吳宗法

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200092)

張文潔

(水利部水利建設(shè)與管理總站 北京 100038)

夏聞一

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 上海 200092)

公共項目是社會經(jīng)濟(jì)生活系統(tǒng)的重要組成部分，為整個社會的運轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)條件。雖然我國公共項目的管理水平已經(jīng)有了很大的提高，但其管理績效不高的問題普遍存在［1］。如何改善公共項目管理績效是困擾世界各國的難題。

如今，人們關(guān)心的問題不再是有多少公共項目正在實施，而是公共項目的實施對當(dāng)?shù)孛癖娚钏綆矶啻蟪潭鹊母纳?人們關(guān)心的問題不再是有多少人力、物力和資金投入到公共項目中，而是這些人力、物力、資金等資源的投入能產(chǎn)生哪些效益，尤其是長遠(yuǎn)的、可持續(xù)發(fā)展的影響力?；诖?，“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向”(Managing for Development Results，MfDR)的管理理論和方法在國外大量援助性項目中得以運用。

1 “發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”的理論介紹

1.1 “發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”的主要內(nèi)容

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”是一種戰(zhàn)略管理方法，其管理思想是通過確定關(guān)鍵要素——投入、活動、產(chǎn)出、結(jié)果和影響，和它們之間的因果關(guān)系、評價指標(biāo)，以及可能對公共項目成敗產(chǎn)生作用的假設(shè)和風(fēng)險進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)測、評估，為評價績效、總結(jié)經(jīng)驗、利用資源提供更有效的管理框架。

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”的主要任務(wù)是通過對人力、資金、技術(shù)和自然資源的合理、有效利用，實現(xiàn)預(yù)計的發(fā)展結(jié)果，并使這種發(fā)展結(jié)果具有可持續(xù)性［2］?！鞍l(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”在發(fā)展中國家，以及OECD國家的公共項目中有著越來越多的運用，也稱為“面向結(jié)果的管理”(Result-Based Management，RBM)。

1.2 “發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”的歷史起源

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”最早出現(xiàn)于2000年聯(lián)合國的千年發(fā)展目標(biāo)(Millennium Development Goals，MDGs)中，189個國家簽署了《聯(lián)合國千年宣言》，承諾將全球貧困水平在2015年之前降低一半。由于援助方想知道所提供的援助資源是否得以盡可能有效地利用，是否真正實現(xiàn)了人們的生活水平的可持續(xù)性改善，他們希望援助結(jié)果是能夠被測量的，由此產(chǎn)生了“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向”的管理理念［3］。

隨后，在2005年3月，在巴黎召開的援助實效性高層論壇強(qiáng)化了“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向”的管理理念，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OCDE)及其下屬的發(fā)展援助委員會(DAC)制定了一整套評估方法，會議通過了《援助實效性巴黎宣言》，其中的一項重要承諾就是以“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向”的戰(zhàn)略管理來改善決策。

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”的理論形成與發(fā)展經(jīng)歷了三次世界性的圓桌會議［4］。2002年，主題為:發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向，尋求更好的績效、監(jiān)測與管理的第一屆圓桌會議在世界銀行總部召開。2004年，主題為:發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的投資監(jiān)管的第二屆圓桌會議在非洲摩洛哥召開。第三次國際圓桌會議于2007年在越南首都河內(nèi)舉行，會議建議通過社會公眾的廣泛參與、確定關(guān)鍵指標(biāo)，以及加強(qiáng)有效監(jiān)控和評價，從而提高發(fā)展成效。

2 發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向理論在公共項目移民安置后評價中的應(yīng)用

我國的公共項目，尤其是大型水電站建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項目，都牽涉到大量的移民安置問題，對水庫移民的安置是各級政府十分關(guān)注的經(jīng)濟(jì)、社會與政治問題，移民安置的可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到社會的穩(wěn)定。采用“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”作為水庫移民后評價的理論基礎(chǔ)，更加關(guān)注水庫移民安置的結(jié)果和長期影響，體現(xiàn)了面向結(jié)果、重視參與、關(guān)注項目長期影響的理念，實現(xiàn)了基于水庫移民安置全過程的評價，注重水庫移民的相關(guān)性和持續(xù)性，通過運用水庫移民實施中的“結(jié)果鏈”(投入、活動、產(chǎn)出、結(jié)果、影響)(見下圖)和關(guān)鍵因素間的因果關(guān)系，對水庫移民建設(shè)進(jìn)行全過程、全方位的評價。

“結(jié)果鏈”示意圖

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”的水庫移民安置評價方法是在項目實施的所有階段，致力于與結(jié)果相關(guān)的水庫移民的績效管理，包括項目規(guī)劃設(shè)計階段的評價和水庫移民安置實施后的結(jié)果和影響的評價，在一致認(rèn)可結(jié)果的基礎(chǔ)上把規(guī)劃、監(jiān)測和評估聯(lián)系起來;其核心理念體現(xiàn)在:?目標(biāo)(發(fā)展結(jié)果)導(dǎo)向，通過設(shè)置明確的恢復(fù)移民生產(chǎn)生活水平目標(biāo)和推動地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為結(jié)果;?結(jié)果鏈，就是項目期內(nèi)關(guān)鍵要素之間的因果關(guān)系。投入和活動產(chǎn)生邏輯上的產(chǎn)出、結(jié)果和影響;?持續(xù)的改進(jìn)，通過對結(jié)果階段性的評估總結(jié)，得出水庫移民實施的效果。這種以結(jié)果鏈為核心的水庫移民后評價的模式在水庫移民后評中是一種創(chuàng)新性的嘗試。結(jié)果鏈清晰地反映了水庫移民后評價的關(guān)鍵要素，以及這些關(guān)鍵要素之間的因果關(guān)系。面向結(jié)果的水庫移民后評價是按照結(jié)果鏈的順序進(jìn)行的，包括項目實施(投入、活動)和項目結(jié)果(產(chǎn)出、結(jié)果和影響)三個階段。

3 燕山水庫移民安置后評價

3.1 移民目標(biāo)

本項目水庫安置移民的目標(biāo)為恢復(fù)或達(dá)到移民前的水平，生活水平不因征地而降低，長遠(yuǎn)生計有保障。使移民擁有可靠的生產(chǎn)條件、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入及必須的生活環(huán)境，并為移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及社會福利較受淹前有較大改善。

3.2 移民投入

燕山水庫移民總補(bǔ)償投資為158489.88萬元。

3.3 移民活動

3.3.1 征收土地和房屋拆遷

征收土地面積4307.87hm2，房屋拆遷面積65.87萬m2。移民搬遷安置工作于2005年3月開始，到2007年5月底完成，實際搬遷安置20954人(其中庫區(qū)16274人，施工區(qū)4680人)。生產(chǎn)安置人口21778人，調(diào)整劃撥生產(chǎn)生活用地1784.62hm2。

3.3.2 公眾參與和協(xié)商

移民安置實施十分重視移民公眾參與和協(xié)商工作。在規(guī)劃大綱、安置規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃設(shè)計單位廣泛聽取了移民和移民安置區(qū)居民的意見;在移民安置實施工作中，政府和移民管理機(jī)構(gòu)就安置去向、安置方式、新址選擇、宅基地劃撥、住房及公共設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)安置措施等與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會及村民代表廣泛交換意見，調(diào)動移民參與的積極性，保證了移民生產(chǎn)生活安置過程中出現(xiàn)的問題能及時、有效地得到解決。

3.3.3 信息公開

在移民安置過程中，通過公示安置方案、移民人口界定情況、土地補(bǔ)償款分配方案及兌付情況等等，向移民公開補(bǔ)償、安置信息，以接受移民的監(jiān)督，增加移民政策執(zhí)行透明度。從調(diào)查情況看，政府公告、布告和各種宣傳品，以及移民實施機(jī)構(gòu)、村委干部會面對面的講解宣傳，是移民最認(rèn)可的信息來源。

3.3.4 移民申訴

經(jīng)調(diào)查顯示移民申訴渠道是暢通的，申訴接待單位對移民申訴問題受理相對也是比較及時的，但受多種因素制約，現(xiàn)階段移民對申訴處理過程、申訴處理結(jié)果滿意度不高。

3.3.5 培訓(xùn)

為確保移民搬遷安置工作順利進(jìn)行，主管部門多次對鄉(xiāng)、村干部和移民代表就有關(guān)政策法規(guī)、安置方案、補(bǔ)償辦法、財務(wù)管理、會計核算等內(nèi)容進(jìn)行了培訓(xùn)。征地移民管理培訓(xùn)，有效地提高了移民干部的政策、法規(guī)意識和管理水平，對促進(jìn)移民安置工作起到了積極作用。

移民技能培訓(xùn)是解決移民生計、促進(jìn)移民就業(yè)，實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”目標(biāo)的重要措施。要緩解移民土地承載壓力，根本出路在于移民剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，而加強(qiáng)移民技能培訓(xùn)是拓寬移民就業(yè)、增加移民收入的有效途徑。

3.4 移民產(chǎn)出

3.4.1 移民生活安置

移民安置點調(diào)整為76個，其中:葉縣54個、方城縣22個，安置20724人，投親靠友安置230人。

移民安置點房屋全部為磚混結(jié)構(gòu)，人均住房面積超過36m2，住房條件比搬遷前有了明顯改善和提高。安置點共建成水井70眼，變壓器75臺、10kV線路39.95km、低壓供電線路 39.87km、主支街道108.58km、對外連接道路 35.18km，村內(nèi)排水105.21km、村外排水11.40km，學(xué)校3所。移民新村基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，公益設(shè)施完善，滿足了移民生產(chǎn)生活需要，移民群眾對居住條件和生活環(huán)境滿意。

3.4.2 移民生產(chǎn)安置

移民生產(chǎn)安置共計21778人，規(guī)劃以土地為依托、以大農(nóng)業(yè)安置為主，調(diào)整劃撥生產(chǎn)用地1784.62hm2，人均0.08hm2。移民安置后，通過改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)移民加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，利用便利的交通和區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，組織移民勞務(wù)輸出，不斷拓寬移民增收渠道。

3.5 移民結(jié)果

3.5.1 移民生活水平恢復(fù)情況

3.5.1.1 居住條件

據(jù)對366個移民樣本戶跟蹤調(diào)查，搬遷前住房總面積為46253m2，人均29m2，其中磚混結(jié)構(gòu)房屋占43%;搬遷后住房總面積為54316m2，人均34m2，其中磚混結(jié)構(gòu)房屋占96%。搬遷后人均住房面積較搬遷前增加17%。搬遷前，磚木及其他結(jié)構(gòu)房超半，且缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，住房通風(fēng)、采光、保暖、衛(wèi)生條件較差;搬遷后，移民基本上都住上了寬敞、明亮的磚混結(jié)構(gòu)房，加上對移民安置點的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，移民居住的環(huán)境、衛(wèi)生條件較搬遷前已發(fā)生根本性改善。

3.5.1.2 收入水平

監(jiān)測顯示，2005年移民樣本家庭人均收入4848元，2010年人均收入5494元，比2005年增加了646元。從收入結(jié)構(gòu)看，移民樣本戶家庭2005年主要收入來源依次為農(nóng)業(yè)、打工、工副業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，分別占35.01%、29.44%、19.76%和10.72%。2010年主要收入來源依次為打工、農(nóng)業(yè)、工副業(yè)、后扶補(bǔ)助，分別占54.97%、16.53%、12.33%和10.92%，收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化。分析其原因主要有:?受大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致收入渠道、收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化;?生產(chǎn)用地數(shù)量減少直接影響了包括種植業(yè)、林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)在內(nèi)的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入減少;?部分移民外遷后，原有的地緣、業(yè)緣被打破，使一些工副業(yè)項目有的失去了存在條件，有的短期內(nèi)尚難以恢復(fù)。

2010年樣本家庭的生活消費支出和2005年相比增加明顯，結(jié)構(gòu)有一定的變化，主要體現(xiàn)在:2005年樣本家庭人均生活消費總支出2581元，2010年人均生活消費總支出為4234元，增加了1653元;食品消費支出增加較多，為697元，但占生活消費總支出的比重有所下降。2010年移民生活水平已較2005年有所提高。

3.5.2 移民生產(chǎn)條件

搬遷前，366個移民樣本戶共擁有耕地24.4hm2、人均0.14hm2;搬遷后，移民樣本戶共擁有耕地135.47hm2畝、人均0.08hm2，較搬遷前分別減少39%、40%。受耕地數(shù)量減少的影響，移民搬遷后，移民樣本戶農(nóng)作物種植面積較搬遷前減少46%;三輪車、四輪車、播種機(jī)等主要農(nóng)機(jī)具較搬遷前分別減少53%、29%、63%;農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值較搬遷前減少60%。

3.5.3 移民社會適應(yīng)性調(diào)整情況

安置地居民基本不存在排擠和歧視移民現(xiàn)象，移民與原居民基本能夠和睦相處。少數(shù)樣本戶表示對新的生活環(huán)境還不太習(xí)慣，影響移民心理的因素歸納起來有以下幾點:?故土難離，思鄉(xiāng)之情是外遷移民存在的共同心態(tài);?淹沒地土地資源相對豐富，移民可以從事養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等生產(chǎn)，而遠(yuǎn)遷后則完全失去了這些資源和增收途徑，使移民感到不適應(yīng);?在淹沒村從事的工副業(yè)項目，到安置區(qū)后恢復(fù)起來存在一定困難，甚至于無法恢復(fù);?部分重組和分散安置的移民村，負(fù)責(zé)人或村干部的領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)能力較弱，少數(shù)移民有勢單力孤、有問題不被重視的感覺。

3.6 移民影響

燕山水庫移民安置后，移民同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響。

燕山水庫的移民安置點實行了農(nóng)村與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的戰(zhàn)略，通過移民安置點的合理規(guī)劃和科學(xué)布局，進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，移民有了更大的擇業(yè)空間，更多地從事大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以及二、三產(chǎn)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)活動，拓寬了移民的增收渠道，移民的生活環(huán)境和生活方式正在走向城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化。

通過技能培訓(xùn)、宣傳教育，進(jìn)行當(dāng)?shù)匾泼竦娜肆Y本投資和開發(fā)，改變當(dāng)?shù)夭贿m應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的傳統(tǒng)小農(nóng)觀念和落后的生產(chǎn)經(jīng)營方式，提高勞動力的素質(zhì)水平，從而提高移民的經(jīng)濟(jì)收入水平和生活質(zhì)量，人的發(fā)展與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)。

燕山水庫淹沒影響專業(yè)項目設(shè)施包括交通道路、電力設(shè)施、通信設(shè)施、廣播電視設(shè)施、水利水電設(shè)施、文物古跡、水文站、礦產(chǎn)資源、測量永久標(biāo)志等設(shè)施。各種專業(yè)設(shè)施淹沒后，重建工作的發(fā)展方向更合理，功能更完善，改變了庫區(qū)長期封閉落后的狀況，尤其是交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，為庫區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的硬件設(shè)施。

當(dāng)?shù)毓I(yè)以養(yǎng)殖業(yè)、建材、礦業(yè)、加工業(yè)和手工作坊為主，工業(yè)不甚發(fā)達(dá)。由于歷史原因和條件限制，當(dāng)?shù)氐墓さV企業(yè)設(shè)備陳舊、工藝落后、效益不佳。水庫淹沒處理給當(dāng)?shù)毓さV企業(yè)的恢復(fù)帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇，通過實行技術(shù)、設(shè)備改造，發(fā)揮更長遠(yuǎn)的經(jīng)營效益，促進(jìn)當(dāng)?shù)貏趧恿鸵泼窬蜆I(yè)。

3.7 后評價結(jié)論

燕山水庫作為淮河上游的一項重要的基礎(chǔ)水利設(shè)施，提高了淮河流域的防洪、灌溉能力，有力地促進(jìn)所在區(qū)域平頂山、南陽市的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

燕山水庫移民安置工作已按照批準(zhǔn)的設(shè)計內(nèi)容完成，移民安置實施符合規(guī)劃要求，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。移民住房條件大為改善，基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，移民就醫(yī)、子女就學(xué)得到基本保障，生活安置得到了大部分移民的認(rèn)可，移民生活水平相對提高;工礦企業(yè)完成了補(bǔ)償拆遷，專項設(shè)施完成了遷改建;生產(chǎn)用地劃撥到位，后期扶持政策開始實施。

4 結(jié)論

發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項目評價方法關(guān)注項目的長遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)果，強(qiáng)調(diào)公眾參與、重視項目的持續(xù)改進(jìn)和長期效果。移民問題是關(guān)系到社會穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)、社會和政治問題，發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項目評價方法，能使弱勢群體的利益得到充分考慮，符合科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會的原則。燕山水庫移民安置后評價注重項目的中長期影響，從中期影響來看，移民的生活條件有了較大改善，但移民對安置區(qū)的適應(yīng)性還有待提高，應(yīng)加強(qiáng)移民后期扶持工作，使移民能盡快適應(yīng)安置區(qū)的生活并能逐步致富;從長期影響來看，項目對當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響效應(yīng)已初步顯現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐能浖O(shè)施，比如勞動力素質(zhì)的提高、落后思想觀念的轉(zhuǎn)變，以及硬件設(shè)施，比如安置點的居住條件、專業(yè)項目設(shè)施的建設(shè)，都得到了較大改善，為當(dāng)?shù)匚磥淼目沙掷m(xù)發(fā)展道路打下了良好的基礎(chǔ)。

1 馬輝，杜亞靈，王雪青.公共項目管理績效過程評價指標(biāo)體系的構(gòu)建［J］.軟科學(xué)，2008，22(7).

2 Asian Development Bank.Emerging Good Practice in Managing for Development Results Sourcebook(3rdEdition)［Z］.2008.

3 Asian Development Bank.An Overview of Managing for Development Results at IFAD［Z］.2007.

4 何永浪，吳宗法.發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項目績效管理理念［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2009，31(1).