■ 張彥英

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

資源環(huán)境是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，資源環(huán)境問題是現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的問題。資源環(huán)境工作支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代。在生態(tài)文明新時(shí)代，要以資源環(huán)境的理論創(chuàng)新推動(dòng)資源環(huán)境管理的制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新。以資源環(huán)境的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1 人類社會(huì)進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代

1.1 生態(tài)文明是人類文明進(jìn)程的新階段

胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出要“建設(shè)生態(tài)文明”，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已從專注物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明建設(shè)，進(jìn)步到尊重自然，人與自然和諧相處、共同發(fā)展的生態(tài)文明時(shí)代。

文明是人類這一智能生物主體以自然資源環(huán)境為對(duì)象，在不斷解決人與自然之間矛盾的過程中發(fā)展和創(chuàng)造的物質(zhì)成果和精神成果的總和，是人類從認(rèn)識(shí)自然、依從自然的蒙昧狀態(tài)，逐步發(fā)展為利用自然、改造自然的自主創(chuàng)造狀態(tài)，再到人與自然和諧相處狀態(tài)的不斷發(fā)展進(jìn)步的進(jìn)程。

以生產(chǎn)力水平為標(biāo)志，人類文明進(jìn)程迄今已經(jīng)歷了漁獵文明、農(nóng)耕文明和工業(yè)文明三個(gè)時(shí)期。人類文明的發(fā)展促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，同時(shí)帶來了生態(tài)環(huán)境問題。自然環(huán)境的整體性決定了生態(tài)環(huán)境問題的全球性，這使得處于不同發(fā)展階段的國家共同面臨著環(huán)境問題的巨大壓力，共同面臨著生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，因而轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、緩和人地矛盾成為人類共同的訴求。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在1987年《我們的共同未來》報(bào)告中首次提出“可持續(xù)發(fā)展”一詞，到1992年里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上《21世紀(jì)議程》中正式提出可持續(xù)發(fā)展理念，標(biāo)志著人類文明一個(gè)新時(shí)代—生態(tài)文明時(shí)代的來臨。

1.2 生態(tài)文明的時(shí)代特征

文明的發(fā)生、發(fā)展是以人地關(guān)系的變化為主線。漁獵文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明時(shí)代是用主客二分的思維框架解決人與自然的倫理問題，人與自然的關(guān)系兩極分化。

人類具有智能特性，使其具備了締造文明的能力，也使其在人地關(guān)系中成為主宰，而將自然作為被動(dòng)的客體。生態(tài)文明時(shí)代，人類更加尊重自然本身固有的存在與發(fā)展規(guī)律，視自然萬物與人平等、共生、共同發(fā)展，改變以人類自我為中心的思維與行為方式，把自然視作在生態(tài)系統(tǒng)中與人類平等的主體，而不僅僅是勞動(dòng)對(duì)象。文明形態(tài)不僅表現(xiàn)在人類社會(huì)的物質(zhì)、精神、制度成果上，也表現(xiàn)在自然資源環(huán)境的存在與發(fā)展?fàn)顟B(tài)上。這種把生態(tài)持續(xù)發(fā)展視作與人類社會(huì)持續(xù)發(fā)展同等重要，并在人類文明建設(shè)中推動(dòng)生態(tài)持續(xù)發(fā)展的文明，稱之為生態(tài)文明。因此，生態(tài)文明建設(shè)要以自然資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以科學(xué)技術(shù)為手段，在以自然資源環(huán)境為對(duì)象創(chuàng)造和享受社會(huì)財(cái)富的同時(shí)，促進(jìn)自然資源環(huán)境的循環(huán)、更新、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，形成共生、包容、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的人地關(guān)系。

2 生態(tài)文明時(shí)代資源環(huán)境價(jià)值問題

2.1 生態(tài)文明時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)資源環(huán)境價(jià)值理論的挑戰(zhàn)

一般意義上的價(jià)值，是指自然物的用途或積極作用，即使用價(jià)值，是物的自然屬性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)值是凝結(jié)在商品中的一般的無差別的勞動(dòng)，是商品的基本屬性之一，是商品生產(chǎn)者之間交換產(chǎn)品的社會(huì)聯(lián)系的反映，是為解決商品交換標(biāo)準(zhǔn)而提出的概念和界定的計(jì)量工具。勞動(dòng)價(jià)值論以生產(chǎn)商品的平均勞動(dòng)時(shí)間決定商品價(jià)格，而效用價(jià)值論則以補(bǔ)償消耗等量資源的平均勞動(dòng)時(shí)間決定商品價(jià)格。無論勞動(dòng)價(jià)值論抑或效用價(jià)值論，都基于商品價(jià)值和使用價(jià)值二重性，都是以人類社會(huì)活動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，以人類的主觀視角來探討和判斷人類生產(chǎn)活動(dòng)的對(duì)象或產(chǎn)物有沒有價(jià)值、價(jià)值的大小，而對(duì)資源環(huán)境的價(jià)值也出于資源環(huán)境是否參與到人類社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)過程中，是否經(jīng)過人類勞動(dòng)，是否對(duì)人類有用來判斷。

在生態(tài)文明時(shí)代，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)理論提出兩個(gè)挑戰(zhàn)，其一是隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)、虛擬經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，對(duì)勞動(dòng)和勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的范疇及其作用問題的修正和質(zhì)疑；其二是對(duì)于有些自然物質(zhì)以及環(huán)境，因?yàn)闆]有參與社會(huì)勞動(dòng)，沒有在商品交換中體現(xiàn)出實(shí)體性，導(dǎo)致部分價(jià)值（使用價(jià)值，未進(jìn)入計(jì)價(jià)、交換）的缺失，造成的惡果是對(duì)資源環(huán)境的無節(jié)制使用卻沒有相應(yīng)補(bǔ)償，導(dǎo)致資源環(huán)境的惡化與破壞。

理論的缺陷和實(shí)踐的需求需要資源環(huán)境價(jià)值理論的創(chuàng)新。勞動(dòng)價(jià)值論以勞動(dòng)決定價(jià)值立論，效用價(jià)值論以物質(zhì)滿足人類需求的程度決定價(jià)值立論。生態(tài)文明時(shí)代的資源環(huán)境價(jià)值理論應(yīng)是以人地和諧為出發(fā)點(diǎn)，以資源環(huán)境對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)具有使用價(jià)值為立論基礎(chǔ)，通過尋求發(fā)展與保護(hù)的價(jià)值平衡實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理論。

2.2 資源環(huán)境的生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值

資源環(huán)境不僅對(duì)于人類具有使用價(jià)值，對(duì)于自然生態(tài)系統(tǒng)也具有使用價(jià)值。生態(tài)文明時(shí)代，資源環(huán)境價(jià)值不再僅僅體現(xiàn)為人類從事商品交換活動(dòng)的計(jì)量工具，還體現(xiàn)為人類健康生存的基本環(huán)境質(zhì)量保證，以及維持自然生態(tài)系統(tǒng)自身平衡與發(fā)展的功能。按其保障發(fā)展與保護(hù)生態(tài)的功效不同，資源環(huán)境價(jià)值可以區(qū)分為生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值。

2.2.1 資源環(huán)境的生態(tài)價(jià)值

生態(tài)是自然系統(tǒng)存在的形式和運(yùn)動(dòng)的狀態(tài)。自然生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)獨(dú)立存在的主體，依靠自身的組織機(jī)制，通過空氣、水、陽光 、土壤、生物等生態(tài)要素的運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)與能量流動(dòng)，維持其平衡發(fā)展。這一過程無需人類勞動(dòng)的參與，依靠自然本身的機(jī)制實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)造價(jià)值的“勞動(dòng)者”是自然生態(tài)系統(tǒng)本身。這種自然物質(zhì)生產(chǎn)沒有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生產(chǎn)力價(jià)值，但卻有著維持自然生態(tài)系統(tǒng)平衡和發(fā)展的生態(tài)價(jià)值。

生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是保證人類擁有充足的資源、良好的環(huán)境的前提條件，是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，為人類提供最基本的生活與生存需要的“維生價(jià)值”。

2.2.2 資源環(huán)境的生產(chǎn)力價(jià)值

生產(chǎn)力是人類在利用資源環(huán)境的社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)中形成和發(fā)展的。當(dāng)資源環(huán)境進(jìn)入社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，成為社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的基本要素（生產(chǎn)資料與勞動(dòng)對(duì)象），經(jīng)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)過程的加工，最終形成人類社會(huì)文明的物質(zhì)財(cái)富基礎(chǔ)，其效用或價(jià)值體現(xiàn)為社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的資源基礎(chǔ)與環(huán)境條件。資源環(huán)境這種相對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)、相對(duì)于人類生產(chǎn)勞動(dòng)的使用價(jià)值，稱之為生產(chǎn)力價(jià)值。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展決定著資源環(huán)境開發(fā)利用的程度，促進(jìn)了資源環(huán)境生產(chǎn)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，資源環(huán)境生產(chǎn)力價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程正是文明進(jìn)步的過程。

2.3 生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的對(duì)立統(tǒng)一

資源環(huán)境具有相對(duì)于自然和人類的生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值。首先具有生態(tài)價(jià)值，生態(tài)價(jià)值對(duì)于自然和人類都有意義。其次是對(duì)人類具有生產(chǎn)力價(jià)值，生產(chǎn)力價(jià)值依附于生態(tài)價(jià)值存在，二者對(duì)立統(tǒng)一于資源環(huán)境。

在文明發(fā)展的不同階段，人地觀的不同，產(chǎn)生了不同的資源環(huán)境價(jià)值觀。文明發(fā)展對(duì)資源環(huán)境的訴求不同,資源環(huán)境價(jià)值的實(shí)現(xiàn)存在差異。文明早期，人類對(duì)自然的認(rèn)識(shí)有限，以自然為中心的人地觀使人們對(duì)自然充滿敬畏，以被動(dòng)依賴為主，生產(chǎn)力水平最為低下，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的影響微弱，生態(tài)價(jià)值得以保全。農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，生產(chǎn)力水平不斷提高，人類對(duì)自然的認(rèn)識(shí)也不斷加深，人類開始從被動(dòng)依賴到主動(dòng)開發(fā)利用資源環(huán)境，人類中心主義思想逐漸形成。在這個(gè)階段資源環(huán)境的生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)價(jià)值此消彼長，物質(zhì)財(cái)富不斷增長的同時(shí)開始出現(xiàn)一定程度的生態(tài)環(huán)境問題。人類進(jìn)入工業(yè)文明時(shí)代，在不到二百年的時(shí)間內(nèi)，社會(huì)物質(zhì)財(cái)富迅速積累，人口迅速膨脹，城市化、工業(yè)化進(jìn)程使得人類對(duì)資源環(huán)境的開發(fā)利用達(dá)到前所未有的程度，資源環(huán)境的生產(chǎn)力價(jià)值得到了最大程度的實(shí)現(xiàn)，而伴隨出現(xiàn)的土地退化、水資源短缺、森林銳減、大氣污染、溫室效應(yīng)等一系列的資源環(huán)境問題，生態(tài)價(jià)值嚴(yán)重?fù)p毀。

資源環(huán)境的雙重價(jià)值在文明發(fā)展過程中互為消長。人類中心主義的人地觀導(dǎo)致了資源環(huán)境價(jià)值實(shí)現(xiàn)的逆轉(zhuǎn)，生產(chǎn)力價(jià)值逐漸擴(kuò)大，而生態(tài)價(jià)值日漸被侵蝕和忽略。生產(chǎn)力的進(jìn)步實(shí)現(xiàn)了資源環(huán)境生產(chǎn)力價(jià)值最大化，卻使得生態(tài)價(jià)值大大降低，自然生態(tài)環(huán)境日漸惡化，發(fā)展將不可持續(xù)。要形成協(xié)調(diào)可持續(xù)的人地關(guān)系、發(fā)展和諧共生的生態(tài)文明，需要合理處置生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的矛盾。只有在合理平衡生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的前提下，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

人類要在生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程中生存，更要在生產(chǎn)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程中尋求發(fā)展，發(fā)展是為了人類生存得更好。若生態(tài)受到破壞，生存質(zhì)量無從談起，發(fā)展亦無從談起。因此文明發(fā)展在實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境生產(chǎn)力價(jià)值的同時(shí)，更要確保生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這是生態(tài)文明時(shí)代資源環(huán)境價(jià)值理論的實(shí)質(zhì)。

3 資源環(huán)境價(jià)值理論在國土資源工作中的應(yīng)用

3.1 新時(shí)期國土資源工作目標(biāo)定位

在生態(tài)文明時(shí)代，國土資源工作關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是戰(zhàn)略性、全局性的問題。國土資源工作要實(shí)現(xiàn)保障和促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，要服務(wù)于以人為本，統(tǒng)籌兼顧，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路；服務(wù)于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)、人口與資源相協(xié)調(diào)，使人們?cè)诹己玫纳鷳B(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活。

生態(tài)文明時(shí)代國土資源管理工作的目標(biāo)定位，通過科學(xué)配置資源，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)與保障發(fā)展的平衡，以資源環(huán)境的可持續(xù)利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 以生態(tài)價(jià)值和生產(chǎn)力價(jià)值平衡理論協(xié)調(diào)雙保矛盾

保障發(fā)展與保護(hù)資源是一對(duì)矛盾，矛盾的解決要通過生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值平衡來實(shí)現(xiàn)。

自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)能量是有限的，其循環(huán)更新是有其自身規(guī)律的，發(fā)展的速度必須與自然生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)更新周期吻合。不合理的規(guī)模與速度，必然出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題，必然反饋到對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的連鎖反應(yīng)。人類活動(dòng)對(duì)氣溫的影響，連帶大氣環(huán)流、海洋水溫的異常，近年來一系列異?，F(xiàn)象所帶給人類的損失與發(fā)展的制約是災(zāi)難性的。

傳統(tǒng)文明尤其工業(yè)文明時(shí)代，對(duì)資源環(huán)境的生產(chǎn)力價(jià)值已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了最大化，相應(yīng)地使生態(tài)價(jià)值大大受損。生態(tài)文明時(shí)代，生產(chǎn)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以不破壞自然生產(chǎn)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，即不破壞生態(tài)價(jià)值為底線。要在兩種價(jià)值實(shí)現(xiàn)中尋找一個(gè)合適的“價(jià)值平衡點(diǎn)”，確定合理的生產(chǎn)力發(fā)展速度、生態(tài)保護(hù)的約束強(qiáng)度，達(dá)到兩種價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)化。只有生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值處在一個(gè)合理的平衡位置，才可能確保自然生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保持和促進(jìn)資源環(huán)境的可持續(xù)利用。

3.3 做好資源環(huán)境價(jià)值平衡的基礎(chǔ)工作

國土資源工作要實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展與保護(hù)資源的目標(biāo)，首先要從國土資源調(diào)查職能出發(fā)，做好資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)工作，為調(diào)節(jié)生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值平衡奠定科學(xué)基礎(chǔ)。

自然資源環(huán)境是人類社會(huì)的承載體，以人為本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，是資源環(huán)境所要承載的對(duì)象。資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)可恢復(fù)與可持續(xù)，并滿足人類需求的前提下，一個(gè)地區(qū)、一定時(shí)期內(nèi)的資源環(huán)境數(shù)量與質(zhì)量，能夠承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需求的能力。

資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是采用科學(xué)的方法，對(duì)資源環(huán)境各種要素及影響因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，確定一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期內(nèi)的資源環(huán)境承載力閾值，用以指導(dǎo)確定承載對(duì)象活動(dòng)的范圍、強(qiáng)度、規(guī)模等，通過對(duì)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量、排放總量的控制，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境合理開發(fā)利用。

資源環(huán)境承載力大小實(shí)際上界定了生產(chǎn)力價(jià)值開發(fā)的最高上限值和生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最低下限值，以資源環(huán)境承載力大小調(diào)控資源開發(fā)利用強(qiáng)度與速度，調(diào)節(jié)資源環(huán)境生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的平衡。

3.4 發(fā)揮國土規(guī)劃調(diào)控功能，解決雙保難題

以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)調(diào)節(jié)生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的平衡，要通過國土規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)。國土規(guī)劃是最高層次的空間發(fā)展規(guī)劃，主要是通過資源、人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間配置來協(xié)調(diào)不同空間單元的發(fā)展，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。國土規(guī)劃對(duì)于保證在保護(hù)資源環(huán)境的前提下進(jìn)行國土開發(fā)和在開發(fā)利用國土資源的過程中保護(hù)資源環(huán)境，全面協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，建立科學(xué)開發(fā)秩序和宏觀調(diào)控機(jī)制具有重要的基礎(chǔ)性作用，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的公共管理工具。

以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)編制國土規(guī)劃可以有效地調(diào)控資源環(huán)境的開發(fā)利用強(qiáng)度和速度，科學(xué)統(tǒng)籌資源環(huán)境開發(fā)利用格局，科學(xué)設(shè)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，合理確定一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局、產(chǎn)業(yè)類型與規(guī)模，確保生態(tài)系統(tǒng)自我更新與恢復(fù)周期，避免過度開發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的平衡，確保資源環(huán)境的持續(xù)利用。

4 當(dāng)前國土資源工作的重點(diǎn)

4.1 以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)

資源與環(huán)境是密不可分的整體，資源寓于環(huán)境之中。資源與環(huán)境之間是相互影響、相互制約的。新時(shí)代國土資源工作必須把資源、環(huán)境作為一個(gè)統(tǒng)一體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

環(huán)境是一個(gè)空間概念，空間本身也是一種資源。目前對(duì)環(huán)境資源的利用存在兩個(gè)層面的問題，第一是認(rèn)識(shí)層面。由于對(duì)環(huán)境的資源屬性認(rèn)識(shí)不足，環(huán)境價(jià)值不能全面體現(xiàn)，導(dǎo)致環(huán)境資源缺乏明確、清晰的產(chǎn)權(quán)。第二是實(shí)際操作層面。人們認(rèn)識(shí)到使用者應(yīng)該支付環(huán)境成本，但是往往只考慮正常的環(huán)境資源使用成本，而忽略了使用資源過程中對(duì)環(huán)境造成的污染和破壞的補(bǔ)償成本，即只支付了一小部分環(huán)境成本。使用者在消費(fèi)環(huán)境資源時(shí)造成的環(huán)境污染和破壞沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償往往由社會(huì)承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境成本外部化，造成環(huán)境資源的浪費(fèi)及過度使用。因此，必須明確界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，將環(huán)境資源成本內(nèi)部化，形成誰使用誰付費(fèi)、誰破壞誰治理的補(bǔ)償機(jī)制，充分體現(xiàn)社會(huì)公平原則。

國土資源工作需要以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，建立健全資源、環(huán)境成本計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，將資源環(huán)境使用成本納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總成本，納入GDP核算體系，遏制資源環(huán)境的破壞性、掠奪性使用和過度使用。

4.2 以資源環(huán)境自然分區(qū)統(tǒng)籌國土資源開發(fā)利用格局

資源環(huán)境稟賦條件有著自身存在與發(fā)展的客觀規(guī)律，具有自然的地域性特征。而目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以行政區(qū)為單元，不同行政區(qū)的劃分往往導(dǎo)致資源環(huán)境自然分區(qū)的條塊分割，而行政管理體制上的分權(quán)與財(cái)政體制的分灶導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，人為地行政分割必然加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。

國土資源開發(fā)應(yīng)以資源環(huán)境自然分區(qū)為單元，解決行政區(qū)與自然環(huán)境分區(qū)的不協(xié)調(diào)問題。從全國層面上確定區(qū)域國土資源開發(fā)格局，在此格局下進(jìn)行各行政區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，各行政區(qū)的規(guī)劃與資源環(huán)境自然分區(qū)交叉或者重疊的，需依全國國土規(guī)劃格局進(jìn)行區(qū)域間協(xié)調(diào)，避免地方利益驅(qū)動(dòng)或者地方保護(hù)的不合理開發(fā)行為。劃分資源環(huán)境自然分區(qū)，并通過資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)來引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)域生產(chǎn)力布局，應(yīng)成為國土資源工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先行性和持續(xù)性的工作。

4.3 發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，克服“短板”制約

一個(gè)區(qū)域的發(fā)展規(guī)模和強(qiáng)度與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度，不僅取決于該區(qū)域的優(yōu)勢(shì)資源環(huán)境條件，還取決于其限制性因素的制約。國土資源工作既要發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，又需采取必要的措施和途徑引導(dǎo)各地區(qū)充分考慮資源環(huán)境的“短板”因素制約，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

以資源環(huán)境自然分區(qū)部署國土資源開發(fā)格局，是符合客觀規(guī)律的科學(xué)發(fā)展道路。通過資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，可以將我國國土資源劃分為不同區(qū)域，確定不同區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，即確定影響一個(gè)地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)型因素與限制性因素，通過功能分區(qū)對(duì)其支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能進(jìn)行合理定位，通過適宜性評(píng)價(jià)確立不同地區(qū)適合發(fā)展、不適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，對(duì)可發(fā)展產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模以及布局進(jìn)行總量上和空間上的控制。

4.4 改革資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策，健全利益分配機(jī)制

建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，形成生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境有償使用機(jī)制，建立反映供需關(guān)系、資源環(huán)境稀缺程度的資源環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制。改革完善符合中國國情并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)的資源環(huán)境稅費(fèi)制度及相關(guān)政策。改革完善有關(guān)資源環(huán)境配置相關(guān)利益分配政策，協(xié)調(diào)中央、地方和企業(yè)的利益關(guān)系。

當(dāng)前要解決的突出問題，在礦產(chǎn)資源配置方面，協(xié)調(diào)、處理好礦產(chǎn)資源國家所有與中央、地方財(cái)政分灶吃飯這樣一對(duì)矛盾。界定礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一管理與分類分級(jí)管理的事權(quán)，明確中央、地方、企業(yè)和當(dāng)?shù)孛癖娫谫Y源保護(hù)與開發(fā)中的責(zé)、權(quán)、利。在土地資源配置方面，建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場(chǎng)，嚴(yán)格區(qū)分公益性的用地征收和經(jīng)營性的用地征購，解決土地收益在國家、集體和個(gè)人之間的合理分配。

4.5 推進(jìn)科技創(chuàng)新，開發(fā)新資源，提高資源利用率

依靠科技進(jìn)步改善生態(tài)環(huán)境，改變自然舊有的平衡，建立一種螺旋式發(fā)展的自然的動(dòng)態(tài)平衡，形成生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。

依據(jù)資源環(huán)境承載力有限度地開發(fā)利用資源和環(huán)境，建立開發(fā)與補(bǔ)償雙向機(jī)制，形成科學(xué)的、合理的良性資源開發(fā)方式是建立平等、共生、和諧發(fā)展的人地關(guān)系的重要途徑。依靠科技進(jìn)步，節(jié)約集約利用資源。通過制定推進(jìn)科技創(chuàng)新的新政策，形成加大激勵(lì)與約束的新機(jī)制。改進(jìn)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)過程，推行清潔生產(chǎn)，淘汰高耗能、高污染、高成本產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)支持節(jié)能、減排、降耗項(xiàng)目，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。通過政策鼓勵(lì)和技術(shù)創(chuàng)新，開展資源綜合利用，提高資源利用效率，開發(fā)新材料、新能源，發(fā)現(xiàn)新用途。同時(shí)倡導(dǎo)“低碳”生產(chǎn)生活方式?？萍歼M(jìn)步與生產(chǎn)生活方式的改變可以相對(duì)提高資源環(huán)境承載能力。

4.6 實(shí)行差別化的管理政策

生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值平衡是動(dòng)態(tài)的，不同發(fā)展階段，不同地區(qū)是不同的，既決定于一個(gè)區(qū)域的資源環(huán)境稟賦，又與區(qū)域生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。

面對(duì)生態(tài)問題全球化，為保護(hù)人類共同的家園，不同發(fā)展水平的國家應(yīng)采取有差別的共同行動(dòng)，我國應(yīng)以中等水平的可持續(xù)發(fā)展模式處理生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的平衡，始終把發(fā)展放在一個(gè)突出的位置。

我國地域廣闊，資源環(huán)境稟賦差異很大，不同區(qū)域資源環(huán)境開發(fā)利用因其資源環(huán)境稟賦特征而不同，適宜不同資源環(huán)境承載力條件下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才可持續(xù)。片面、盲目地追求GDP，必然因過度追求生產(chǎn)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)而忽視生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。因此，必須沿著可持續(xù)發(fā)展的思維軌跡回歸理性，客觀地、冷靜地分析國家及區(qū)域資源環(huán)境承載力狀況，制定合理的、差別化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。

在國家規(guī)劃的不同功能區(qū)，在農(nóng)村和城市分別確定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，相應(yīng)地分別確定資源開發(fā)程度和資源環(huán)境保護(hù)、補(bǔ)償指標(biāo)。利用資源環(huán)境生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值平衡理論調(diào)節(jié)以生態(tài)保護(hù)為主和以資源環(huán)境開發(fā)為主的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模與強(qiáng)度。

建立生態(tài)保護(hù)激勵(lì)與補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)以生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)為主的區(qū)域進(jìn)行生產(chǎn)力價(jià)值補(bǔ)償，對(duì)以生產(chǎn)力價(jià)值實(shí)現(xiàn)為主的區(qū)域進(jìn)行生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償，通過區(qū)域差別政策調(diào)節(jié)國家整體生態(tài)價(jià)值與生產(chǎn)力價(jià)值的平衡，通過區(qū)域資源環(huán)境開發(fā)利用規(guī)劃調(diào)節(jié)國家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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