■朱 磊 王志奇 徐 超

完善部門預(yù)算編審科學(xué)化精細(xì)化管理的探討

■朱 磊 王志奇 徐 超

一年一度的預(yù)算編審工作又開(kāi)始了，預(yù)算、編審作為縣級(jí)財(cái)政年度定盤子的重要環(huán)節(jié)，是財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前哨，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的不斷發(fā)展，縣級(jí)財(cái)政狀況發(fā)生了顯著變化，在財(cái)力不斷增加的同時(shí)，支出范圍和規(guī)模逐步擴(kuò)大，管理內(nèi)容進(jìn)一步拓寬。如何做到科學(xué)化、精細(xì)化管理，發(fā)揮貧困山區(qū)財(cái)政有限資金的最大用途，確保財(cái)政資金安全、有效使用，本文將從預(yù)算、編審兩方面淺談一下相關(guān)見(jiàn)解。

一、縣級(jí)預(yù)算編制

縣級(jí)預(yù)算是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各單位部門預(yù)算基礎(chǔ)上匯總而成，預(yù)算編制必須按照 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》等有關(guān)規(guī)定，要緊緊圍繞當(dāng)?shù)攸h委政府工作中心，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照構(gòu)建和諧社會(huì)和建立公共財(cái)政體系的要求，統(tǒng)籌安排財(cái)力，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范支出管理。提高預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算公開(kāi)透明度，提升預(yù)算管理績(jī)效和科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展,預(yù)算編制必須做到以下幾點(diǎn)。

(一）把握六大原則

1、綜合預(yù)算原則。各部門要將所有預(yù)算收入，包括財(cái)政補(bǔ)助收入、非稅收入和其他收入等全部納入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排支出，實(shí)現(xiàn)預(yù)算統(tǒng)編，提高財(cái)政資金使用效益。

2、依法理財(cái)原則。加快推進(jìn)縣級(jí)部門預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入收繳、基本財(cái)力保障機(jī)制、鄉(xiāng)財(cái)縣管、預(yù)算支出績(jī)效管理等改革，努力提高縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理水平。預(yù)算編制符合《預(yù)算法》和其他法律、法規(guī)，體現(xiàn)國(guó)家方針政策。收入合法合規(guī)，支出符合財(cái)政宏觀調(diào)控目標(biāo)，確保相關(guān)支出達(dá)到法定增長(zhǎng)。增強(qiáng)預(yù)算編制法律意識(shí)，自覺(jué)接受縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，提高依法理財(cái)水平。

3、突出重點(diǎn)原則。預(yù)算資金的安排，應(yīng)體現(xiàn)公共財(cái)政的基本要求，堅(jiān)持先吃飯，后建設(shè)；先重點(diǎn)，后一般。在保障基本支出的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目支出按照輕重緩急排序。

4、注重績(jī)效原則。認(rèn)真履行公共財(cái)政職能，進(jìn)一步優(yōu)化縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確?？h級(jí)基本支出需求，努力提高財(cái)政資金使用效益。建立和完善績(jī)效評(píng)價(jià)制度，建立項(xiàng)目的事前評(píng)估、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，不斷提高預(yù)算資金的使用效益，使預(yù)算資金的安排和使用由“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。

5、誠(chéng)實(shí)守信原則。一個(gè)單位的預(yù)算是由從事會(huì)計(jì)工作人員完成，會(huì)計(jì)人員必須操守的“十六字”方針，不能弄虛作假，一是一，二是二，否則預(yù)算編制就失去了客觀存在的本身意義。

6、平衡對(duì)待原則。按照預(yù)算公開(kāi)、公正、公平的要求，規(guī)范縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，嚴(yán)格縣級(jí)預(yù)算編報(bào)程序和預(yù)算執(zhí)行，自覺(jué)接受同級(jí)人大常委會(huì)、審計(jì)和上級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督檢查。在區(qū)域和特殊部門經(jīng)費(fèi)足額保障下，必須一視同仁，不能隨意“開(kāi)小灶”、搞追加，否則別的單位心理就不平衡，勢(shì)必造成預(yù)算人為不真。

(二)做好三塊預(yù)算

規(guī)范、完整的部門預(yù)算需包括三個(gè)內(nèi)容：收入預(yù)算、支出預(yù)算和政府采購(gòu)預(yù)算。

1、收入預(yù)算。一是財(cái)政撥款收入。按財(cái)政核定的財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算編制。二是非稅收入。包括行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金、專項(xiàng)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源 (資產(chǎn))有償使用收入、其他非稅收入（附屬單位上繳收入、捐贈(zèng)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入、廣告收入、彩票公益金、利息收入等）。在填報(bào)非稅收入時(shí)，各單位要以職能范圍和政府政策為依據(jù)，結(jié)合上年收入情況和當(dāng)年政策性增減變動(dòng)因素（要有文件依據(jù)），合理預(yù)測(cè)當(dāng)年非稅收入。三是上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。包括財(cái)政撥款（補(bǔ)助）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，非稅收入結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，其他結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。

2、支出預(yù)算。①人員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的編制。人員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算按各部門在編在崗人數(shù)、離退休實(shí)有人數(shù)以及國(guó)家統(tǒng)一的政策編制。各項(xiàng)保留津貼統(tǒng)一按區(qū)域文件規(guī)定編制，各單位不得自行制定津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目。②商品和服務(wù)支出預(yù)算的編制?？h直單位根據(jù)分類分檔商品和服務(wù)支出定額標(biāo)準(zhǔn)，按照各部門的實(shí)有人數(shù)及相應(yīng)級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)核定。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商品和服務(wù)支出最高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人均限額。③項(xiàng)目支出預(yù)算的編制。各部門要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的分類管理和審核論證，根據(jù)部門職能任務(wù)結(jié)合單位財(cái)力情況按照輕重緩急順序進(jìn)行編制，并要提供項(xiàng)目說(shuō)明書(shū)及測(cè)算依據(jù)。對(duì)當(dāng)?shù)攸h委、政府確定的重點(diǎn)支出項(xiàng)目，要逐一提供相關(guān)依據(jù)(包括相關(guān)文件和會(huì)議紀(jì)要)。各主管部門要按照公共財(cái)政要求及全縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃統(tǒng)籌考慮本部門項(xiàng)目資金安排計(jì)劃，要加強(qiáng)對(duì)下屬各單位項(xiàng)目支出的績(jī)效考核，實(shí)行跟蹤問(wèn)效制，并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為項(xiàng)目預(yù)算安排的參考依據(jù)。④對(duì)新增國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)根據(jù)省財(cái)政廳《關(guān)于做好清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)核查與批復(fù)結(jié)果運(yùn)用工作的通知》（鄂財(cái)行資[2007]8號(hào)）要求，將各單位當(dāng)年新增資產(chǎn)的預(yù)算情況先送財(cái)政部門審核，重點(diǎn)對(duì)房屋維修改造項(xiàng)目、專用設(shè)備(含車輛)購(gòu)置以及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中的設(shè)備購(gòu)置等固定資產(chǎn)新增事項(xiàng)進(jìn)行審核,并按財(cái)政部35號(hào)、36號(hào)令對(duì)資產(chǎn)購(gòu)置類項(xiàng)目履行必要的審批程序，否則新增資產(chǎn)支出不能納入部門預(yù)算。

3、政府采購(gòu)預(yù)算。凡使用財(cái)政性資金采購(gòu)符合政府采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，都要編入政府采購(gòu)預(yù)算。各部門和單位在編制年度預(yù)算的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)項(xiàng)目和預(yù)算資金列出，并詳細(xì)填列采購(gòu)項(xiàng)目名稱、采購(gòu)類型、配置標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、單價(jià)等，并對(duì)采購(gòu)依據(jù)詳盡說(shuō)明，不得編制無(wú)資金來(lái)源的政府采購(gòu)預(yù)算。如果一個(gè)支出項(xiàng)目包含有部分政府采購(gòu)項(xiàng)目，則必須將這些屬于政府采購(gòu)的項(xiàng)目逐項(xiàng)列出。政府采購(gòu)預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算中所有符合政府采購(gòu)范疇的支出項(xiàng)目。

(三)達(dá)到三個(gè)效果

一是“實(shí)”，就是實(shí)在，不能首先偏離了預(yù)算的初衷，在保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)前提下，既能發(fā)展，又能開(kāi)展工作。各級(jí)財(cái)政部門要高度重視收入管理工作，在認(rèn)真組織稅費(fèi)收入的同時(shí)，認(rèn)真研究國(guó)家政策導(dǎo)向，積極爭(zhēng)取中央補(bǔ)助收入，確?？h級(jí)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。在鞏固現(xiàn)有基礎(chǔ)財(cái)源的同時(shí)，積極培育新稅源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)源建設(shè)有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)，帶動(dòng)財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。進(jìn)一步立足縣情和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，緊緊抓住中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的時(shí)代機(jī)遇、國(guó)家支持西部山區(qū)發(fā)展的政策機(jī)遇和中央擴(kuò)大內(nèi)需的現(xiàn)實(shí)機(jī)遇，充分把握國(guó)家政策支持的范圍和領(lǐng)域，重點(diǎn)圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、主體功能區(qū)建設(shè)、保障和改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等，精心謀劃一批能夠帶動(dòng)本縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，加快項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)步伐，不斷補(bǔ)充和增加新項(xiàng)目，保證項(xiàng)目后續(xù)不斷，做到項(xiàng)目申報(bào)一批、開(kāi)工一批、儲(chǔ)備一批，以項(xiàng)目建設(shè)拉動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)。

二是“優(yōu)”，就是優(yōu)質(zhì)，一本好預(yù)算就是通盤考慮單位全年工作重心，收支涵蓋面全。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，保障基本公共服務(wù)支出是縣級(jí)政府的重要任務(wù)和職責(zé)，也是今后公共財(cái)政改革的主要方向。縣級(jí)財(cái)政部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)省政府的相關(guān)政策要求，加快推進(jìn)建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。要進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化縣級(jí)支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范基本支出標(biāo)準(zhǔn)，逐步提高機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生及民生保障水平，采取切實(shí)有效措施，努力確?？h級(jí)基本公共服務(wù)支出需求。要緊緊抓住預(yù)算編制這個(gè)“龍頭”，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善管理體系，健全機(jī)制和規(guī)范工作流程，努力提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和精細(xì)化程度。細(xì)化基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制全部細(xì)化到“項(xiàng)”級(jí)科目和落實(shí)到具體執(zhí)行項(xiàng)目。要嚴(yán)格零基預(yù)算編制，合理確定人員、車輛等編制，細(xì)化公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按編制、開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)核定人員、公用經(jīng)費(fèi)。

三是“效”，就是效果，也是對(duì)預(yù)算跟蹤問(wèn)效和檢驗(yàn)單位預(yù)算編制的好壞，如果收支不能跟上時(shí)間進(jìn)度，甚至出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、職工福利待遇難以兌現(xiàn)現(xiàn)象，那就證明預(yù)算編制之初違背了常理。預(yù)算一經(jīng)確定，不得隨意超支，更不能無(wú)預(yù)算支出，也不再辦理預(yù)算追加。預(yù)算執(zhí)行中如遇縣委、縣政府交辦的重要事項(xiàng)或突發(fā)事件，預(yù)算部門應(yīng)及時(shí)提出追加預(yù)算申請(qǐng)，并提供相關(guān)文件，堅(jiān)持按照先預(yù)算后執(zhí)行的原則辦理追加預(yù)算。堅(jiān)持勤儉節(jié)約辦事業(yè)的方針，牢固樹(shù)立過(guò)“緊日子”的思想，切實(shí)把有限的資金用在群眾最需要、事業(yè)最需要、發(fā)展最需要的地方。選擇有關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目，積極推行預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。規(guī)范管理辦法，努力把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到改進(jìn)預(yù)算管理和以后年度編制預(yù)算中。逐步建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示制度，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

二、縣級(jí)預(yù)算審核

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直各部門“一上”預(yù)算草案到位后，縣級(jí)預(yù)算編審中心應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行審核。

一是人員經(jīng)費(fèi)審核，財(cái)政供養(yǎng)人員是財(cái)政預(yù)算編制的先決條件，要結(jié)合財(cái)政預(yù)算、結(jié)算、決算，實(shí)行信息化管理，對(duì)預(yù)算單位的機(jī)構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)等情況進(jìn)行摸底清查，實(shí)行年度間的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)人員生存去留級(jí)別狀況進(jìn)行系統(tǒng)分類，加大打假力度，對(duì)在職人員、在職不在崗人員、在崗不在職人員、離退休人員、人事代理人員、公益性崗位人員、臨時(shí)工要按不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分段核算，同時(shí)要對(duì)在職人員級(jí)別工資、職務(wù)（崗位）工資、薪級(jí)工資、艱邊津貼、規(guī)范津貼補(bǔ)貼審核。對(duì)離退休人員離退休費(fèi)、生活補(bǔ)貼、護(hù)理費(fèi)審核，謹(jǐn)防人為操作就高不就低，形成假預(yù)算。

二是公用經(jīng)費(fèi)審核，按照量入為出，科學(xué)、合理的原則，在優(yōu)先保證部門（單位）基本支出需要前提下，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)定額體系與單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)相結(jié)合，加強(qiáng)與人有關(guān)的商品和服務(wù)支出的審核，包括辦公費(fèi) （辦公用品費(fèi)、報(bào)刊費(fèi)）、印刷費(fèi)、郵電費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公用房一般維修費(fèi)、一般辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、其他費(fèi)用；加強(qiáng)與物有關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)審核，包括公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)；加強(qiáng)與相關(guān)經(jīng)費(fèi)或工資總額比例有關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)的審核，包括公務(wù)接待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、福利費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)。把“三公”經(jīng)費(fèi)控制在額度可操縱范圍內(nèi)。

三是項(xiàng)目支出審核，項(xiàng)目支出預(yù)算是各單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo),在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。其范圍包括：各單位在行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的大型修繕費(fèi)、大型會(huì)議、大型購(gòu)置以及其他行政事業(yè)性項(xiàng)目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直各部門提出的項(xiàng)目支出，匯總到縣級(jí)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格遴選、論證、審核和排序后，應(yīng)入“項(xiàng)目庫(kù)”管理，要對(duì)項(xiàng)目提出可行性論證等細(xì)致審核，把每一項(xiàng)目支出細(xì)分到商品采購(gòu)、勞務(wù)支出等支出上，以便跟蹤問(wèn)效，項(xiàng)目支出安排必須按一定比例，圍繞科學(xué)性、合理性要求，以收定支核定原則，符合邏輯，不可無(wú)序進(jìn)行，以免形成“空頭預(yù)算”。

部門編制和申報(bào)下年度預(yù)算時(shí)，應(yīng)將凈結(jié)余資金全部作為該部門下一年度預(yù)算的首要來(lái)源，統(tǒng)籌安排該部門的重點(diǎn)項(xiàng)目支出?？h財(cái)政在安排項(xiàng)目支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)優(yōu)先安排使用結(jié)余資金，并將結(jié)余資金統(tǒng)籌納入下一年度預(yù)算編制的部門項(xiàng)目預(yù)算；對(duì)未納入下一年度預(yù)算編制的凈結(jié)余，由縣財(cái)政收回，統(tǒng)籌用于全縣的預(yù)算安排；對(duì)確因正常資金調(diào)度、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度等原因造成的項(xiàng)目結(jié)余，應(yīng)繼續(xù)留歸單位使用。

湖北省竹溪縣財(cái)政局）