齊偉

“三分巢湖”的成因及影響分析

齊偉

從合肥、蕪湖、馬鞍山，巢湖等城市的發(fā)展?fàn)顩r及限制因素以及安徽省不合理的行政區(qū)劃幾方面對安徽省“三分巢湖”行政區(qū)劃調(diào)整的成因進(jìn)行分析，并對“三分巢湖”的影響進(jìn)行預(yù)測和總結(jié)。

“三分巢湖”；行政區(qū)劃調(diào)整；成因；影響

伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，府際之間的利益矛盾也越來越突出，不僅制約著城市進(jìn)一步發(fā)展，也成為了省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。在這種背景下，安徽省開始對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。2011年8月22日，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，正式撤銷地級巢湖市并對部分行政區(qū)劃作出調(diào)整，將原地級巢湖市所轄的一區(qū)四縣分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄。其中居巢區(qū)、廬江縣劃歸合肥管轄，無為縣劃歸蕪湖管轄，含山縣、和縣劃歸馬鞍山市管轄。“三分巢湖”是安徽省在承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略下的一步大棋，對于中國城市規(guī)劃的戰(zhàn)略調(diào)整具有十分重要的借鑒意義。

一、“三分巢湖”的成因分析

(一)合肥市發(fā)展?fàn)顩r及限制因素

合肥市是一座年輕的省會城市，由于歷史原因，僅僅帶有肥西、肥東、長豐三縣，城市規(guī)模在省會城市中是比較小的，受到城市發(fā)展空間的限制，很難發(fā)展成為區(qū)域性特大城市，因而其發(fā)展水平始終落后于中東部其他省會城市。但是由于合肥市居于安徽省經(jīng)濟(jì)和政治中心，其發(fā)展速度又相對快于城市發(fā)展條件處于劣勢的其他省內(nèi)城市。但從人口、面積和經(jīng)濟(jì)實(shí)力上來說，其在省內(nèi)的首位度并不高。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，合肥市確立了其新的樞紐地位，改善了交通運(yùn)輸系統(tǒng)，建立了高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與新站試驗(yàn)開發(fā)區(qū)三個重要開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長期。隨著合肥經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，行政區(qū)劃方面的矛盾也日益突出。根據(jù)合肥市的城市規(guī)劃，未來合肥市的城市擴(kuò)展主方向在南部，其影響必將突破肥東、肥西縣的地域范圍，與六安地區(qū)的舒城、巢湖市的居巢區(qū)和廬江縣發(fā)生摩擦。合肥市城市規(guī)模的急劇膨脹引發(fā)了與周圍地市在資源、環(huán)境和發(fā)展方面的矛盾。

(二)蕪湖、馬鞍山的發(fā)展空間受阻

蕪湖是長江沿岸重要的港口城市，長期以來依托出口加工業(yè)和港口水運(yùn)業(yè)發(fā)展，但是由于城市規(guī)模較小，其發(fā)展水平仍然落后于鄰近的一些港口城市。蕪湖作為皖江經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)軍城市，如果要擴(kuò)大港口的規(guī)模和吞吐能力，就必須要跨江發(fā)展。長江北岸無為縣的裕溪口和二壩等地作為安徽省江北集中區(qū)的起步點(diǎn)，是新建碼頭和沿江工業(yè)園區(qū)的理想選擇，但是它們均歸巢湖市管轄。因此出于行政區(qū)劃上的原因，蕪湖市的發(fā)展空間受到了限制。近幾年，一些大型工業(yè)企業(yè)紛紛向長江中上游轉(zhuǎn)移，安徽省應(yīng)該抓住有利歷史時機(jī)，將無為縣劃歸蕪湖管轄，并將和縣沿江一部分地區(qū)劃為蕪湖市轄區(qū)，連同二壩一起建立江北新城，以有利于蕪湖更加充分利用長江黃金水道、長江大橋及合巢蕪高速公路等資源，為蕪湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)設(shè)科學(xué)行政區(qū)別。

馬鞍山是重要的工礦型城市，經(jīng)過多年發(fā)展，它不僅對周邊地區(qū)都有較強(qiáng)的輻射帶動能力，而且隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一向多元化轉(zhuǎn)變，迫切需要拓展城市發(fā)展空間。由于馬鞍山原來只是作為“國家能源、原材料基地”而建，它只轄了一個縣，其發(fā)展空間較小。因此，調(diào)整馬鞍山的行政區(qū)劃，不論是從城市本身的發(fā)展還是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展看，都顯得尤為必要。

(三)巢湖市自身不能獨(dú)立發(fā)展

首先，巢湖升格為地級市是一件很倉促的事情，有欠周全。1999年之前，巢湖只是個縣級市，由于當(dāng)時全國范圍內(nèi)普遍存在地區(qū)改市和縣改市的趨勢。在這種大背景下，巢湖地級市的成立非常迅速。但是，倉促成立的巢湖市并沒有給巢湖地區(qū)的發(fā)展起到很大的作用。巢湖由縣改市，更多的只是局限在行政指令的層面。

其次，由于自身缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)活力，巢湖市不能對原來下轄的幾個縣起到足夠的輻射帶動作用。2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，整個巢湖市人均GDP為13571元，最高的無為縣為15456元，最低的廬江縣僅有8760元。而巢湖市人民政府所在的居巢區(qū)人均GDP為11381元，處在巢湖平均水平之下。由此看來，巢湖市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力同它所管轄的四個縣的經(jīng)濟(jì)實(shí)力平行，它并沒有成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，很難對周邊的地區(qū)產(chǎn)生輻射和帶動作用。

最后，由于歷史原因，巢湖市的各個區(qū)縣之間沒有共同的政治經(jīng)濟(jì)隸屬，再加上巢湖市的各個區(qū)縣之間的距離較遠(yuǎn)，彼此之間缺乏溝通和互動，反而各自依賴周邊的大城市在發(fā)展。比如，廬江縣在經(jīng)濟(jì)上更多地依托合肥市發(fā)展，和縣和含山縣依托馬鞍山發(fā)展，無為縣依托蕪湖市發(fā)展，這就使得原巢湖市的1區(qū)4縣更像是相互獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)聚落。

(四)安徽省行政區(qū)劃存在問題

安徽設(shè)有17個地級市，大量地級市的存在不僅導(dǎo)致行政區(qū)劃復(fù)雜，而且在管理上也十分困難，各地區(qū)犬齒交錯，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展十分不利，同時對于本地區(qū)和鄰近地區(qū)的整體發(fā)展規(guī)劃也十分不便。同時，大量的地級市也產(chǎn)生了大量的政府機(jī)構(gòu)，造成行政機(jī)構(gòu)臃腫龐大，行政效率低下，行政成本昂貴，浪費(fèi)財政經(jīng)濟(jì)資源。此外，安徽地級城市雖然數(shù)量多，但市均GDP和地方財政收入較低，市均所占國土面積也偏少。由于市級行政區(qū)域管理幅度過小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有開放性、擴(kuò)張性和一體化的需要，因而制約了市域經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，這也是安徽省至今沒有形成一個經(jīng)濟(jì)輻射力強(qiáng)、帶動力大的現(xiàn)代化大城市的原因之一。因此，順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新態(tài)勢，對已有行政區(qū)劃進(jìn)行必要的調(diào)整，是安徽省優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)重要而緊迫的工作。

二、“三分巢湖”的影響分析

(一)合肥的變化

本次分拆巢湖市最直接的受益者無疑是安徽省省會合肥。從表1可看出，合肥所管轄的面積一下子擴(kuò)大了4379km2，人口增加263萬，擴(kuò)張后的合肥人口達(dá)到708萬，面積達(dá)到11408km2，從地理規(guī)模上來看，合肥已經(jīng)初步具備了國內(nèi)第一層級城市的基礎(chǔ)。此次行政區(qū)劃調(diào)整后，巢湖已變成了合肥市的 “內(nèi)湖”，合肥將建成一個環(huán)湖臨江的大城市。這既有利于加強(qiáng)巢湖流域綜合治理，也完善了合肥市的水路交通，同時也可進(jìn)一步促進(jìn)巢湖東北岸濱湖新區(qū)的發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)上說，合肥得到了一個經(jīng)濟(jì)體量過百億的居巢區(qū)，未來經(jīng)濟(jì)總量、城市規(guī)模發(fā)展將迅速增加。在與中部省會城市的競爭中，南昌、太原等城市勢必被甩遠(yuǎn)，合肥初步具備了與長沙、鄭州相抗衡的能力。合肥省會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提高，將帶動合肥經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，最終將推動整個安徽省的崛起。

表1 三市擴(kuò)張前后主要指數(shù)對比

(二)蕪湖的變化

從表1可知，蕪湖新增面積2671km2，人口增加154萬，擴(kuò)張后的蕪湖面積達(dá)5988km2，人口接近400萬。其中的無為縣是安徽縣級經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)軍縣，其實(shí)力和肥東、肥西不相上下，2010年其經(jīng)濟(jì)總量為219.5億元。合并了無為縣的蕪湖，2010年的經(jīng)濟(jì)總量實(shí)際已達(dá)1327億元。無為縣境內(nèi)的二壩有上海華誼超級石化項(xiàng)目，高溝是著名電纜之鄉(xiāng)，產(chǎn)值均超百億元。這將使蕪湖市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有益補(bǔ)充。此外，沈巷作為蕪湖長江大橋的北橋頭堡，是安徽省江北集中區(qū)的起步區(qū)，江北集中區(qū)的并入將有助于蕪湖港口的大規(guī)模發(fā)展。預(yù)計新蕪湖在2015年經(jīng)濟(jì)總量將超過2500億元，成為中部地區(qū)非省會城市的一線經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市。

(三)馬鞍山的變化

馬鞍山獲得了和縣土地的6/7，人口的5/6，岸線資源的80%以上，還有江北集中區(qū)的一大部分，也算是一大受益者。從表1看，馬鞍山整體新增面積2241km2，人口98萬。擴(kuò)張后的馬鞍山面積將達(dá)到3927km2，人口達(dá)到252萬，面積和人口都翻了一番左右。從經(jīng)濟(jì)上說，馬鞍山新增的GDP大約在130多億元。新馬鞍山的經(jīng)濟(jì)總量也逼近1000億。剛剛并入馬鞍山市的含山縣一直號稱“鑄造之鄉(xiāng)”，境內(nèi)有鑄造企業(yè)近300家。含山縣并入馬鞍山市之后，必將繼續(xù)做強(qiáng)做大自身的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，有效地促進(jìn)馬鞍山產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。沒有這次劃分，馬鞍山的發(fā)展空間將無從擴(kuò)大，永遠(yuǎn)都只是一個人口少、面積小的城市?！叭殖埠睂τ隈R鞍山來說無異于雪中送炭。

(四)拆分后的巢湖

巢湖市與周邊的合肥、蕪湖、馬鞍山相比，是個“經(jīng)濟(jì)洼地”，分拆以后，合蕪馬三市的資源可以向原巢湖市屬地流動，促進(jìn)該區(qū)域的發(fā)展。從各個縣的發(fā)展上來看，廬江、無為、含山以及和縣4縣幾無變更，各自的新依附都較原來的巢湖市更好。未來4縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將得到更多資源和資金支持，自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)也將得到更加有力的發(fā)展。尤其是居巢區(qū)，臨近合肥濱湖新區(qū)，發(fā)展?jié)摿薮螅貙⒊蔀楹戏实挠忠恍碌拇笊倘?，成為合肥的又一商業(yè)中心。

(五)安徽省未來的發(fā)展

首先，安徽三分巢湖的行政區(qū)劃調(diào)整，一定意義上優(yōu)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。在原來的地區(qū)人口、面積、GDP沒有任何增加的前提下，通過撤銷巢湖地級市的方式，使得合肥、蕪湖、馬鞍山3座城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和核心競爭力都得到了提升。同時3座城市也真正實(shí)現(xiàn)了無縫對接。3市連成一片，有利于打破城市之間的行政壁壘，優(yōu)化資源配置，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)布局，整合產(chǎn)業(yè)平臺，所形成的集群效應(yīng)能夠提升皖江城市帶的核心競爭力，從而培育引領(lǐng)安徽發(fā)展的核心增長極。此外，這次調(diào)整也極大地促進(jìn)了安徽省的中心城市建設(shè)以及城市化水平的提升。

三、結(jié)論

綜上所述，行政區(qū)劃調(diào)整對于合肥市、蕪湖市、馬鞍山市以及安徽省今后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。但是在調(diào)整的過程中不可避免要遇到一系列問題，比如政府工作人員安置、企業(yè)搬遷、居民戶籍管理等等，需要有關(guān)部門進(jìn)一步展開工作。此外，這種以行政手段對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整的方式雖然為這些城市的發(fā)展注入新的元素、新的活力，但是，由于行政拆分本身具有強(qiáng)制性和非市場性，如果新擴(kuò)充的城市自身沒有較強(qiáng)的容納能力，也有可能使其自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。因此，“三分巢湖”是一把雙刃劍，既有其利處，也有其風(fēng)險。如何發(fā)揮其利好，規(guī)避風(fēng)險，還需要當(dāng)?shù)卣诮窈蟮奶剿髦姓J(rèn)真思考和研究。

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F061.5

A

1673-1999（2012）04-0090-03

齊偉（1988-），男，安徽宿州人，中國礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州）文法學(xué)院碩士研究生。

2011-12-06