文/李兵 蔣益民 鄧興明

（作者分別為：湖北省環(huán)保廳廳長(zhǎng)、湖南省環(huán)保廳廳長(zhǎng)、江西省環(huán)保廳廳長(zhǎng)）

國(guó)家“十二五”規(guī)劃將長(zhǎng)江中游城市集群納入“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局，作為全國(guó)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和促進(jìn)中部地區(qū)崛起的增長(zhǎng)極。山水相連、人文相近、經(jīng)濟(jì)相融的鄂湘贛三省簽署了“共建長(zhǎng)江中游城市集群合作框架協(xié)議”?，F(xiàn)在我們?nèi)…h(huán)保廳廳長(zhǎng)共同撰文，探討加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)一體化，為城市集群一體化提供堅(jiān)實(shí)的環(huán)境支撐，以期形成長(zhǎng)江中游城市集群建設(shè)的環(huán)保新格局。

一、充分認(rèn)識(shí)環(huán)境保護(hù)一體化在城市集群建設(shè)中的戰(zhàn)略意義

實(shí)現(xiàn)環(huán)保一體化是探索科學(xué)發(fā)展的創(chuàng)新路徑。以武漢、長(zhǎng)沙、南昌為核心的長(zhǎng)江中游地區(qū)，在全國(guó)生態(tài)格局中具有戰(zhàn)略地位?！度珖?guó)總體功能規(guī)劃》布局的25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，有5個(gè)與這一地區(qū)密切相關(guān)。區(qū)域環(huán)保工作不僅直接影響本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也事關(guān)全國(guó)的生態(tài)安全?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家批準(zhǔn)武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)國(guó)家級(jí)“兩型”社會(huì)試驗(yàn)區(qū)、江西建設(shè)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)?！笆濉币詠?lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在實(shí)地調(diào)研時(shí)，分別作出了“為保障全國(guó)生態(tài)安全作貢獻(xiàn)”、“促進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展”、“探索出一條經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路子”等指示，標(biāo)志著國(guó)家賦予長(zhǎng)江中游城市集群探索“兩型”社會(huì)、創(chuàng)建生態(tài)文明、保障生態(tài)安全的重大使命。加快環(huán)保一體化，提升工作合力，共同構(gòu)建長(zhǎng)江中游生態(tài)城市集群，是順應(yīng)國(guó)家定位的重要舉措。

實(shí)現(xiàn)環(huán)保一體化是破解環(huán)境資源瓶頸的必然選擇。近年來(lái)，長(zhǎng)江中游城市集群工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的環(huán)境資源瓶頸日益凸顯。研究顯示，鄂、湘、贛三省均為典型的缺煤、乏油、少氣省份，一次能源對(duì)外依存度高于60%；武漢城市圈絕大部分河流和湖泊的水環(huán)境容量已基本告罄，湘江流域重金屬污染突出，江西部分區(qū)域成為我國(guó)酸雨污染較嚴(yán)重的地區(qū)之一。環(huán)境容量就是發(fā)展空間，資源稟賦決定發(fā)展路徑，在三地確?？焖侔l(fā)展所需的自然資源和環(huán)境容量嚴(yán)重不足的情況下，只有將區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃與環(huán)保目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，營(yíng)造人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境，才能有效降低能耗，減少污染物排放，節(jié)約資源，騰出更大的環(huán)境容量上更多新的項(xiàng)目，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

實(shí)現(xiàn)環(huán)保一體化是解決突出環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)要求。隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，區(qū)域環(huán)境污染特征正在發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，區(qū)域性、復(fù)合型、壓縮型環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。長(zhǎng)江沿線城市跨界水污染時(shí)有發(fā)生；大氣污染物排放量巨大，導(dǎo)致區(qū)域細(xì)顆粒物濃度高、臭氧濃度高、酸雨頻率高；城市化和工業(yè)化發(fā)展擠壓生態(tài)用地面積，綠色空間破碎化嚴(yán)重。多年來(lái)治污實(shí)踐表明，靠一城、一省之力難以解決區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題。因此，只有突破現(xiàn)有的行政分割體制，深入開(kāi)展合作，加速實(shí)現(xiàn)環(huán)保一體化，才能實(shí)現(xiàn)根治污染的目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)環(huán)保一體化是在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中實(shí)現(xiàn)綠色繁榮的重要保障。當(dāng)前各省都在競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策、進(jìn)一步改善投資環(huán)境、努力創(chuàng)新招商方式，形成一股搶客商、爭(zhēng)項(xiàng)目的熱潮。在目前資源型產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制尚不完善，財(cái)稅、土地政策優(yōu)惠逐步趨同的情況下，如果不能保證統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境執(zhí)法力度和污染治理水平，則極易誘發(fā)地方政府“猛招商、先污染、后治理”，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)，造成競(jìng)相降低環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使“環(huán)評(píng)審批走過(guò)場(chǎng)，違法排污零罰款”的現(xiàn)象死灰復(fù)燃。

二、進(jìn)一步明確城市集群環(huán)保一體化的原則和工作重點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)環(huán)保一體化，要堅(jiān)持如下原則:

1.科學(xué)發(fā)展，環(huán)保優(yōu)先。將發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，走綠色發(fā)展道路，將環(huán)保與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一部署，以環(huán)保支撐發(fā)展、引領(lǐng)發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展、服務(wù)發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)總量“雙跨越”。

2.環(huán)保惠民，促進(jìn)和諧。將環(huán)境保護(hù)與治理作為改善民生的重要方面，作為政府公共服務(wù)的基本領(lǐng)域，注重地區(qū)環(huán)境公共服務(wù)的公平協(xié)調(diào)，改善人居環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量，防范與應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保服務(wù)民生，促進(jìn)社會(huì)和諧。

3.全防全控，系統(tǒng)管理。將環(huán)保貫穿到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各領(lǐng)域和全社會(huì)的各方面，建立全面覆蓋的環(huán)保體系。加強(qiáng)環(huán)?？萍紕?chuàng)新，以最小的資源環(huán)境代價(jià)謀求最大限度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，加強(qiáng)生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)的全過(guò)程環(huán)境管理，防治結(jié)合，從生產(chǎn)源頭和全過(guò)程減輕環(huán)境污染。

4.分類指導(dǎo)，共同推進(jìn)。按照推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市集群建設(shè)的總體布局，綜合考慮各地區(qū)資源環(huán)境稟賦差異，實(shí)施差別化的環(huán)境政策，集中力量解決重點(diǎn)流域、區(qū)域和行業(yè)的突出環(huán)境問(wèn)題；堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成政府主導(dǎo)、各部門分工協(xié)作、全社會(huì)共同參與的工作機(jī)制，深入、扎實(shí)、有序地推進(jìn)環(huán)境保護(hù)，提高生態(tài)文明水平。

實(shí)現(xiàn)環(huán)保一體化的工作重點(diǎn):

1.優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局。綜合考慮區(qū)域開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀、資源稟賦、環(huán)境容量和發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，制定和?shí)施引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。根據(jù)主體功能區(qū)劃要求，實(shí)施差別化的環(huán)境準(zhǔn)入和環(huán)境管理政策。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)堅(jiān)持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在加快發(fā)展中嚴(yán)格控制污染物排放總量，做到增產(chǎn)不增污。限制開(kāi)發(fā)區(qū)堅(jiān)持保護(hù)為主，因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)堅(jiān)持強(qiáng)制性保護(hù)，劃定生態(tài)紅線，嚴(yán)禁不符合區(qū)域政策的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。科學(xué)合理提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化節(jié)能、環(huán)保、土地、安全等指標(biāo)約束，嚴(yán)控高耗能、高排放和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)新上項(xiàng)目，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)。

2.加強(qiáng)區(qū)域污染防治。大力推進(jìn)“一江兩湖”等重點(diǎn)流域區(qū)域水污染防治，加快實(shí)施長(zhǎng)江中下游流域水污染防治規(guī)劃。堅(jiān)持“一湖一策”、“以獎(jiǎng)促防”和績(jī)效管理，推進(jìn)洪湖、梁子湖、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖等沿江湖泊群生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)。實(shí)施入江(湖)污染物總量控制，做到基本截污。加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)。建立健全城市集群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制，實(shí)施多種污染物協(xié)同控制。嚴(yán)格城市空氣質(zhì)量管理，縣級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量未達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的要制定達(dá)標(biāo)方案并實(shí)施。加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染防治，推進(jìn)環(huán)保標(biāo)志管理。綜合整治城市環(huán)境，創(chuàng)建環(huán)保模范城市。

3.強(qiáng)力推進(jìn)污染減排。把污染減排目標(biāo)任務(wù)納入各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，分解落實(shí)到相關(guān)部門、重點(diǎn)企業(yè)及重點(diǎn)工程，并作為約束性指標(biāo)嚴(yán)格考核。持續(xù)推進(jìn)工程減排，加快城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)工業(yè)點(diǎn)源、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染治理。強(qiáng)化結(jié)構(gòu)減排，制定淘汰落后產(chǎn)能指導(dǎo)目錄，加快淘汰高耗能、高污染行業(yè)落后產(chǎn)能。深化管理減排，對(duì)重點(diǎn)污染源污染防治設(shè)施的運(yùn)行嚴(yán)格監(jiān)管，充分發(fā)揮減排效能。建立科學(xué)完善的減排統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和考核三大體系。造紙、印染和化工行業(yè)實(shí)行化學(xué)需氧量和氨氮排放總量控制，鋼鐵行業(yè)實(shí)行二氧化硫總量控制，電力行業(yè)實(shí)行二氧化硫和氮氧化物總量控制，水泥、煤化工等行業(yè)強(qiáng)化二氧化硫和氮氧化物治理。

4.嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)制度。全面推進(jìn)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，凡依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重點(diǎn)流域、區(qū)域開(kāi)發(fā)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，必須嚴(yán)格履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)及審查程序。建立規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)未依法完成規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)的區(qū)域，各級(jí)環(huán)保部門不得受理其項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件。嚴(yán)格實(shí)施項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入制度。實(shí)行項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量掛鉤，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量綜合整治；與污染減排績(jī)效掛鉤，把主要污染物總量控制指標(biāo)作為建設(shè)項(xiàng)目審批的前置條件。對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)即擅自開(kāi)工建設(shè)、建設(shè)過(guò)程中擅自作出重大變更、未經(jīng)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收即擅自投產(chǎn)等違法行為，要依法追究責(zé)任。

5.加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度。建立跨區(qū)域流域環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制和部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。健全執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法行為，建立執(zhí)法責(zé)任制。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和污染減排的日常監(jiān)管與執(zhí)法檢查，開(kāi)展整治環(huán)境違法企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)肅查辦環(huán)境違法案件，嚴(yán)格執(zhí)行掛牌督辦和流域、區(qū)域、行業(yè)限批等督察制度。開(kāi)展環(huán)保后督察，保證整改措施落實(shí)到位。建立建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程環(huán)境監(jiān)管制度以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度。推行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。實(shí)行駐企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員資格認(rèn)證和責(zé)任追究制度。推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，建立企業(yè)環(huán)境行為信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度。建立舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法行為社會(huì)監(jiān)督。

6.大力推進(jìn)節(jié)能降耗。進(jìn)一步完善節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)各市、州政府和重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能目標(biāo)責(zé)任考核，落實(shí)獎(jiǎng)懲措施。合理控制能源消費(fèi)總量，將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估審查作為控制地區(qū)能源消費(fèi)增量和總量的重要措施。

7.發(fā)展壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮環(huán)保法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，構(gòu)建資金、技術(shù)、人才、服務(wù)融為一體的環(huán)保產(chǎn)業(yè)圈。大力推進(jìn)環(huán)境服務(wù)體系建設(shè)，推動(dòng)環(huán)保需求的產(chǎn)業(yè)化，逐步建立以企業(yè)為主體、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新體系，專業(yè)化、社會(huì)化的環(huán)境服務(wù)體系和具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)保裝備制造產(chǎn)業(yè)集群。

8.加大生態(tài)保護(hù)力度。在重要生態(tài)功能區(qū)劃定生態(tài)紅線，嚴(yán)格控制影響生態(tài)功能的礦產(chǎn)、水電等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。健全生物多樣性保護(hù)體系，提升重要生物資源管護(hù)能力。重點(diǎn)加快三峽庫(kù)區(qū)、大別山區(qū)、武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)、贛南等原中央蘇區(qū)、南嶺山地等重要生態(tài)屏障以及“一江兩湖”等重要水域的生態(tài)修復(fù)和生態(tài)保護(hù)。加強(qiáng)自然資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)中的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)監(jiān)察。大力推進(jìn)生態(tài)示范創(chuàng)建，建設(shè)生態(tài)環(huán)保教育基地。

三、建立健全環(huán)境保護(hù)一體化的體制機(jī)制

實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)保一體化是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)前的首要任務(wù)是盡快完善目標(biāo)責(zé)任、發(fā)展協(xié)商、政策法規(guī)、文明創(chuàng)建和環(huán)境應(yīng)急五大機(jī)制，為高效有序推進(jìn)工作創(chuàng)造條件。

建立健全城市集群生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任體系和激勵(lì)機(jī)制。將長(zhǎng)江中游城市集群環(huán)境保護(hù)工作全面納入省級(jí)政府對(duì)各市州政府目標(biāo)責(zé)任制考核體系，作為一級(jí)考核指標(biāo)，先期涵蓋主要污染物減排、城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)建環(huán)保模范城市、推進(jìn)環(huán)保重點(diǎn)工作等5個(gè)二級(jí)考核指標(biāo)；增設(shè)城市集群生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作單項(xiàng)獎(jiǎng)，與目標(biāo)責(zé)任制同考核、同獎(jiǎng)懲。

建立健全城市間環(huán)境與發(fā)展協(xié)商制度。探索建立城市集群環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，推進(jìn)城市集群環(huán)境保護(hù)一體化。建立城市集群環(huán)保統(tǒng)籌會(huì)議制度、成立專題工作小組，以推動(dòng)合作事項(xiàng)落實(shí)，保證合作的有效開(kāi)展。制定出臺(tái)城市集群環(huán)境保護(hù)合作實(shí)施辦法及生態(tài)環(huán)保規(guī)劃。在生態(tài)文明創(chuàng)建、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境科技與環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)境宣教等領(lǐng)域開(kāi)展合作。

建立健全一體化的環(huán)保政策法規(guī)體系。加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境立法合作，協(xié)調(diào)有序推進(jìn)城市集群地方性生態(tài)環(huán)保和節(jié)能減排立法進(jìn)程。各地在進(jìn)行地方性環(huán)境立法前，應(yīng)充分征詢相互意見(jiàn)，做好立法標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，避免地方性法規(guī)相互沖突，以更好地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)一體化發(fā)展。重點(diǎn)在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的責(zé)任追究、政績(jī)考核、排污許可和排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色證券、綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面出臺(tái)配套的法規(guī)規(guī)章，適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)行政強(qiáng)制權(quán)。

建立健全全社會(huì)廣泛參與的生態(tài)文明建設(shè)機(jī)制。強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的社會(huì)監(jiān)督。城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重大建設(shè)項(xiàng)目要充分保證人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表決權(quán)，體現(xiàn)并維護(hù)人民群眾根本利益，使政府決策民主化。加強(qiáng)生態(tài)文明的宣傳教育，增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)理念，使社會(huì)各界都成為生態(tài)文明的促進(jìn)者和建設(shè)者。

建立健全統(tǒng)一高效的環(huán)境應(yīng)急防控體系。從指揮協(xié)調(diào)、隊(duì)伍建設(shè)、裝備配置、信息平臺(tái)等各方面，全面提升城市集群環(huán)境安全應(yīng)急能力建設(shè)水平，在全國(guó)率先建成具有現(xiàn)代化水平的跨區(qū)域環(huán)境應(yīng)急防控體系。建立跨界環(huán)境污染事故通報(bào)協(xié)商處置機(jī)制，完善事故發(fā)生通報(bào)機(jī)制、應(yīng)急監(jiān)測(cè)結(jié)果互通機(jī)制、事故協(xié)調(diào)處置機(jī)制、調(diào)查情況互通機(jī)制和聯(lián)合后督察機(jī)制。