鄧正琦

(重慶師范大學(xué) 區(qū)域經(jīng)濟研究所，重慶 400047)

區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動是指地域相聯(lián)的各地方政府、企業(yè)、社會中介和居民等經(jīng)濟主體之間，依據(jù)相互需求、互惠互利原則，實現(xiàn)決策共謀、資源共用、基礎(chǔ)設(shè)施共建、利益共享的跨行政區(qū)經(jīng)濟合作。在我國現(xiàn)行經(jīng)濟體制下，最能動的經(jīng)濟主體是地方政府，它在區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展中起著關(guān)鍵作用。為此，本文特從地方政府視角，探討渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動機制建立的必要性和路徑選擇問題，以期能為我國國家級連片貧困民族地區(qū)的跨區(qū)域經(jīng)濟合作提供經(jīng)驗和借鑒。

一、渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動現(xiàn)況

渝鄂湘黔交界民族地區(qū)也稱武陵山民族地區(qū)，位于渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)的結(jié)合部，是全國14個集中連片貧困地區(qū)之一的武陵山片區(qū)的核心地區(qū)，包括重慶市渝東南民族地區(qū)、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州和貴州省銅仁地區(qū)的39個縣級行政單元(見圖1)，面積近10萬平方公里，人口1406多萬，是以土家族苗族為主的、集老少邊窮山為一體的少數(shù)民族聚居區(qū)。不僅自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，而且受行政區(qū)劃分割的影響，區(qū)內(nèi)利益主體眾多，利益取向各異，惡性競爭和利益沖突時有發(fā)生，使該地區(qū)長期處于貧困落后狀態(tài)。自實施西部大開發(fā)以來，渝鄂湘黔交界民族地區(qū)在國家資金和政策大力扶持下，經(jīng)過自身艱苦奮斗，經(jīng)濟得到較快發(fā)展，但與發(fā)達地區(qū)相比，經(jīng)濟發(fā)展差距仍在擴大。為加快老少邊窮山地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，2009年1月國務(wù)院頒布的3號文件要求“協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進經(jīng)濟協(xié)作和功能互補，加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展”。這標(biāo)志著渝鄂湘黔交界民族地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)動問題上升為了國家戰(zhàn)略。

圖1 渝鄂湘黔交界民族地區(qū)(武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū))行政區(qū)劃圖

改革開放以來，基于地理、自然、歷史及人文等合作基礎(chǔ)，渝鄂湘黔交界民族地區(qū)曾進行過一系列合作。不僅成立了一些區(qū)域協(xié)調(diào)組織，如湘鄂川黔武陵山區(qū)縣(市、區(qū))政府經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作會(1985)、渝鄂湘黔毗鄰地區(qū)民族工作協(xié)作會(1989)、渝湘黔桂毗鄰地區(qū)經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作會(1990)、渝鄂湘黔四省市邊區(qū)食品藥品監(jiān)督管理協(xié)作會(2006)，達成了包括基礎(chǔ)設(shè)施合作、旅游合作、文化合作、環(huán)保合作、治安合作等一系列協(xié)議，如關(guān)于共同推進兩省市(即渝黔)綜合交通和能源建設(shè)暨產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展合作的協(xié)議(2004)、渝湘黔武陵片區(qū)旅游協(xié)作發(fā)展秀山宣言(2006)、湖南、貴州、重慶三省(市)交界地區(qū)錳污染整治方案(2006)，還開展了形式多樣的區(qū)域合作活動，如資源合作開發(fā)、發(fā)展邊界貿(mào)易、開展投融資活動等。特別是為了貫徹國發(fā)(2009)3號文件精神，2009年10月渝鄂湘黔11個地州區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)在重慶黔江區(qū)召開武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)籌建工作座談會，通過了《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)章程》(討論稿)、簽署了《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》(討論稿)，這標(biāo)志著武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)的誕生。

這一系列的跨區(qū)域合作對于改善渝鄂湘黔交界民族地區(qū)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件、整合區(qū)內(nèi)旅游資源、形成環(huán)境保護共識等有重要影響。但由于渝鄂湘黔交界民族地區(qū)自然條件相近，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，合作項目較少，合作質(zhì)量較低、合作效果欠佳。加之合作各方均考慮自身利益，合作中產(chǎn)生矛盾的解決也只局限于四省市之間的橫向協(xié)調(diào)，缺乏自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與縱向協(xié)調(diào)，最終使合作停留在“會議合作”、“口號合作”、合作形式大于合作內(nèi)容的“轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)會”階段，四省市基本上還是“各自為政”，經(jīng)濟聯(lián)動并沒有取得實質(zhì)性突破。

二、渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動的體制性障礙

武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)是全國最貧窮的一個經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，它的誕生標(biāo)志著渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動已經(jīng)起步，但在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，體制機制障礙，嚴重影響該地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。

(一)行政區(qū)劃壁壘，合作基礎(chǔ)不力

基礎(chǔ)設(shè)施完善和產(chǎn)業(yè)互補性強是區(qū)域合作的基礎(chǔ)。如果合作基礎(chǔ)不具備或合作基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動將難以進行。

區(qū)域合作首先要求打開跨行政區(qū)通道，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施體系?；A(chǔ)設(shè)施尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟聯(lián)動的基本條件，基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)要求“跨”區(qū)域，因為完善的跨行政區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，可以把跨省毗鄰地區(qū)聯(lián)系起來，促進商品交換和生產(chǎn)要素流動，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。而行政區(qū)劃壁壘要求“獨立”，因為現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施基本上是由各省自己籌資、建設(shè)、養(yǎng)護、設(shè)站和收費，行政區(qū)內(nèi)的投資者和地方政府出于自身利益考慮，不會讓渡本地基礎(chǔ)設(shè)施的收益權(quán)，還會對跨省基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)和收益權(quán)競相爭奪。這種“跨”和“獨立”的矛盾使渝鄂湘黔交界民族地區(qū)跨行政區(qū)重要基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)難以實施，“斷頭路”難以治理，交通“瓶頸”制約難以解決。

區(qū)域合作要求克服產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，增強產(chǎn)業(yè)互補性。根據(jù)比較優(yōu)勢理論和要素稟賦理論，產(chǎn)業(yè)互補性是經(jīng)濟聯(lián)動的重要條件，產(chǎn)業(yè)互補性越強，區(qū)域合作空間越廣、合作潛力越大。如果產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，產(chǎn)業(yè)沒有互補性或互補性很弱，經(jīng)濟聯(lián)動將難以進行。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)山同脈，水同源，民同俗，經(jīng)濟同型，已存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題，而以行政區(qū)劃為溝壑的地區(qū)之間的惡性競爭，使重復(fù)建設(shè)層出不窮，又加重了產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度。這不僅使跨省毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)互補性發(fā)展的可能性降低，而且會導(dǎo)致爭奪產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稀缺資源和銷售市場而發(fā)生資源大戰(zhàn)和貿(mào)易大戰(zhàn)。這種產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭，必然導(dǎo)致渝鄂湘黔交界民族地區(qū)比較利益的喪失，毀損區(qū)域合作的利益基礎(chǔ)。

(二)地方利益驅(qū)使，合作動力不足

區(qū)域合作要取得成功，需要有穩(wěn)定而持久的內(nèi)在動力和外部動力。在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)域合作的內(nèi)在動力來自于合作主體能否獲得最大化的經(jīng)濟利益，外部動力來自于國家制定的區(qū)域政策對合作主體的影響。在我國現(xiàn)行體制下，由地方政府追求經(jīng)濟利益最大化的內(nèi)在動力和政績考核標(biāo)準(zhǔn)的外部壓力所引起的地方利益驅(qū)使，是渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動難以推進的重要原因。

地方利益驅(qū)使必然造成地方保護主義嚴重。地方保護主義可分為顯性保護和隱性保護。顯性保護是工商行政管理部門通過制定和實施不合理的地方性政策法規(guī)和規(guī)章制度，如制定企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營資格、許可證等行業(yè)管理名義的行政審批規(guī)定，對區(qū)內(nèi)外企業(yè)采取不同標(biāo)準(zhǔn)，人為限制本地企業(yè)進行跨行政區(qū)的商業(yè)決策，阻礙外地企業(yè)進入本地進行正常的生產(chǎn)經(jīng)營。隱性保護主要通過稅收、價格、收費和補貼等經(jīng)濟手段，對區(qū)內(nèi)外企業(yè)實行歧視性的差別待遇，甚至使用非法手段進行打壓和抑制，使外地企業(yè)在競爭中處于不利地位。地方保護主義嚴重破壞了市場競爭規(guī)則，使經(jīng)濟聯(lián)動難以開展。

地方利益驅(qū)使必然導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同表現(xiàn)為:三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于接近，造成地區(qū)之間分工協(xié)作淡化;行業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，導(dǎo)致專業(yè)化協(xié)作程度降低;支柱產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)集中程度很低。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同不僅不能發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，獲得經(jīng)濟資源利用的比較效益，還會形成小規(guī)模、高成本、低收益、低水平的產(chǎn)業(yè)格局，造成資源的巨大浪費，喪失本可由區(qū)域合作所帶來的外部規(guī)模效應(yīng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同必然導(dǎo)致地區(qū)之間競爭加劇，使商品和生產(chǎn)要素?zé)o法在區(qū)際之間自由流動與優(yōu)化整合，影響區(qū)域統(tǒng)一市場形成。

(三)宏觀協(xié)調(diào)較弱，合作組織不實

區(qū)域合作組織有兩種類型:一種是由中央政府建立的國家級協(xié)調(diào)組織，其特征是:由中央政府主導(dǎo)，對地方橫向協(xié)作進行縱向干預(yù)，其權(quán)威性和執(zhí)行力較高，易于發(fā)揮協(xié)調(diào)功能，但難以擺脫行政命令的束縛。另一種是由地方政府共同建立的省級協(xié)調(diào)組織，其特征是:由參與合作的地方政府自主建立，其靈活性較強，針對性較突出，但協(xié)調(diào)功能較弱，協(xié)調(diào)效果欠佳。在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)域合作應(yīng)堅持以市場為基礎(chǔ)，以企業(yè)為核心，但在我國市場動力不足，地方政府仍然是“經(jīng)濟人”的現(xiàn)實條件下，區(qū)域合作除應(yīng)建立省級協(xié)調(diào)組織外，還應(yīng)建立國家級協(xié)調(diào)組織，并由它來主導(dǎo)和推動區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。

武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)雖已在中央政府及相關(guān)部委推動下成立并開展活動，國家也制定了《武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，而區(qū)域合作仍停留在“轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)會”階段，難以取得實質(zhì)性突破，其深層次原因:一是各行政區(qū)各自的利益訴求強烈，利益糾紛和紛爭不斷，進而演變?yōu)榈胤嚼鏇_突。企圖通過地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)來解決區(qū)域利益沖突，但因地方政府既無協(xié)調(diào)權(quán)力，也難搭建互動溝通平臺而趨于失敗。二是中央政府具有促進渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展的政治愿望，但因缺乏縱向的宏觀協(xié)調(diào)權(quán)力和制度性剛性約束，缺少具有權(quán)威性、功能性的國家級協(xié)調(diào)機構(gòu)，而使區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動步履艱難。

(四)財稅體制約束，合作意識不強

區(qū)域合作意識是個體對區(qū)域合作行為及其行為規(guī)則的認知，是人們對區(qū)域利益需求的基本判斷。區(qū)域利益是合作主體的最基本動力，趨于一致的區(qū)域利益是區(qū)域合作意識形成的物質(zhì)基礎(chǔ)，而區(qū)域合作意識作為一種價值觀，可以推動區(qū)域合作制度建立，進而使區(qū)域利益增進。區(qū)域合作意識是在區(qū)域合作實踐中形成的。在我國分稅制財稅體制實施中，合作參與者因擔(dān)心區(qū)域利益喪失而不愿參加合作的區(qū)域意識，是影響渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動的關(guān)鍵原因。

我國分稅制財稅體制改革使地方政府具有資源配置權(quán)力，也承擔(dān)了增加財政收入的責(zé)任。在追求地方利益最大化的激勵下，地方政府想方設(shè)法發(fā)展經(jīng)濟，增加收入。而渝鄂湘黔交界民族地區(qū)稅源少而支出大，增加收入只能采取如下措施:一是擴大課稅對象的數(shù)量。其做法是在本行政區(qū)內(nèi)大搞重復(fù)建設(shè)，通過擴大稅源來增加收入，這必然造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，使經(jīng)濟聯(lián)動難以進行。二是利用行政事業(yè)性收費等財權(quán)來增加收入?！岸惒粔?，費來湊”，使外來投資企業(yè)成為重稅重費的極大受害者，這必然造成外來投資行為縮減，生產(chǎn)要素在區(qū)際之間流動不暢，阻礙跨行政區(qū)經(jīng)濟合作。三是阻礙本地企業(yè)跨行政區(qū)投資設(shè)廠或并購，來保證本地稅源不流失，這必然阻礙跨行政區(qū)的資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響區(qū)域經(jīng)濟合作。

渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動中存在的這些深層次的體制性障礙，只能通過構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動機制來解決。

三、構(gòu)建渝鄂湘黔交界民族地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動機制的路徑選擇

區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動機制是指地域相聯(lián)的各經(jīng)濟主體之間相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動、共同推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)屬于國家級連片貧困地區(qū)，連片貧困地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展在我國沒有先例可循。必須從國情和區(qū)情出發(fā)，構(gòu)建具有渝鄂湘黔交界民族地區(qū)特色的經(jīng)濟聯(lián)動機制。

(一)打破行政區(qū)劃壁壘，構(gòu)建政府間協(xié)調(diào)機制

在完善的市場經(jīng)濟條件下，區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動的主體是企業(yè)，中央政府以宏觀控調(diào)為主要職能，地方政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，而是以提供區(qū)域公共產(chǎn)品為己任，這種市場運行機制在我國還未形成。在我國現(xiàn)行經(jīng)濟分權(quán)與行政集權(quán)的特殊體制下，地方政府不僅干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，而且成為以追求自身利益最大化為目標(biāo)的“經(jīng)濟人”。為了各自利益，地方政府之間惡性競爭不可避免，其結(jié)果必然導(dǎo)致兩敗俱傷，損害區(qū)域整體利益。因此，應(yīng)打破行政區(qū)劃壁壘，構(gòu)建中央、省級和縣級三級政府之間經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制。

一是中央政府宏觀決策。我國幅員面積廣大，跨省交界貧困地區(qū)眾多，涉及的區(qū)域問題復(fù)雜多變，應(yīng)由中央政府出面通過組建以國家發(fā)改委、國家民委、國家扶貧辦等部委組成的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，形成科學(xué)高效的宏觀決策機制。中央政府要賦予這一權(quán)威性機構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力和資源，進而理順其與國家立法機構(gòu)、國務(wù)院以及其他部委的關(guān)系，并使之制度化。區(qū)域協(xié)調(diào)委員會的主要職能是:提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)際關(guān)系協(xié)調(diào)的建議并報請中央及立法機構(gòu)審批;負責(zé)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略性規(guī)劃，具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的區(qū)域政策和規(guī)劃;組織實施跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項目立項;審查和監(jiān)督省級政府之間自主達成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況等。

二是省級政府中觀協(xié)調(diào)。盡管中央政府在促進區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但地方政府畢竟是區(qū)域合作的主要參與者，因此應(yīng)建立由渝鄂湘黔四省市副省長任組長、相關(guān)省屬職能部門負責(zé)人為成員的“超省際”區(qū)域合作工作委員會，形成切實可行的中觀協(xié)調(diào)機制。區(qū)域合作工作委員會的主要職能是:接受國家區(qū)域協(xié)調(diào)委員會指導(dǎo)、為區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實施營造良好環(huán)境，協(xié)調(diào)毗鄰縣級政府之間的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，制定相關(guān)配套措施，合理整合區(qū)際資源;協(xié)調(diào)并解決地區(qū)之間利益沖突，消除由行政區(qū)劃壁壘所造成的地方保護主義和重復(fù)建設(shè);開展重大區(qū)域問題決策的前期調(diào)研，為中央政府提供咨詢建議等。

三是縣級政府微觀運作。目前我國仍以縣級行政區(qū)為基本單位組織經(jīng)濟運行，毗鄰縣級地方政府之間合作主要發(fā)生在需要合作和可能帶來合作利益的領(lǐng)域，因此應(yīng)建立由副縣長任組長、相關(guān)縣屬職能部門負責(zé)人為成員的區(qū)域合作實施委員會，形成操作性較強的微觀運行機制。區(qū)域合作實施委員會的主要職能是:按照省級區(qū)域合作工作委員會制定的總體發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合本縣實際，確定具有“區(qū)域公共性”特性的必須合作的項目;利用各種會議和活動的交流平臺，密切同毗鄰縣級政府間的聯(lián)系，通過交流溝通，尋找合作的最佳途徑;清除各種障礙因素，促進區(qū)域統(tǒng)一市場形成等。

(二)推進產(chǎn)業(yè)整合，完善宏觀決策機制

產(chǎn)業(yè)整合是按產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，以企業(yè)為整合對象的跨區(qū)域生產(chǎn)要素的重新配置過程。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)進行產(chǎn)業(yè)整合，可以避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化帶來的資源浪費和惡性競爭，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補，提高產(chǎn)業(yè)競爭力;可以通過企業(yè)重組、合并、兼并和集群等整合方式，形成資源集中優(yōu)化配置，實現(xiàn)區(qū)域利益最大化。在成熟的市場經(jīng)濟條件下，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合是市場競爭規(guī)律作用的結(jié)果，成功的產(chǎn)業(yè)整合過程實質(zhì)上就是產(chǎn)業(yè)內(nèi)各企業(yè)依據(jù)市場競爭規(guī)律自發(fā)進行重組、合并、兼并的過程。在我國市場體系和市場功能均不完善情況下，區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合離不開政府的宏觀調(diào)控。目前我國宏觀決策機制還不夠完善，應(yīng)采取以下措施加以完善。

一是改革政府規(guī)制，推動無障礙區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合市場的建立。政府規(guī)制改革的重點是撤銷和廢除現(xiàn)行的限制跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合的審批項目和環(huán)節(jié)，消除對不同性質(zhì)、不同規(guī)模企業(yè)的歧視性待遇，為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合提供公平、規(guī)范、優(yōu)化的市場環(huán)境。特別要改革投融資體制和產(chǎn)業(yè)政策信息發(fā)布制度，為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合提供足夠的資金支持和及時的政策保障，使跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合能夠按照市場競爭規(guī)律要求健康有序推進。

二是制定有利于產(chǎn)業(yè)整合的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，使產(chǎn)業(yè)整合切實可行。區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策是一個系統(tǒng)，不僅由產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)組織等政策構(gòu)成，而且與財政、信貸等經(jīng)濟政策相互關(guān)聯(lián)。只有充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)內(nèi)部各構(gòu)成要素的合力作用和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與財政政策、貨幣政策、土地政策、環(huán)保政策等經(jīng)濟政策之間的協(xié)調(diào)配合，宏觀調(diào)控才能真正取得實效。

三是加快產(chǎn)業(yè)整合及相關(guān)方面的立法進程，完善相關(guān)的政策法規(guī)。嚴格執(zhí)行行政處罰法、行政復(fù)議法、行政許可法等規(guī)范政府行為的一系列法律法規(guī)，全面推進依法行政，實現(xiàn)政府行為法律化、規(guī)范化、理性化。實行重大產(chǎn)業(yè)整合項目事先組織專家論證制度，嚴格按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律進行整合。

(三)強化合作動力，構(gòu)建利益分享機制

區(qū)域合作利益分享機制即指參與合作各方通過規(guī)范化制度來分配合作利益。利益分享問題是區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展的核心問題，利益分享的關(guān)鍵是互惠互利。我國由于沒有規(guī)范化制度來規(guī)范合作利益分配，造成區(qū)域合作動力明顯不足。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)是國家級特困地區(qū)，參與合作的內(nèi)在動力不強，國家層面的支持力度不夠，要實現(xiàn)經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展，必須強化區(qū)域合作動力，構(gòu)建利益分享機制。

一是渝鄂湘黔交界民族地區(qū)應(yīng)從自身特點和優(yōu)勢出發(fā)，遵循市場競爭規(guī)律，打破行政區(qū)劃壁壘，建立統(tǒng)一、競爭、開放的區(qū)域市場，促進生產(chǎn)要素在區(qū)際間自由流動和合理配置，并按照各要素所發(fā)揮作用的大小來分配所創(chuàng)造的利潤，這樣便可以在公平競爭條件下實現(xiàn)互惠互利目標(biāo)。

二是中央政府應(yīng)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，實現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)配合。一方面，盡可能地照顧連片貧困民族地區(qū)經(jīng)濟利益，使中央政府與地方政府能按合理的比例關(guān)系分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的利益;另一方面，盡量實現(xiàn)地區(qū)間分享不同產(chǎn)業(yè)的利益，使經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的差別利益在不同的地區(qū)間實現(xiàn)合理分布。這樣便可以在平等、互利、協(xié)作的條件下形成地區(qū)間既競爭又合作的關(guān)系，并通過地區(qū)間利益的分享實現(xiàn)區(qū)域合作中的互惠互利目標(biāo)。

(四)重構(gòu)政府績效評價，構(gòu)建利益保障機制

區(qū)域合作利益保障機制指參與合作各方利益通過政府差別化制度安排均能得到保護的功能。區(qū)域合作的目的是使參與各方都能獲得利益，但在區(qū)域合作過程中，并不會同時出現(xiàn)各方利益均等的現(xiàn)實。當(dāng)處于劣勢地位成員不能獲得相應(yīng)利益而退出合作時，合作將歸于失敗，合作雙方利益均會遭受損失。出現(xiàn)這一問題除受發(fā)展條件、歷史因素影響外，政府政策是重要原因。因此，為了避免“合作博弈”失敗，必須重構(gòu)政府績效評價，構(gòu)建利益保障機制。

一是按照不同區(qū)域主體功能定位，建立差別化政績考核指標(biāo)。根據(jù)自然資源環(huán)境承載能力不同，可以把全國劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。按照不同區(qū)域主體功能的定位，建立差別化的政績考核指標(biāo)。渝鄂湘黔交界民族地區(qū)自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、貧困程度較深，多數(shù)區(qū)縣為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。因此，應(yīng)在弱化對GDP考核的基礎(chǔ)上，增加區(qū)域合作成效的考核指標(biāo);把經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域相關(guān)率、對內(nèi)開放度、區(qū)域合作項目、區(qū)域問題解決等指標(biāo)作為評價政績的必要指標(biāo);把跨省毗鄰地區(qū)“斷頭路”治理、生態(tài)環(huán)境保護、邊際貿(mào)易開展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展等作為重點考核對象。只有這樣，才能形成區(qū)域合作激勵機制，鼓勵交界地區(qū)各級政府?dāng)U大開放，促進區(qū)域統(tǒng)一市場形成，進而有效推動區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展。

二是創(chuàng)建區(qū)域合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金，支持渝鄂湘黔交界民族地區(qū)共同政策的實施。建立合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金是為了解決制約該地區(qū)正常運行遇到的基礎(chǔ)設(shè)施差、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)落后的兩大“瓶頸”問題。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)，又具有一定的市場性質(zhì)，需要在較長時間內(nèi)連續(xù)不斷投入大量資金，只有合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金才能滿足這一需要。合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金主要來源于中央政府對區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大型建設(shè)項目、扶貧項目等的撥款;中央政府明令區(qū)域內(nèi)地方政府以地方財政收入的一定比例上繳的資金;國內(nèi)外投資公司的投資。合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金主要用于該地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)培育、職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)、科技創(chuàng)新與扶貧開發(fā)。國家應(yīng)在稅收政策優(yōu)惠中增加對合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金的優(yōu)惠內(nèi)容，應(yīng)從增發(fā)的國債資金中拿出一部分建立融資貼息擔(dān)保制度，為合作基金的融資活動提供貼息或擔(dān)保，以推動合作協(xié)調(diào)與發(fā)展基金試點的成功和順利發(fā)展。

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