戴建旺，張定祥，左玉強(qiáng)，王榮彬

（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035）

1 導(dǎo)論

土地利用總體規(guī)劃是政府調(diào)控土地資源配置的重要手段，是加強(qiáng)用地管理、促進(jìn)土地資源合理、高效利用的基礎(chǔ)和保證，在引導(dǎo)和控制城鄉(xiāng)建設(shè)、集約合理用地、保護(hù)耕地、規(guī)范土地開(kāi)發(fā)整理等方面發(fā)揮著重要作用。20世紀(jì)90年代初和90年代末，中國(guó)依次開(kāi)展了兩輪全國(guó)五級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作，而這兩輪規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中暴露出來(lái)的一些問(wèn)題，直接影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康有序和可持續(xù)發(fā)展[1]。迫切需要反思的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，近年來(lái)，在土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的最主要的問(wèn)題是什么，以及如何解決這些問(wèn)題？本文從當(dāng)前土地利用規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題入手，分析土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的重要性和國(guó)內(nèi)外土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的歷程，提出構(gòu)建土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管框架體系構(gòu)想，以期為規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供有效措施。

2 土地利用規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，土地利用規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)政府隨意修改和突破規(guī)劃的現(xiàn)象普遍存在。當(dāng)前，在巨額土地收益的誘惑下，違規(guī)違法用地問(wèn)題并沒(méi)有得到有效遏制，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)為三種形式：（1）以租代征，即違反土地利用規(guī)劃和年度計(jì)劃，規(guī)避農(nóng)用地征用和土地征收審批，通過(guò)出租、承租和承包等方式非法占用農(nóng)地用作非農(nóng)建設(shè)；（2）擅自擴(kuò)區(qū)設(shè)區(qū)，即違反土地利用規(guī)劃和年度計(jì)劃，突破開(kāi)發(fā)區(qū)四至范圍，擅自擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積，甚至以各種名義新設(shè)各類開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等；（3）未批先占，即沒(méi)有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)，就擅自先行征地、供地、施工建設(shè)。

由此可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)利益是決定政府隨意修改或突破規(guī)劃的主因，社會(huì)效益和生態(tài)效益通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)顯化。一些省、市、縣級(jí)政府直接違規(guī)違法批地用地，或者采取默許、縱容、操縱或者迫使等手段違規(guī)違法用地，直接目的就在于從土地上獲取更大的經(jīng)濟(jì)收益，從而借此提升區(qū)域的社會(huì)效益與生態(tài)效益[2]?？v然趨利性可以促使各級(jí)違規(guī)操作，但如果有一套健全的土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系對(duì)地方政府行為逐級(jí)控制，國(guó)家根據(jù)監(jiān)管情況對(duì)各級(jí)政府用地實(shí)施宏觀調(diào)控，可以有效地遏制隨意修改和突破規(guī)劃現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)。因此，建立國(guó)家規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系十分必要。

3 土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

3.1 土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的重要性

土地利用規(guī)劃是加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控的關(guān)鍵措施，是實(shí)行最嚴(yán)格土地管理政策的一項(xiàng)基本手段。研究實(shí)施監(jiān)管體系、完善規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制，是一項(xiàng)重大而具有現(xiàn)實(shí)意義的課題。土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管既可以算作技術(shù)手段，又可以納入行政措施的范疇，既可以為開(kāi)展土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，也可以為保障規(guī)劃順利實(shí)施提供行政約束，而從其作用效果來(lái)看，則土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管既能推動(dòng)土地利用規(guī)劃的正常實(shí)施，又能確保土地利用規(guī)劃的正確實(shí)施[3]。因此，作為重要的行政措施和技術(shù)手段，加強(qiáng)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管不僅對(duì)規(guī)劃實(shí)施具有促進(jìn)和推動(dòng)作用，也將對(duì)進(jìn)一步提升土地管理工作效率產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。

3.2 國(guó)內(nèi)外研究進(jìn)展

土地是一切生產(chǎn)不可缺少且無(wú)法代替的生產(chǎn)資料，同時(shí)又是土地關(guān)系的客體，土地面積的有限性和土地需求增長(zhǎng)之間的不協(xié)調(diào)性就產(chǎn)生了對(duì)土地資源合理分配和利用布局的客觀必要性。因此，各國(guó)為保證土地資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過(guò)編制土地利用規(guī)劃，規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，并要求土地所有者、使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地[4-5]。國(guó)外也將對(duì)土地用途的管制稱為“土地使用分區(qū)管制”（日本、美國(guó)、加拿大等國(guó)）、“土地規(guī)劃許可制”（英國(guó)）、“建設(shè)開(kāi)發(fā)許可制”（法國(guó)、韓國(guó)等）等[6-8]。

（1）國(guó)內(nèi)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管現(xiàn)狀。中國(guó)的土地利用規(guī)劃是指對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施[9-10]。目前，中國(guó)的土地用途管制還處于初級(jí)階段，規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管工作在中國(guó)尚未全面開(kāi)展[11]，與其相關(guān)的工作主要以土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)為主。部分地區(qū)開(kāi)展了土地規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的研制開(kāi)發(fā)和土地利用監(jiān)管平臺(tái)基礎(chǔ)建設(shè)，用以輔助土地利用日常工作和規(guī)劃的實(shí)施與管理，取得了積極的成效。此外，土地利用動(dòng)態(tài)遙感監(jiān)測(cè)、年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查等相關(guān)工作中也逐步吸納了土地利用規(guī)劃的因素和內(nèi)容，這些工作中的積極、有益的技術(shù)與方法探索和創(chuàng)新對(duì)于開(kāi)展土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管具有借鑒和參考意義。但從總體來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管與其可以發(fā)揮和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用相比仍有較大差距[12]，在框架體系、制度建設(shè)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)支持等方面還存在很多制約。

（2）國(guó)外土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管借鑒。雖然中國(guó)的土地利用規(guī)劃從規(guī)劃內(nèi)涵、體系及其管理體制上都與西方國(guó)家不盡相同，但西方國(guó)家在土地規(guī)劃實(shí)施管理方面對(duì)中國(guó)仍有相當(dāng)?shù)慕梃b意義[13-16]。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)主要包括：①土地規(guī)劃實(shí)施管理體系相對(duì)完善，很大程度上杜絕了盲目開(kāi)發(fā)或違法違規(guī)用地現(xiàn)象，從源頭上保障規(guī)劃實(shí)施的落實(shí)。如英國(guó)城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成[17]。其立法系統(tǒng)包括制定城市土地利用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開(kāi)發(fā)規(guī)劃；其執(zhí)法系統(tǒng)則是指以簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。民主監(jiān)督制度作為對(duì)土地規(guī)劃法規(guī)體系中的約束行為，反映在土地規(guī)劃法規(guī)的立法系統(tǒng)中是民主參與政策；反映在土地規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)法系統(tǒng)中，則表現(xiàn)為“規(guī)劃起訴”和中央政府對(duì)地方政府在執(zhí)法過(guò)程中的強(qiáng)化監(jiān)督管理[18-19]。②國(guó)家與地方在土地規(guī)劃中的互助性和合作性高，國(guó)家對(duì)地方性土地規(guī)劃的重視程度高，使地方的土地規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)充分結(jié)合并協(xié)調(diào)發(fā)展。如加拿大將土地利用規(guī)劃分為省級(jí)、規(guī)劃區(qū)域、行政地區(qū)三級(jí)。省級(jí)規(guī)劃主要對(duì)區(qū)域提出政策指導(dǎo)；區(qū)域規(guī)劃主要對(duì)地區(qū)提出政策指導(dǎo)和指定一些面積的利用方式；地區(qū)級(jí)土地利用規(guī)劃是對(duì)地區(qū)打算實(shí)現(xiàn)的土地用途最終做出決策的過(guò)程，并且通過(guò)相關(guān)法律、土地分割控制、宗地開(kāi)發(fā)方案控制和農(nóng)用地的等級(jí)變更限制等用途管制制度確保規(guī)劃的有效實(shí)施[6]。③通過(guò)法律手段保障土地利用規(guī)劃實(shí)施。如美國(guó)、英國(guó)、日本、韓國(guó)都普遍建立了土地用途管制制度，并從法律上確立了其地位，增強(qiáng)土地利用規(guī)劃及其管制的權(quán)威性，杜絕違規(guī)違法用地行為的現(xiàn)象，保障規(guī)劃實(shí)施的落實(shí)。如荷蘭法律規(guī)定任何利用行為都不得違反土地使用規(guī)劃的規(guī)定；新加坡則規(guī)定擅自改變土地用途是違法行為，如不在規(guī)定時(shí)間內(nèi)恢復(fù)其原用途，將收回土地[20]。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和探索，發(fā)達(dá)國(guó)家的土地用地管制體系相對(duì)完善，并且與其土地所有制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，因此能夠保證按照規(guī)劃落實(shí)土地用途[20-21]。就中國(guó)而言，土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管缺乏完整的國(guó)家級(jí)框架體系，仍單純地停留在對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施情況的靜態(tài)分析評(píng)價(jià)上。因此，構(gòu)建適應(yīng)中國(guó)土地制度和國(guó)情發(fā)展的國(guó)家土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保土地高效集約利用具有重要意義。

4 中國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系框架建設(shè)構(gòu)想

4.1 建設(shè)需求

規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管體系核心在于在規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，利用相應(yīng)技術(shù)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)違法違規(guī)用地行為，采用信息化手段對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作的立體化管理模式。

4.2 總體框架

規(guī)劃監(jiān)管體系建設(shè)目標(biāo)是基于已建立的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)、遙感影像數(shù)據(jù)庫(kù)、地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)、土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，參考行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的工作要求，以及時(shí)準(zhǔn)確監(jiān)管土地規(guī)劃實(shí)施情況為主要目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。針對(duì)國(guó)家對(duì)地方政府進(jìn)行土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，該體系由國(guó)家、省、市、縣4級(jí)監(jiān)管信息系統(tǒng)和國(guó)家土地總督察、國(guó)家土地地方督察二級(jí)監(jiān)控信息系統(tǒng)組成。

規(guī)劃監(jiān)管體系以縣、鄉(xiāng)日常巡查為基礎(chǔ)，省、市對(duì)縣、鄉(xiāng)巡查的規(guī)劃實(shí)施結(jié)果進(jìn)行情況核查、問(wèn)題檢查、隨機(jī)抽查和省市日常巡查；國(guó)家土地督察地方局依據(jù)遙感影像、上訪、舉報(bào)及媒體報(bào)道和正常巡查對(duì)地方巡查情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過(guò)對(duì)比土地利用、土地規(guī)劃、用地報(bào)批、基本農(nóng)田等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，核查土地利用規(guī)劃實(shí)施情況，對(duì)省、區(qū)、市以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督。由“國(guó)家土地總督察巡查監(jiān)控系統(tǒng)”和“國(guó)家土地地方督察巡查監(jiān)控系統(tǒng)”組成的“二級(jí)監(jiān)督系統(tǒng)”，與國(guó)土資源其他信息系統(tǒng)、地方土地利用規(guī)劃監(jiān)管信息系統(tǒng)相連通，建立高效、規(guī)范的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、審核機(jī)制和糾正機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不按規(guī)劃用地的土地違法違規(guī)行為，強(qiáng)化土地規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查，保證按規(guī)劃、計(jì)劃依法用地。

圖1 土地規(guī)劃實(shí)施分級(jí)監(jiān)管總體框架圖Fig.1 Land planning supervision framework diagram

4.3 規(guī)劃監(jiān)管管理體系

（1）國(guó)家級(jí)監(jiān)管任務(wù)。定期對(duì)全國(guó)各省級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)上報(bào)的本轄區(qū)范圍內(nèi)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管報(bào)告進(jìn)行審核，通過(guò)對(duì)上報(bào)的文本、表格材料進(jìn)行分析，結(jié)合國(guó)家和省兩級(jí)用地審批數(shù)量信息，初步掌握各級(jí)土地利用規(guī)劃指標(biāo)與實(shí)際用地在數(shù)量上符合的程度。利用國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級(jí)土地利用規(guī)劃成果、用地審批等信息以及省級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管空間成果數(shù)據(jù)，結(jié)合全國(guó)“一張圖”工程和“土地變更調(diào)查”成果以及群眾舉報(bào)信息，對(duì)各省級(jí)范圍內(nèi)的基本農(nóng)田調(diào)整、建設(shè)項(xiàng)目占用耕地、土地用途改變、土地整治等過(guò)程可能出現(xiàn)的違反土地利用規(guī)劃行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)掌握違反土地利用規(guī)劃的現(xiàn)象，定量化評(píng)估各省級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施情況，實(shí)現(xiàn)全方位的國(guó)家級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管。

（2）國(guó)家級(jí)監(jiān)管與各級(jí)監(jiān)管的關(guān)系。國(guó)家級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管進(jìn)行指導(dǎo)；定期（每三個(gè)月）接收省級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)上報(bào)的監(jiān)管成果，利用國(guó)家級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行初步檢查和確定需重點(diǎn)調(diào)查核實(shí)地塊，在各級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)協(xié)助下，對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程情況進(jìn)行有選擇性的重點(diǎn)調(diào)查和巡查。通過(guò)綜合分析，結(jié)合省級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管成果，形成國(guó)家級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管調(diào)查報(bào)告及數(shù)據(jù)成果（季度和年度），并及時(shí)上報(bào)國(guó)土資源部。

省級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本省范圍內(nèi)各市土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管進(jìn)行指導(dǎo)；定期（每三個(gè)月）接收市級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)上報(bào)的監(jiān)管成果，利用省級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行初步檢查和確定需重點(diǎn)調(diào)查核實(shí)地塊；在各級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)協(xié)助下，對(duì)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程情況進(jìn)行有選擇性的重點(diǎn)調(diào)查。通過(guò)綜合分析，結(jié)合市級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管成果，形成省級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管調(diào)查報(bào)告及數(shù)據(jù)成果（季度和年度），并及時(shí)上報(bào)至國(guó)家級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)。

市級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本市范圍內(nèi)各縣土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管進(jìn)行指導(dǎo)；定期（每三個(gè)月）接收縣級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)上報(bào)的監(jiān)管成果，利用市級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行初步檢查和確定需重點(diǎn)調(diào)查核實(shí)地塊；在各級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)協(xié)助下，對(duì)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程情況進(jìn)行有選擇性的重點(diǎn)調(diào)查。通過(guò)綜合分析，結(jié)合縣級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管成果，形成市級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管調(diào)查報(bào)告及數(shù)據(jù)成果（季度和年度），并及時(shí)上報(bào)至省級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)。

縣級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本縣范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管進(jìn)行指導(dǎo)；定期（每月）接收鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)上報(bào)的監(jiān)管成果，利用縣級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行檢查和確定調(diào)查核實(shí)地塊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管部門(mén)協(xié)助下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全面調(diào)查。通過(guò)綜合分析，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管成果，形成縣級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管調(diào)查報(bào)告及數(shù)據(jù)成果（月度和年度），并及時(shí)上報(bào)至市級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土部門(mén)提供的用地?cái)?shù)量和位置信息進(jìn)行數(shù)據(jù)核對(duì)和逐地塊調(diào)查，同時(shí)對(duì)違規(guī)、違法用地情況進(jìn)行調(diào)查，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管報(bào)告和數(shù)據(jù)成果（月度和年度），并及時(shí)上報(bào)縣級(jí)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管部門(mén)（規(guī)劃監(jiān)管管理體系見(jiàn)圖2）。

圖2 土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管管理體系Fig.2 Land planning supervision and management system

4.4 規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管存在體系建設(shè)的主要問(wèn)題及關(guān)鍵技術(shù)

（1）規(guī)劃等相關(guān)業(yè)務(wù)梳理與邊界明確。土地規(guī)劃監(jiān)管涉及規(guī)劃、地籍、耕保、利用、督察、執(zhí)法等部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)工作，如何對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃監(jiān)管相關(guān)的業(yè)務(wù)關(guān)系進(jìn)行梳理，明晰規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管流程中各部門(mén)的職責(zé)和工作邊界是當(dāng)前加強(qiáng)土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管亟需解決的問(wèn)題。

（2）多業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的整合與關(guān)聯(lián)。土地規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管需要規(guī)劃、土地利用、基本農(nóng)田、遙感影像、土地審批、用地指標(biāo)等方面綜合信息，并且需要在統(tǒng)一的地理參考坐標(biāo)下進(jìn)行空間分析運(yùn)算，需要建立包括各專題信息的綜合性數(shù)據(jù)庫(kù)。為此，需要將土地規(guī)劃、土地利用、基本農(nóng)田、遙感影像各專題多元異構(gòu)數(shù)據(jù)，整合建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的、規(guī)范化“一張圖”底圖數(shù)據(jù)庫(kù)，并結(jié)合國(guó)家和省級(jí)土地審批信息和用地指標(biāo)，建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管平臺(tái)，這是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃實(shí)施有效監(jiān)管的基礎(chǔ)，也是監(jiān)管的難點(diǎn)之一。野外采集數(shù)據(jù)也需要導(dǎo)入監(jiān)管平臺(tái)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，真正建立“以圖管地”工作機(jī)制。

（3）動(dòng)態(tài)信息及時(shí)獲取與數(shù)據(jù)庫(kù)更新。規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管必須具有動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與信息支持。目前動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的獲取可以采用4種方法，即遙感監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)巡查、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上報(bào)、審批信息自動(dòng)備案。充分利用現(xiàn)代遙感技術(shù)快速發(fā)現(xiàn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張情況，并對(duì)照土地規(guī)劃數(shù)據(jù)，直接判斷案例是否違反土地利用規(guī)劃和土地年度使用計(jì)劃，成為實(shí)施監(jiān)管的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)。規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管需要根據(jù)數(shù)據(jù)類型周期性更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時(shí)還需對(duì)監(jiān)測(cè)圖、巡查成果、土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、土地審批信息等進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。

（4）政策導(dǎo)向型評(píng)價(jià)體系與預(yù)警機(jī)制。針對(duì)國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管的目標(biāo)和任務(wù)，需要建立包括案件發(fā)現(xiàn)率、面積發(fā)現(xiàn)率、指標(biāo)執(zhí)行率等指標(biāo)的一套科學(xué)有效的政策導(dǎo)向型監(jiān)管評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)還需要建立相應(yīng)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管實(shí)時(shí)預(yù)警，及時(shí)加強(qiáng)高警戒地區(qū)的土地督察管理。

（5）數(shù)據(jù)保密與信息通訊安全問(wèn)題。規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管系統(tǒng)涉及土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)等涉密數(shù)據(jù)，需要建立相應(yīng)的管理環(huán)境和系統(tǒng)運(yùn)行管理制度，并加強(qiáng)系統(tǒng)身份和權(quán)限管理，同時(shí)對(duì)存儲(chǔ)有涉密信息的外業(yè)巡查野外采集設(shè)備進(jìn)行加密處理。

5 結(jié)語(yǔ)與展望

綜上所述，由于中國(guó)目前正處在“高速發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”，以政府為主體的違規(guī)用地行為致使土地利用規(guī)劃在實(shí)施中表現(xiàn)出穩(wěn)定性差、隨意調(diào)整等問(wèn)題。土地利用規(guī)劃監(jiān)管體系通過(guò)國(guó)家、省、市、縣4級(jí)土地規(guī)劃監(jiān)管信息系統(tǒng)和國(guó)家土地總督察、國(guó)家土地地方督察二級(jí)監(jiān)控信息系統(tǒng)，能夠迅速及時(shí)糾察土地不當(dāng)利用情況，有效遏制各級(jí)政府的土地違規(guī)行為，控制土地利用按規(guī)劃施行，為國(guó)家土地管理宏觀調(diào)控提供依據(jù)。本文的研究注重于土地利用規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管中“監(jiān)”的技術(shù)層面，而“管”的層面則需由國(guó)家行政部門(mén)配合責(zé)任的進(jìn)一步完善。在構(gòu)建土地利用規(guī)劃監(jiān)控系統(tǒng)時(shí)，需要考慮預(yù)留端口能夠與其他保障措施體系相銜接。只有做到監(jiān)督管理與責(zé)任并行，才能更好地保護(hù)耕地資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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