■文/張 榮

新修改、施行的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》）、《特種設(shè)備事故調(diào)查和處理規(guī)定》（以下簡稱《事故調(diào)查和處理規(guī)定》）賦予了質(zhì)監(jiān)部門特種設(shè)備事故的報告、調(diào)查和處理的職能。但由于《條例》、《事故調(diào)查和處理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，部分內(nèi)容和程序不夠明確、具體，使特種設(shè)備安全監(jiān)察人員、行政執(zhí)法人員在執(zhí)行中遇到諸多疑難問題。筆者結(jié)合一起特種設(shè)備事故案件，探討特種設(shè)備行政處罰案件中遇到的新情況、新問題。

案情簡介

2010年3月5日，A公司一工人在使用電動單梁起重機吊運物料過程中發(fā)生物料傾翻，致使一名工人腳踝骨折，造成直接經(jīng)濟損失6萬元。事故發(fā)生后，B區(qū)質(zhì)監(jiān)局牽頭，會同區(qū)有關(guān)單位組成事故調(diào)查小組，開展事故調(diào)查處理工作。3月8日，經(jīng)事故調(diào)查組勘查后認定：該事故發(fā)生的直接原因是A公司使用的起重機械在吊運物料過程中發(fā)生物料傾翻，致使事故發(fā)生。間接原因是起重機械安全管理人員和操作人員未取得特種設(shè)備作業(yè)證書，擅自操作起重機械，缺乏必要的安全操作技能，導致事故發(fā)生。3月10日，B區(qū)政府作出批復，責成B區(qū)質(zhì)監(jiān)局依據(jù)職責按調(diào)查報告的處理意見處理。3月15日，經(jīng)B區(qū)質(zhì)監(jiān)局案件審理委員會討論決定，依據(jù)《條例》第88條第（一）項的規(guī)定，對A公司作出罰款10萬元的行政處罰；依據(jù)《條例》第89條第（一）項規(guī)定，對A公司法定代表人林某處上一年年收入30%的罰款計人民幣叁萬元整。

事故引發(fā)的問題

一是關(guān)于事故定性。

根據(jù)《條例》第61條規(guī)定：“有下列情形之一的，為一般事故：（一）特種設(shè)備事故造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1萬元以上1000萬元以下

直接經(jīng)濟損失的……”，“死亡、重傷”等人員傷亡、“直接經(jīng)濟損失”是判定事故性質(zhì)的關(guān)鍵因素，是事故調(diào)查的重中之重，應按照《特種設(shè)備事故調(diào)查處理導則》（TSG Z0006-2009）的相關(guān)規(guī)定進行認定。其中，“死亡”以醫(yī)療機構(gòu)出具的《死亡醫(yī)學證明》、公安部門出具的《死亡證明》作為判定依據(jù)。而“重傷”應參照《企業(yè)職工傷亡事故分類標準》（GB6441-86），以醫(yī)療機構(gòu)對受傷人員出具的出院證明、公安部門出具的法醫(yī)鑒定（重傷）書為準。在事故報告、調(diào)查筆錄和法律文書中涉及到對事故人員傷亡的描述時，應注意保持表述的嚴謹性、準確性，不可隨意表述為“重傷”。

直接經(jīng)濟損失是指因事故造成人身傷亡及善后處理支出的費用和毀壞財產(chǎn)的價值，應參照《企業(yè)職工傷亡事故經(jīng)濟損失》（GB6721-86）辦理。直接經(jīng)濟損失的統(tǒng)計范圍包括：1.人身傷亡所支出的費用。包括醫(yī)療費用(含護理費)、喪葬及撫恤費用、補助及救濟費用和停工工資等；2.善后處理費用。包括處理事故的事務性費用、現(xiàn)場搶救費用、清理現(xiàn)場費用、事故罰款和賠償費用；3.財產(chǎn)損失費用。包括固定資產(chǎn)損失和流動資產(chǎn)損失。具體到本案，本案的直接經(jīng)濟損失應包括傷者治療腳踝骨折的醫(yī)療費用、護理費、停工工資以及事故賠償費用等。因此，在事故認定過程中應注意收集傷者的醫(yī)療發(fā)票、工資條、賠償費用收據(jù)等證明文件作為計算直接經(jīng)濟損失的重要依據(jù)。

二是關(guān)于事故報告的批復。

特種設(shè)備事故行政處罰案件的處理涉及到兩個具體行政行為，一是作出事故責任認定的批復，二是對責任單位、責任人作出的行政處罰。而在實踐中，“作出事故責任認定的批復”這一具體行政行為往往容易被忽視，主要存在事故報告批復上僅加蓋質(zhì)監(jiān)部門的印章或者未加蓋印章、未按期送達事故報告批復、送達報告時，未告知行政復議、行政訴訟權(quán)利等問題，容易誘發(fā)行政復議、行政訴訟。

（一）批復上的印章

據(jù)筆者了解，各地事故調(diào)查組在批復上使用的印章各有不同。筆者認為，在批復上加蓋負責組織事故調(diào)查的特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門所在地的人民政府的印章較為穩(wěn)妥。理由為：其一，根據(jù)《條例》第67條：“重大事故由國務院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。較大事故由省、自治區(qū)、直轄市特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查。一般事故由設(shè)區(qū)的市的特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查”，各級質(zhì)監(jiān)部門只是重大事故、較大事故、一般事故調(diào)查的牽頭部門，開展事故調(diào)查是以事故調(diào)查組的名義進行的，故在事故報告批復上不宜加蓋質(zhì)監(jiān)部門的印章。其二，根據(jù)《條例》第68條規(guī)定：“事故調(diào)查報告應當由負責組織事故調(diào)查的特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門的所在地的人民政府批復，并報上一級特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門備案”，批復上應加蓋批復單位，即所在地人民政府的印章。其三，在批復上加蓋地方政府的印章符合《行政處罰法》的立法宗旨，既可方便當事人申請行政復議，提起行政訴訟，保護當事人的合法權(quán)益，同時也可保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理。

（二）送達事故報告批復的期限

根據(jù)《事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第35條規(guī)定：“組織事故調(diào)查的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應當在接到批復之日起10日內(nèi)，將事故調(diào)查報告及批復意見主動送有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門，送達事故發(fā)生單位、責任單位和責任人員，并抄送參加事故調(diào)查的有關(guān)部門和單位”。執(zhí)法人員應在接到批復之日起的10日內(nèi)，及時將事故批復送達事故發(fā)生單位、責任單位和責任人員。送達批復時，可參照《產(chǎn)品質(zhì)量檢查結(jié)果告知書》的格式設(shè)計《事故批復告知書》，同時配合使用《送達回證》，并由受送達人在《送達回證》上載明收到的日期，簽名或者蓋章。

（三）告知當事人救濟權(quán)

事故責任認定是影響行政相對人的權(quán)利和義務的一種具體行政行為。執(zhí)法人員如未告知行政相對人申請復議、提起訴訟的權(quán)利，將根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條第一款的規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。復議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定”，延長當事人行政復議、行政訴訟的期限，引發(fā)行政敗訴的風險。

法律法規(guī)的適用

B區(qū)質(zhì)監(jiān)局在調(diào)查結(jié)束后，召開案件審理委員會對本案進行了討論。關(guān)于法律法規(guī)適用的問題，會上形成了兩種不同的意見。

一種意見認為，應適用《安全生產(chǎn)法》第81條第二款規(guī)定，對發(fā)生事故單位的主要負責人處以2萬元到20萬元的罰款。理由為：1.《條例》對一般事故定義的起點較低，直接經(jīng)濟損失1萬元以上就被認定為一般事故，而對于企業(yè)是初次發(fā)生事故，違法情節(jié)輕微，且在事故發(fā)生后，積極開展善后處理工作，主動減輕違法行為危害后果，如根據(jù)《條例》對發(fā)生事故的單位處以10萬元以上20萬元以上的罰款、對發(fā)生事故單位的主要負責人處以上一年年收入30%的罰款，與《行政處罰法》第四條：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)以及社會危害程度相當”的規(guī)定相悖。2.根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，應適用《條例》的上位法《安全生產(chǎn)法》進行處理。

另一種意見認為，應適用《條例》第88條第（一）項、第89條第（一）項分別對發(fā)生事故的單位、主要負責人進行處罰。理由為：1.《安全生產(chǎn)法》與《條例》不是上、下位法的關(guān)系。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第9條第一款規(guī)定：“國務院負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理；縣級以上地方各級人民政府負責安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門依照本法，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”, 安全生產(chǎn)監(jiān)督部門是《安全生產(chǎn)法》的執(zhí)行部門，而質(zhì)監(jiān)部門無權(quán)使用。2.根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第13條規(guī)定：“國家實行生產(chǎn)安全事故責任追究制度，依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，追究生產(chǎn)安全事故責任人員的法律責任”，《安全生產(chǎn)法》調(diào)整的是一般的安全生產(chǎn)事故，特種設(shè)備事故因其固有特性，不屬于一般安全生產(chǎn)事故，故不屬于《安全生產(chǎn)法》調(diào)整的范疇。

筆者認為，應適用《條例》的相關(guān)規(guī)定對發(fā)生特種設(shè)備事故的單位、主要負責人進行處罰。

首先，《安全生產(chǎn)法》是上位法，《條例》是下位法。理由為：1.根據(jù)《立法法》，全國人大及其常委會制定的法律效力高于國務院制定的行政法規(guī)，法律屬于上位法，行政法規(guī)則屬于下位法。而《安全生產(chǎn)法》是全國人大常委會制定的法律，是上位法，《條例》是國務院制定的行政法規(guī)，是下位法。2.《安全生產(chǎn)法》第9條第二款的規(guī)定：“國務院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自的職責范圍內(nèi)對有關(guān)的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理”，該法釋義對國務院有關(guān)部門作出了規(guī)定：“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關(guān)部門主要有：公安部門，負責對民用爆炸物品、劇毒化學品生產(chǎn)、經(jīng)營以及消防安全等實施監(jiān)督管理……；質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門等也在各自職責范圍內(nèi)，負責有關(guān)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作”，由此，質(zhì)監(jiān)部門是《安全生產(chǎn)法》所指的國務院有關(guān)部門之一，可執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》。

其次，既然《安全生產(chǎn)法》與《條例》是上、下位法關(guān)系，為何不依照上位法優(yōu)于下位法的原則，適用《安全生產(chǎn)法》呢？根據(jù)《立法法》，針對同一事項或適用對象，不同位階的法規(guī)性文件都對其作出規(guī)定且是在下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定不一致時，才能適用上位法優(yōu)于下位法的適用規(guī)則，否則這個規(guī)則不能予以適用?！栋踩a(chǎn)法》只設(shè)定了對發(fā)生事故的主要負責人的行政處罰，未設(shè)定對發(fā)生事故單位的行政處罰，而《條例》對發(fā)生特種設(shè)備事故的單位作出了處罰的規(guī)定。兩個法規(guī)性文件作出的規(guī)定并未針對同一對象，未產(chǎn)生法律沖突，故本案并不適用上位法優(yōu)于下位法。因此，在處理發(fā)生特種設(shè)備事故的單位時，應按照《條例》的相關(guān)規(guī)定進行處理。此外，筆者認為，《安全生產(chǎn)法》調(diào)整的是一般安全生產(chǎn)事故，新修改的《條例》明確規(guī)定了對特種設(shè)備事故的調(diào)整，故對特種設(shè)備事故發(fā)生單位的主要負責人的行政處罰也應按照《條例》處理。據(jù)筆者了解，在《條例》修改前，也就是2009年5月1日前，法律、法規(guī)包括《安全生產(chǎn)法》、《條例》未明確定義特種設(shè)備事故的性質(zhì)，也未明確賦予安監(jiān)部門、質(zhì)監(jiān)部門特種設(shè)備事故報告、調(diào)查、處理的權(quán)利。因此，特種設(shè)備事故的報告、調(diào)查、處理一般由安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)兩部門協(xié)商解決。以上海為例，上海市質(zhì)監(jiān)局與上海市安監(jiān)局曾于2004年7月1日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于特種設(shè)備事故調(diào)查處理事項的暫行意見》（滬質(zhì)技監(jiān)特〔2004〕323號），對上海地區(qū)特種設(shè)備“受理調(diào)查主體”、“行政處罰的執(zhí)行”的分工予以了明確。其中，受理調(diào)查主體的分工為：1.生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設(shè)備事故，造成生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的，由安監(jiān)部門會同同級質(zhì)監(jiān)部門以及其他有關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)查組，開展事故調(diào)查工作；2.生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設(shè)備事故，造成非生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的，由質(zhì)監(jiān)部門會同同級安監(jiān)部門以及其他有關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)查組，開展事故調(diào)查工作；3.生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設(shè)備事故未造成人員傷亡，以及非生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生特種設(shè)備事故的，由質(zhì)監(jiān)部門組織開展事故調(diào)查工作。必要時，同級安監(jiān)部門可以參與事故調(diào)查工作。行政處罰執(zhí)行的分工為：1.無人員傷亡或造成非生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的特種設(shè)備事故，由質(zhì)監(jiān)部門進行行政處罰。2.造成生產(chǎn)經(jīng)營單位人員傷亡的特種設(shè)備事故，由安監(jiān)部門進行行政處罰。可見，在《條例》未修改、施行之前，特種設(shè)備事故的性質(zhì)、分類、定義均未明確的情況下，將特種設(shè)備事故作為一般安全生產(chǎn)事故對待，對事故的責任單位、責任人員按照《安全生產(chǎn)法》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定予以處理。

2009年1月，國務院在對《條例》進行修改時，考慮到特種設(shè)備事故預防和調(diào)查處理的專業(yè)性以及與一般生產(chǎn)安全事故的差異，總結(jié)了實踐中的成熟做法，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，增設(shè)專章規(guī)定“特種設(shè)備事故的預防和調(diào)查處理”：一是根據(jù)特種設(shè)備事故所造成的人員傷亡、直接經(jīng)濟損失、中斷運行時間、受事故影響人數(shù)等情形，確定了特種設(shè)備事故的分類；二是根據(jù)特種設(shè)備事故的特點，規(guī)定應急預案、應急演練和事故分析及評估制度；三是完善事故報告制度；四是根據(jù)事故性質(zhì)的不同明確事故調(diào)查主體；五是規(guī)定事故調(diào)查報告、批復、備案，以及對事故責任單位和有關(guān)人員進行行政處罰，對負有事故責任的國家工作人員進行處分。因此，在《條例》新修改、施行后，也就是2009年5月1日以后，對特種設(shè)備事故的定義、種類、處罰規(guī)定的更明確、具體，故適用《條例》更為合法、合理。具體到本案，本案發(fā)生的時間是2010年3月，故應適用《條例》。

第三，特種設(shè)備事故行政處罰的自由裁量應從嚴掌握。新修改的《條例》加大了對企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)、使用特種設(shè)備行為和特種設(shè)備作業(yè)人員無證、違章作業(yè)等行為的懲處力度，強化了企業(yè)的特種設(shè)備安全主體責任意識。而對于違法違規(guī)活動造成特種設(shè)備事故的行為更應嚴懲，切不可為了便于執(zhí)行而超出自由裁量權(quán)限范圍擅自作出減輕處罰的決定，或者為了降低罰款數(shù)額將《安全生產(chǎn)法》作為處罰依據(jù)，否則將引發(fā)適用法律法規(guī)錯誤、自由裁量失當?shù)确娠L險。