包國憲, 曹惠民, 王學軍

(蘭州大學 管理學院, 甘肅 蘭州 730000)

隨著我國公民社會的發(fā)展,社會公眾的政治參與意愿和能力在不斷提升,人們日益關注公共價值和利益的實現。而地方政府績效的管理和研究需要突破傳統的囿于體制內的管理機制,需要在治理的范式下反思傳統的管理機制,構建適應公民社會發(fā)展現實的、現代的地方政府績效治理機制以促進地方政府績效的提升。如何構建促進地方政府績效提升的治理機制?這是一個值得深入研究的問題,中央政府對于地方政府的管理與控制當然是地方政府績效提升的重要動力,但是從政治學的視角看,社會公眾積極、有效、有序參與的政府績效治理也是我國地方政府績效提升的重要的動力機制之一。本文以我國公民社會不斷成熟為研究的基本背景,期望通過社會公眾有效參與政府績效的治理來實現地方政府績效的提升和改進。

一、 我國地方政府績效管理制度的反思

隨著我國政府績效評價的理論研究和實踐的不斷深入,地方政府績效的管理日益受到政府決策者的高度重視。政府之外的第三部門以及社會公眾也在積極參與地方政府的績效評價,這使得傳統的地方政府績效管理開始融入了治理的要素和成分;但總體上看,我國的地方政府績效評價仍然沒有擺脫傳統的政府主導的取向?！盁o論是學術界還是在政府管理實踐中,都沒有把政府績效評估放在政府治理范式轉型的高度進行考察,存在就事論事和缺乏系統思考的局限?！盵1]

傳統的政府績效管理缺乏社會公眾的有效的過程性、實質性地參與。公眾參與的形式意義大于實質意義。政府績效評價研究的意義在于通過政府績效評價,一則可以幫助政府的決策者進行科學決策,實現政府績效的提升和改善,促進政府績效管理的制度創(chuàng)新;二是為社會公眾參與地方政府績效評價提供政策和制度支持,實現政府績效的評價從傳統的自上而下的管理型評價向基于公眾有效參與的治理型評價轉變,促進社會公眾系統地參與政府績效評價的過程。目前,我國的地方政府績效管理中存在的問題主要有:

1. 地方政府績效管理觀念落后,導致其價值取向嚴重背離政府自身的公共性

近年來,雖然實踐者和學者在努力進行地方政府績效管理機制的創(chuàng)新,但在實踐中,“我國的政府績效評估主要是由上級主管部門評估,評價監(jiān)督權力掌握在少數人手中,考核強調的是國家、集體利益和政府權威,奉行的仍然是‘政府本位’模式。結果導致政府孤立行政,缺少有效監(jiān)督。另外,績效評價的‘政府本位’模式必然會導致地方政府唯上是從,只重視上級領導的意見和看法而忽視社會公眾的意見和基本利益訴求,民眾對地方政府的意見和評價無法反饋到績效考核中來,嚴重背離了‘民眾本位’的價值取向”[2]。這種政府本位的管理體制使政府自身的公共性面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

2. 地方政府績效評價主體單一,上級政府成為績效評價的單一主體

理論上講,地方政府的服務對象應該是地方政府績效評價的主體,但現實中卻恰恰缺少這一部分群體積極有效的參與。“現階段我國地方政府績效評估多是上級機關對下級機關的評估,這種政績評估由于缺乏社會公眾監(jiān)督,容易導致在績效評估過程中,地方政府忽視作為政府行為相對人的社會組織和社會公眾的評價。這就使得評價主體在政府績效評估過程中帶有很強的本位、主觀色彩,難以保持客觀公正的立場和態(tài)度?！盵3]對于地方政府而言,“從其績效計劃的制定到實施,再到績效的評價工作,公眾都不能實際參與其中,現實很多衡量政府績效或公共領域的評估實踐,大都是上級政府控制下級政府的一個手段,公眾同樣沒有發(fā)言權”[4]。這樣的地方政府績效評價主體結構也就很難反映社會公眾的利益訴求,公共性也就難免會受到破壞。

3. 公眾參與地方政府績效評價的政策、制度空間有限,形式化執(zhí)行傾向明顯

公民參與政府績效評價的制度和政策空間既反映了政府官員對于社會公眾參與政府績效治理的態(tài)度傾向,又反映了社會公眾參與政府績效治理的層次、水平以及社會的政治文明程度。我國地方政府績效評價體制尚不健全,也缺乏這方面的專門立法,從而使我國政府績效評價既沒有明確的制度要求,也沒有專門的評價機構。這就使社會公眾無法約束和監(jiān)督政府公務人員,難以對某一政府職能部門的行政行為和管理行為作出綜合的評價,同時也使得績效評價活動經常處于一種放任自流的狀態(tài),形式也是五花八門,既反映不了政府內部的問題,更談不上以社會和公眾意愿作為客觀衡量標準,最終導致政府績效評價失去其應有的意義,變得虛有其表[5]。公民參與政府績效評價的制度和政策的研究是公民社會日益成熟的社會背景下政府績效研究的關鍵領域,公民參與的政策和制度研究是真正實現社會公眾對于政府績效影響力和話語權的重要保證。

4. 公眾參與地方政府績效評價的具體手段和途徑的缺失導致社會公眾的參與有名無實

如果說宏觀的政策和制度環(huán)境的改善是社會公眾對于政府績效影響力和話語權的重要保證的話,那么公民參與地方政府績效評價的具體途徑和手段則是政府績效評價實現程度的重要保證。從政府績效產生的過程來看,社會公眾參與政府績效治理的具體的手段和途徑包括:政府績效產生之前的政府與社會的溝通和征詢機制、政府績效評價過程中的監(jiān)督和控制機制以及績效行為產生后的問責和質詢機制,這些都嚴重缺乏。近年來,我國一些地區(qū)也在試行推行政府績效評價的實踐并且都不同程度地引入了社會公眾的參與,但公民參與的形式化嚴重,不少地方的公眾參與本質上是傳統的政府績效管理借助于社會公眾的形式化的參與實現合法化的手段,而并非是社會公眾在本質意義上的參與和治理。在美國,地方政府的績效管理都有一個共同點:強化政治理性功能。政府與社區(qū)、公民之間結成戰(zhàn)略聯盟, 公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標、績效指標和標準的制定, 參與決定財政安排等, 從而使政府戰(zhàn)略和工作更好地反映公眾的需要[6]。

5. 地方政府績效的公共治理水平低,社會公眾的話語權缺失

地方政府績效的公共治理層次低,與政府管理者的價值取向、政府的政策和制度環(huán)境以及具體的治理手段的完善有關,但是同時我們也必須承認“由于歷史的和現實的種種原因,我國公民的政策參與意識普遍薄弱;公民政策參與的資源與技能缺乏”[7],這就使得地方政府在行政行為實施的過程中,有意無意地忽視了社會公眾的參與。這是一個行政理念的創(chuàng)新問題,同時也是政府績效的戰(zhàn)略管理問題。地方政府在績效管理中缺乏與社會公眾的互動,民眾缺少對政府績效管理的話語權。

二、 地方政府績效治理的概念及其模型

1. 地方政府績效治理的概念及其特征

關于地方政府績效治理,學術界并沒有公認的概念。聯合國全球治理委員會(CDD)對治理的概念進行了界定,認為“治理”是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和,是使相互沖突的或不同利益得以調和,并采取聯合行動的持續(xù)過程”,這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。包國憲認為政府績效治理應該以公共價值的建立和重塑為基點,他認為政府績效治理是在政府績效價值建構的基礎上,構建政府績效管理體系,對公共行政過程進行管理,從而使得政府績效最大化的過程[8]。我們認為地方政府績效治理是指政府以及其他的社會公眾、團體和個人通過規(guī)范的制度和政策實現對于地方政府績效產生過程的充分有效的參與、監(jiān)督、問責和質詢等,并借此實現國家和社會公眾的公共利益。通過該概念的內涵,我們可以看到其具有以下特征:

① 地方政府績效治理主體的多元化,既包括中央政府和地方政府,又包括政府之外的社會公眾、團體和個人。

② 地方政府績效的治理手段和工具是規(guī)范的制度和政策。

③ 地方政府績效治理的客體是地方政府的行為及由此產生的績效。

④ 社會公眾參與地方政府績效治理的途徑包括:參與、互動、協商、問責等。

⑤ 地方政府績效治理的目的是在實現國家利益的同時,也有效地為當地的社會公眾提供優(yōu)質的公共產品或服務,同時實現政府與民眾之間的價值關系的回歸:也就是政府真正能實現“權為民所用,情為民所系,利為民所謀”。

2. 地方政府績效治理的模型

為了更好地說明政府績效治理的模型,我們和傳統的地方政府績效管理機制作一對比分析:這里我們有必要介紹一下績效動力機制的概念,績效動力機制是指地方政府作為或其基于績效的行為產生的驅動力的總稱,簡而言之就是究竟是什么樣的制度設計或機制在影響、支配著地方政府的行為和績效。管理視角下的地方政府績效從某種程度上完全取決于中央政府對地方政府的管理和控制,地方政府績效動力機制本質是自上而下的管控,而社會公眾對于地方政府績效治理的話語權嚴重缺失,社會公眾只能被動地接受地方政府提供的產品和服務;而治理視角下的地方政府績效動力機制既有賴于中央政府的管理和控制,又受到越來越多的社會公眾的影響和制約,其本質是自上而下和自下而上相結合的績效動力機制,這種動力機制更具全面性和科學性,也體現了我國績效管理機制改革的方向和趨勢。

基于治理導向的政治邏輯,我們提出了地方政府績效治理的實現路徑,如圖1所示。

圖1 地方政府績效治理的實現路徑

地方政府績效治理的原動力是公共利益的達成和公眾需求的滿足,社會公眾、中央政府、非政府組織都是政府績效治理的主體,其本質是社會公眾充分有效地參與方政府績效的治理,社會公眾可以通過政治制度本身對地方政府間接施加壓力,同時也可以通過參與社會團體,通過社會團體直接影響地方政府的決策行為,進而影響其績效,最終促使地方政府公共性的本質屬性得以實現。

地方政府績效治理機制的不斷完善具有重要的意義:有助于克服地方政府官員的“唯上”意識,忽視社會公眾的利益訴求和社會的公共利益;促進公民社會的發(fā)展,增強社會公眾對于政府績效改善和提升的影響力和話語權;培養(yǎng)社會公眾參與政府績效治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性,塑造社會公共參與的社會文化環(huán)境。

三、 地方政府績效治理機制的轉變途徑分析

傳統的自上而下的政府績效管理模式很難適應我國公民社會不斷發(fā)展的現實,很多社會性問題和矛盾的產生從某種程度上就是因為政府績效管理的“黑箱”操作,由于體制和政策的原因,社會公眾長期游離于政府績效管理過程之外。在我國公民社會日益成熟的背景下,我們有必要強調對地方政府績效治理機制、規(guī)則和政策的研究。也就是說, 只有在更大的范圍內整合政治理性與技術理性, 才能使政府績效管理這一治理模式產生應有的效果。因此, 今后的研究還必須對與政府績效管理系統相關但并非政府績效管理系統本身的問題予以必要的關注[9]。我們需要關注政府績效治理的環(huán)境、治理主體的選擇以及治理文化的塑造等等。

(1) 強化地方政府決策者的績效治理理念,堅持正確的績效價值取向

價值取向是影響政府行政行為及其績效的重要因素。公共性是政府的本質屬性,它應該成為政府堅守的價值取向。公共性的重塑是地方政府績效治理機制實現的前提條件。地方政府要對中央政府負責,更要對自己服務的社會公眾負責。公共利益或公共價值的實現應該是地方政府績效治理的出發(fā)點和歸宿。地方政府的決策者必須創(chuàng)新自己的績效治理理念,堅持開放的政治心態(tài),勇于在政府績效治理的過程中接納社會公眾,并且在績效治理的過程中建立政府與社會組織、團體和個人之間的成熟的績效治理關系。在公民社會不斷成熟和社會對政府績效預期不斷提升的社會背景下,政府的決策和管理者必須做好充分的思想準備:在堅持社會秩序穩(wěn)定的前提下,政府必須積極地鼓勵社會公眾積極有效地參與政府績效治理的全過程。對于轉型期的地方政府而言,這是一種必須具備的績效治理心態(tài)。同時這也決定著社會公眾在多大程度上能實現對政府績效治理過程的充分有效參與。

(2) 完善地方政府績效治理的政策和制度環(huán)境

政策和制度環(huán)境的不斷完善是地方政府績效真正實現由管理向治理的轉變的重要保障。通過政策和制度的完善,政府要逐步轉變觀念,為社會公眾積極參與地方政府績效治理的需求和意志的表達提供基本的政策保障,構建基本的官民溝通或對話的制度平臺;同時各社會組織、團體與個人在參與地方政府績效治理過程中,必須遵守基本的政策和規(guī)則,使地方政府績效治理在有序的政治環(huán)境中進行。為此國家的立法機關或中央政府有必要通過完善地方政府績效治理的政策和制度環(huán)境,全國人大和地方人大、中央政府通過立法或行政手段為社會公眾參與地方政府績效治理提供法律和政策支持。只有政策和制度環(huán)境不斷改善,才能保證社會公眾以科學、合理、規(guī)范、有序的方式參與我國地方政府績效的治理;同時也有利于上級政府對地方政府的績效監(jiān)管,從而使地方政府的行為從傳統的自上而下的官僚式管理機制向現代的以立法機關或中央政府領導、組織的,以社會公眾作為主要參與主體的地方政府績效的協同治理機制轉變。

(3) 進一步明確社會公眾參與政府績效治理的途徑、工具和手段

宏觀的政策和制度環(huán)境決定著這個國家實現政府績效實現社會協同治理的政治生態(tài),而微觀的績效治理的工具和手段則決定著社會公眾是否能充分、有效、全過程地參與地方政府績效治理。這里既包括政府績效行為產生之前的社會公眾對于公共政策制定的參與和影響力的施加(該階段涉及到公共政策的制定以及公共資源的配置)、政府績效行為發(fā)生過程中社會公眾對政府行為的監(jiān)督和控制(該階段涉及到公共權力的行使以及管理資源的整合)以及績效行為產生特定的結果后社會公眾對于政府行為和績效結果的問責和質詢(該階段主要是社會公眾對政府行為的問責激勵和懲罰)。對于地方政府而言,社會公眾的這種過程性的參與有助于增強社會公眾對于地方政府績效的影響力和話語權,從而保證其自身的公共性。

地方政府績效治理需要充分發(fā)揮中央政府、地方人大、第三方機構和社會公眾協同治理的積極性和創(chuàng)造性,政府要為社會公眾積極參與政府績效的治理提供便利和支持。社會公眾的參與需要在有序的社會環(huán)境中進行,但是參與治理的主體一定要多元化,立法機關和上級政府要為社會公眾的過程性參與創(chuàng)造必要的條件和平臺。

(4) 塑造公民參與政府績效治理的績效文化

就我國的地方政府而言,績效的治理本質上是一個在政府的領導和社會中多方主體共同參與的過程,這一過程不僅是制度完善和實踐不斷推進的過程,更是一個社會政治文化的形成過程。政府要積極引導,使社會公眾自覺地依據國家的法律和制度有序地參與地方政府績效的治理,并且使這種參與的形式和過程實現穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。公民個人要在提升自己參與政府績效治理能力的基礎上,積極關注公共事務,關注社會公眾的基本利益訴求。逐漸通過自身的積極參與,使政府的行為和績效治理過程充分反映社會公眾的基本利益和價值。另外政府的官員和工作人員也要樹立“公民為本”的績效文化。

四、 結 語

在公民社會不斷成熟的背景下,我們需要重新審視地方政府的績效研究和實踐,要以政府自身公共性的實現作為研究的核心內容,探討完善地方政府績效治理的有效途徑。地方政府績效研究應該從過去的管理視角向現代的治理視角轉變。僅僅依靠行政管理體制內的自上而下的傳統的績效管理體制,很難適應現代公民社會的日益發(fā)展,我們有必要探討如何通過行政管理體制外的社會公眾、上級政府(包括中央政府)和地方政府自身共同參與實現對地方政府績效的協同治理。這是保證地方政府自身的公共性、實現地方政府績效的治理模式可持續(xù)發(fā)展的決定性的條件。地方政府績效治理結構內部各主體之間的關系及其作用機理,地方政府績效治理與公共價值的實現是需要進一步深入研究的內容。

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