寧波市海曙區(qū)財(cái)政局 竺培楠

一、縣（區(qū)）級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累明顯高于市級(jí)、省級(jí)政府

從國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，至2010年底，全國(guó)各級(jí)政府幾乎都舉借了債務(wù)。省級(jí)政府舉借債務(wù)項(xiàng)目（36個(gè)）要遠(yuǎn)少于市級(jí)（353個(gè)）和縣級(jí)債務(wù)項(xiàng)目（2405），全國(guó)只有54各縣級(jí)政府沒(méi)有舉借政府性債務(wù)。從浙江省披露的數(shù)據(jù)看，至2009年末，全省政府性債務(wù)余額為4579萬(wàn)元，增長(zhǎng)64%，債務(wù)負(fù)債率為20.15%，債務(wù)率為97.46%，償債率28.28%，其中省本級(jí)債務(wù)率為91.1%，市縣級(jí)債務(wù)率為97.99%，明顯高于省本級(jí)債務(wù)率指標(biāo)，逾半數(shù)市縣在負(fù)債率、債務(wù)率、償債率三個(gè)指標(biāo)均上超過(guò)省定警戒線。其中寧波市政府債務(wù)余額為1458萬(wàn)元，增長(zhǎng)155.34%，也高于省級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率?？梢?jiàn)，政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)隨行政級(jí)次的降低反而是增加的。

從市、縣級(jí)指標(biāo)來(lái)看，政府性債務(wù)積累速度大大超過(guò)其他量化指標(biāo)，如GDP增速、財(cái)政收入增速等，有的縣（區(qū)）債務(wù)余額接近或超過(guò)財(cái)政預(yù)算收入。如以寧波海曙區(qū)為例，該區(qū)2009年在國(guó)際金融危機(jī)大背景下，為響應(yīng)中央積極財(cái)政政策和寧波市民生工程項(xiàng)目建設(shè)，積極籌資用于南站改造、舊村改造、城中村改造、保障性住房建設(shè)、非成套房及背街小巷改造，2010年政府債務(wù)41.1億元，2011年達(dá)到55.12億元，增長(zhǎng)34.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP收入9.1%和財(cái)政收入15.1%的增幅。2011年海曙區(qū)一般預(yù)算收入64.82億元，稍高于債務(wù)余額。從近兩年情況來(lái)看，海曙區(qū)負(fù)債率和債務(wù)率分別在10%和150%以上，且明顯呈加重趨勢(shì)，反映出政府項(xiàng)目仍在攻堅(jiān)階段，融資力度未有減弱的超勢(shì)；償債率有所下降，從21.5%降到16.1%,但仍在警戒線以上，反映地方債務(wù)償債數(shù)額在增加，舉債既要保障項(xiàng)目建設(shè)，還要兼顧還本付息，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)突出。

二、縣（區(qū)）級(jí)政府償債壓力增加，未來(lái)債務(wù)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)不容樂(lè)觀

從全國(guó)范圍來(lái)看，未來(lái)三年內(nèi)將有35%的貸款集中到期，地方政府融資平臺(tái)將迎來(lái)償債高峰，而近一年多來(lái)實(shí)施的房地產(chǎn)調(diào)控使得地方政府可支配收入來(lái)源進(jìn)一步減少，償付壓力巨大。如海曙區(qū) “十二五”規(guī)劃按2009年已經(jīng)上馬開(kāi)工的項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，以及根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和各項(xiàng)民生工程項(xiàng)目進(jìn)度，未來(lái)五年政府性總投入約為465億元，其中項(xiàng)目資金需求406億元，還貸資金需求60億元。從年度規(guī)劃來(lái)看，項(xiàng)目資金需求在2011年和2013年最集中，以后兩年逐年降低，但財(cái)務(wù)成本累積非常高，三年需46億元，占同期資金需求25%。

從反映區(qū)級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的長(zhǎng)期走勢(shì)來(lái)看，未來(lái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也不容樂(lè)觀，特別是縣（區(qū)）級(jí)政府償債壓力較大。如寧波海曙區(qū)負(fù)債率在后期基本能回到警戒線以內(nèi)，表明隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)債務(wù)總體可控，債務(wù)負(fù)擔(dān)隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展逐步回到安全區(qū)域，但債務(wù)高度依賴經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，有一定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；債務(wù)率長(zhǎng)期遠(yuǎn)超警戒線，特別是財(cái)力的緩慢增長(zhǎng)與債務(wù)的快速增長(zhǎng)不成比例，需要加強(qiáng)融資管理，創(chuàng)新融資方式，加速資金流動(dòng)性；結(jié)合預(yù)算內(nèi)外收入測(cè)算的償債率也長(zhǎng)期遠(yuǎn)超警戒線，反映債務(wù)及付息額長(zhǎng)期遠(yuǎn)高于預(yù)算內(nèi)外收入，區(qū)財(cái)政長(zhǎng)期處于入不敷出的境地，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)非常高。從公開(kāi)批露的資料看，東部沿海各省、市、縣（區(qū)）政府投融資走向大抵如此，如青島市本級(jí)債務(wù)率為42.96%，償債率為7.69%，而青島下轄的12區(qū)（市）的債務(wù)率和償債率總體上高于市本級(jí)，特別是市南區(qū)、李滄區(qū)債務(wù)率均為135%，超過(guò)了100%的警戒線，有五個(gè)區(qū)（市）償債率在20%的警戒線以上，區(qū)（市）政府償債壓力增加。

三、多種因素造成縣（區(qū)）級(jí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高

監(jiān)管調(diào)控從嚴(yán)。2011年受銀監(jiān)會(huì)執(zhí)行“嚴(yán)禁新增平臺(tái)貸款，嚴(yán)禁展期，嚴(yán)禁借新還舊”的信貸政策影響，政府融資形勢(shì)非常嚴(yán)峻，全國(guó)一些在建項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)資金和還貸資金緊張，全國(guó)多地出現(xiàn)項(xiàng)目工地停工事件，最為典型的是2011年四季度鐵道部全國(guó)3000個(gè)工地停工；寧波鐵路南站分為鐵道部鐵路和寧波市南站建設(shè)兩個(gè)大工程，其中鐵路工程也因?yàn)橘Y金問(wèn)題一度停工；寧波市政府下達(dá)給海曙區(qū)承擔(dān)的南北廣場(chǎng)和五條高架改造工程，由于區(qū)政府在2010年5月前合理運(yùn)籌，順利籌集了一期銀團(tuán)及資本金60多億元，保證了工程進(jìn)展。今年以來(lái)，隨著監(jiān)管層對(duì)地方融資問(wèn)題的關(guān)注和穩(wěn)定化解地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的決心，地方政府有望獲得新的貸款額度。但各地銀行在實(shí)際執(zhí)行中，對(duì)政府融資政策限制仍未放松，如工行、交行對(duì)涉及政府投資項(xiàng)目融資一律不放。監(jiān)管調(diào)控若長(zhǎng)期不放松，地方財(cái)力將難以支撐項(xiàng)目的持續(xù)投入和還貸要求。

地方融資平臺(tái)清理。2011年地方融資平臺(tái)的清理整頓，限制了一大批資產(chǎn)不合格、名目繁多的平臺(tái)公司，要求只能保留了部分符合信貸要求、現(xiàn)金流充足的優(yōu)質(zhì)平臺(tái)公司。就寧波市而言，264個(gè)政府背景公司（事業(yè)單位）中只有179家被寧波銀監(jiān)會(huì)認(rèn)定為“一般類(lèi)公司”，85家仍被認(rèn)為“平臺(tái)類(lèi)公司”，且自2012年開(kāi)始“平臺(tái)類(lèi)公司”要改為“一般類(lèi)公司”難度大幅增加，必須經(jīng)過(guò)其有貸款關(guān)系的所有銀行總行認(rèn)可。而且如寧波市的舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)歷史上就以事業(yè)平臺(tái)融資，中央對(duì)事業(yè)平臺(tái)的嚴(yán)控導(dǎo)致地方政府在項(xiàng)目立項(xiàng)和工程承包、債務(wù)歸還等方面帶來(lái)體制性斷裂。這是銀監(jiān)會(huì)僅僅從部門(mén)思考監(jiān)管政策，而沒(méi)有充分考慮各級(jí)政府承擔(dān)的體制轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)。海曙區(qū)僅有1家公司被認(rèn)定為“平臺(tái)類(lèi)公司”，但同樣面臨融資困難的局勢(shì)，因?yàn)閮?yōu)質(zhì)的平臺(tái)往往存量貸款規(guī)模已經(jīng)很大，正如前面提到的數(shù)據(jù)，地區(qū)償債率已非常高，可能面對(duì)無(wú)法融資的情況或者必須承受很高的利率，無(wú)形中加大融資成本。

質(zhì)押資產(chǎn)不足。各銀行對(duì)貸款項(xiàng)目均要求抵押，基本不具備僅憑政府信用擔(dān)保等貸款的可能，抵押的資產(chǎn)集中在土地、房屋之類(lèi)的固定資產(chǎn)。隨著房地產(chǎn)調(diào)控政策繼續(xù)落實(shí)，房屋資產(chǎn)價(jià)格有下降趨勢(shì)，土地資產(chǎn)流標(biāo)、流拍的情況也逐漸增多。而作為中心城區(qū)的區(qū)級(jí)財(cái)政，一方面可供抵押的土地資源本身有限，另一方面因開(kāi)發(fā)成本過(guò)高受市場(chǎng)追捧程度大不如前，給地方政府融資工作帶來(lái)空前壓力。且作為地方融資主體，特別是區(qū)級(jí)層面的融資主體，本身受“事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一”的影響最深，政策空間極其被動(dòng)，融資形勢(shì)較為嚴(yán)峻。

債務(wù)轉(zhuǎn)移。中央、省、市事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，導(dǎo)致債務(wù)轉(zhuǎn)移或民生債務(wù)顯性化。如前述寧波火車(chē)南站綜合改造資金高達(dá)180億元，由市轄的區(qū)級(jí)政府承擔(dān)勉為其難。舊村改造和非成套房改造也高達(dá)上百億元，在2009年以前都是先由市級(jí)部門(mén)籌資改造，再按市區(qū)分別承擔(dān)。而現(xiàn)在前期籌資全部由區(qū)級(jí)政府出面，在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)方面已經(jīng)存下了隱患。

民生債務(wù)顯性化。一些顯性債務(wù)其實(shí)也是財(cái)政隱性負(fù)擔(dān)，主要由事權(quán)不配套下放的民生項(xiàng)目,如醫(yī)療改革、事業(yè)單位增資改革、城建道路、非成套房改造及低收入人群保障房建設(shè)等項(xiàng)目，海曙區(qū)因此每年要多承擔(dān)支出5個(gè)億以上，這部分資金擠占了地方政府的可用財(cái)力。

四、地方政府債務(wù)有被夸大的可能

結(jié)合工作實(shí)際，筆者認(rèn)為地方政府性債務(wù)由被夸大的可能。從寧波市各縣市區(qū)融資情況看，基層地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)至少被夸大了三分之一。主要原因是城鎮(zhèn)改造項(xiàng)目由于安置房建設(shè)、舊村土地改造、項(xiàng)目地塊拆遷建設(shè)分頭推進(jìn)，債務(wù)存在重復(fù)測(cè)算的情況，如前述火車(chē)南站項(xiàng)目的180億元資金，其中已經(jīng)包括了城市拆遷資金103.5億元和舊村改造資金20億元。按50%的居民要求實(shí)物安置住房計(jì)算，前期建造拆遷安置房和舊村改造獲得土地等投入共計(jì)70億元，占項(xiàng)目38.8%，但在某一時(shí)點(diǎn)計(jì)算債務(wù)資金時(shí)因項(xiàng)目前期分列而重復(fù)。過(guò)高的資金測(cè)算造成銀行對(duì)地方政府還債能力心生擔(dān)憂，審批愈加嚴(yán)格，上層監(jiān)控愈加趨緊。

五、推動(dòng)內(nèi)外部力量，化解縣（區(qū)）級(jí)政府化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)制度化。在銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署的多頭監(jiān)控下，縣（區(qū)）級(jí)融資主體防控風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)得到強(qiáng)化，在制度建設(shè)及程度規(guī)范方面逐步完善。海曙區(qū)2011年先后出臺(tái)了《海曙區(qū)政府性債務(wù)管理辦法》和《海曙區(qū)政府性債務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》，就政府性債務(wù)的舉借、使用、償還和監(jiān)督管理等作了明確規(guī)定，使政府投資項(xiàng)目的融資工作從此有章可依。同時(shí)區(qū)財(cái)政局也出臺(tái)了相關(guān)管理制度，建立了局級(jí)融資委員會(huì)定期例會(huì)機(jī)制、資金調(diào)度使用的三級(jí)審批制度，規(guī)范操作程序。今后將繼續(xù)深化制度，成立融資決策專家委員會(huì)，引入專家評(píng)審機(jī)制，對(duì)政府融資項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證建議，提高融資決策水平。

項(xiàng)目有序化。今年，監(jiān)管層關(guān)于融資平臺(tái)的清理規(guī)范工作未有放松。海曙區(qū)政府在利用原有平臺(tái)基礎(chǔ)上，要求盡可能放緩項(xiàng)目投資步伐，集中力量，優(yōu)先保證在建工程，部門(mén)配套項(xiàng)目暫緩開(kāi)工，對(duì)新投資開(kāi)工項(xiàng)目必須要有后續(xù)資金配套才能開(kāi)工，。同時(shí)，抓緊開(kāi)展各項(xiàng)資金回流工作，壓縮2012年政府投資項(xiàng)目融資總量，在項(xiàng)目之間合理配置已取得的信用資金，提高資金使用效益。

融資創(chuàng)新化。由于各地政府約80%以上融資采用銀行貸款方式，融資方式過(guò)于單一。銀行貸款一般是3-5年為主，而項(xiàng)目建設(shè)完成及達(dá)到盈利水平起碼在5年以上，兩者期限明顯不匹配，致使償債資金難以靠項(xiàng)目通過(guò)自身盈利支付。未來(lái)地方政府投資不能再過(guò)度依賴銀行貸款，更好的方式：一是通過(guò)平臺(tái)發(fā)行長(zhǎng)期的企業(yè)債券，這需要增加平臺(tái)公司的資產(chǎn)和凈利潤(rùn)，以達(dá)到發(fā)債要求；二是爭(zhēng)取以未來(lái)有盈利能力的項(xiàng)目為載體爭(zhēng)取國(guó)債資金；三是探索BT（委托代建）方式，海曙區(qū)已將區(qū)文體中心為試點(diǎn)進(jìn)行嘗試，可由受托方先行墊付資金進(jìn)行修建，建好后政府再融資買(mǎi)進(jìn)，將政府融資行為有效分散，以時(shí)間換空間；四是利用信托、短期融資、理財(cái)產(chǎn)品以及土地回購(gòu)、帶息付款等工具，創(chuàng)新融資方式。

針對(duì)有論調(diào)提出“讓民間資本參與進(jìn)來(lái)”，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段可行性不高，因?yàn)楫?dāng)前融資解決的大部分是民生項(xiàng)目和公共產(chǎn)品的投資，屬于長(zhǎng)期高投入低回報(bào)項(xiàng)目，與民間資本追逐利益的特征相悖，甚至?xí)侠蹖?shí)體企業(yè)的發(fā)展。

債務(wù)顯性化。一直以來(lái)，由于政府預(yù)算從未將政府投資項(xiàng)目及償債資金列入預(yù)算內(nèi)容，債務(wù)資金循環(huán)體外的部門(mén)和公眾難以知悉投資項(xiàng)目情況和資金情況，政府債務(wù)問(wèn)題始終有些神秘色彩，也似乎僅是財(cái)政部門(mén)應(yīng)該考慮的問(wèn)題。因此，將來(lái)應(yīng)該考慮：一是建立政府債務(wù)預(yù)算編制體系，通過(guò)地區(qū)級(jí)兩會(huì)傳達(dá)到各個(gè)層面；二是對(duì)直接債務(wù)，應(yīng)納入債務(wù)專項(xiàng)預(yù)算管理；三是對(duì)或有負(fù)債中的顯性負(fù)債，應(yīng)在預(yù)算中直接體現(xiàn)。目前海曙區(qū)政府融資工作在區(qū)財(cái)政局設(shè)立了專門(mén)部門(mén)，成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照“管理專業(yè)化、工作制度化、監(jiān)管日?；钡墓ぷ魉悸罚M建了融資審理委員會(huì)，集各部門(mén)力量處理政府融資債務(wù)問(wèn)題，但也只是在政府層面有所擴(kuò)大，且主要由財(cái)政局牽頭落實(shí)，公眾、法人主體對(duì)此等還只停留在一些表面數(shù)據(jù)上，債務(wù)顯性化仍有很遠(yuǎn)的路要走。財(cái)政部謝部長(zhǎng)在2012年兩會(huì)上也提出“將地方政府債務(wù)逐步分類(lèi)納入預(yù)算管理”，或?qū)㈤_(kāi)啟債務(wù)顯性化創(chuàng)新“閘門(mén)”。

[1]搜狐財(cái)經(jīng).青島政府債務(wù)余額約為880億元，債務(wù)率達(dá)81%，2011年9月23日

[2]新浪財(cái)經(jīng).清理政府性債務(wù)：浙江擬建追究機(jī)制，2010年10月26日