式顯示出較大改進(jìn)和巨大變化的機(jī)構(gòu)都已實(shí)施TQM 長達(dá) 5 ～8 年，甚至還要長。［12］顯然，持續(xù)改進(jìn)并不是一句簡單的口號(hào)而是針對(duì)質(zhì)量的長期承諾，期間必然會(huì)因各種環(huán)境壓力經(jīng)歷諸多反復(fù)。管理者不但要在組織中培育TQM的文化精神，還需要將其核心涵義的持續(xù)改進(jìn)與公務(wù)員制度掛鉤來應(yīng)對(duì)諸如“高層管理者的變動(dòng)而使組織質(zhì)量管理工作陷入停滯”、“組織人員的抵制行為”等問題。

由此可以看到服務(wù)型政府中TQM與ISO9000的融合管理并不是一蹴而就的。這不但需要全體人員尤其是高層管理者擁有持續(xù)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的毅力和恒心，還需要鼓勵(lì)組織內(nèi)部人員強(qiáng)化改進(jìn)意識(shí)，認(rèn)真履行每一個(gè)工作環(huán)節(jié)及進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量把關(guān)，把管理作為改進(jìn)的推進(jìn)器，處處以人為本，完成政府質(zhì)量管理從量變向質(zhì)變的飛躍。

［1］ 溫家寶.2005年國務(wù)院政府工作報(bào)告［R］.新華網(wǎng)，2006-02-16.

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