富陽市國土資源局 李治鋼

好事實事 利國利民
——關(guān)于富陽市開展農(nóng)村土地綜合整治的實踐和思考

富陽市國土資源局 李治鋼

開展農(nóng)村土地綜合整治，既是黨的十七屆三中全會作出的重大決策，更是今后一個時期我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、加快推進新農(nóng)村建設的一項戰(zhàn)略性任務和重大民生工程、德政工程。因此，組織實施好農(nóng)村土地綜合整治，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村土地綜合整治的內(nèi)涵和原則

農(nóng)村土地綜合整治是指以土地開發(fā)整理和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃確定的目標和用途，有效整合各類涉農(nóng)資金，共同投入項目區(qū)集中使用，并采取行政、經(jīng)濟、工程和生物等各項綜合措施，對農(nóng)村“田、水、路、林、村、房”實施全面整治，以實現(xiàn)“耕地占補平衡有良方、土地節(jié)約集約有增量、農(nóng)民安居樂業(yè)有保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”的目標。

農(nóng)村土地綜合整治涉及面很廣，主要為三個層面：一是土地開發(fā)整理，通過土地的有效開發(fā)、農(nóng)田的科學整理、建設用地的合理復墾等，實現(xiàn)土地面積的增加、質(zhì)量的提高，以及土地的有效保護和節(jié)約集約使用；二是村鎮(zhèn)建設，充分運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制，大力建設中心村和中心鎮(zhèn)，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務平臺，有效改善農(nóng)民住房，促進農(nóng)村人口合理聚集，提高農(nóng)民生活品質(zhì)；三是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過土地開發(fā)整理，實行土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營，發(fā)展生態(tài)高效特色農(nóng)業(yè)，并利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，使農(nóng)村一部分富余的建設用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，推進一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

農(nóng)村土地綜合整治的基本原則，一是堅持政府主導，農(nóng)村土地綜合整治涉及面廣，必須建立“政府主導、部門聯(lián)動”的工作機制，統(tǒng)籌實施，有序推進；二是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，科學編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，整體開發(fā)、綜合配套建設，集聚各類要素；三是堅持節(jié)約用地，通過整治，要確保耕地總量有增加，質(zhì)量有提高，切實解決農(nóng)民建房難、建房亂問題，努力提高農(nóng)村土地節(jié)約利用水平；四是堅持示范引領(lǐng)，不斷改革創(chuàng)新，局部先行試點，及時總結(jié)經(jīng)驗，形成制度成果，強化示范帶動；五是堅持尊重民意，做到群眾自愿、因地制宜、量力而行，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主觀能動性，依法保障農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)益；六是堅持保護生態(tài)，科學處理好農(nóng)村土地綜合整治與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，注重保持農(nóng)村風貌和當?shù)靥厣?，不違背自然規(guī)律搞過度整治開發(fā)。

二、農(nóng)村土地綜合整治的目的和意義

首先，開展農(nóng)村土地綜合整治是破解發(fā)展用地瓶頸的需要。富陽“八山半水分半田”，山多地少，可利用的土地資源相對緊缺，特別是近年來隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，每年下達的新增建設用地計劃指標已遠不能滿足全市各項建設的用地需求，建設用地供需矛盾十分突出，已成為制約富陽經(jīng)濟社會發(fā)展的一大要素瓶頸。因此，必須通過土地開發(fā)整理來獲取建設用地復墾指標，實現(xiàn)耕地占補平衡，從而緩解土地供需矛盾。

其次，開展農(nóng)村土地綜合整治是提高農(nóng)民生活品質(zhì)的需要。近年來，我市城鄉(xiāng)建設日新月異，城市化水平不斷提高。但農(nóng)村居住環(huán)境和農(nóng)村生活條件并未得到同步改善，村莊布局散亂、基礎(chǔ)設施建設滯后、環(huán)境臟亂差等問題仍較突出。通過實施農(nóng)村土地綜合整治，對農(nóng)村各項用地進行科學規(guī)劃、合理布局，加大基礎(chǔ)設施配套建設及環(huán)境整治力度，大力推進兼田園之美、聚城市之利的新農(nóng)村建設，從而改善村居環(huán)境面貌，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。

第三，開展農(nóng)村土地綜合整治是發(fā)展村級集體經(jīng)濟的需要。目前，全市276個行政村中有相當一部分村集體經(jīng)濟薄弱，幾乎無經(jīng)濟收入，不僅嚴重影響了村級組織建設，而且在一定程度上制約著農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。通過開展農(nóng)村土地綜合整治，充分開發(fā)、利用現(xiàn)有的土地資源，盤活空間存量，做到以地生財，有償調(diào)劑建設用地復墾指標和占補平衡指標，增加村集體經(jīng)濟收入，同時對增加的有效耕地，開展流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營，發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)，保證村集體經(jīng)濟的經(jīng)常性收入，破解無錢辦事難題。

第四，開展農(nóng)村土地綜合整治是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。綜合整治出來的土地，除首先要復墾為耕地外，規(guī)劃繼續(xù)作為建設用地的可作為農(nóng)民建房、村莊基礎(chǔ)設施和公共服務配套設施建設以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地；最后運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，實行區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)籌安排，將節(jié)余的建設用地指標調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，同時把土地級差收益返回農(nóng)村用于新農(nóng)村建設，形成良性循環(huán)，從而在推進新農(nóng)村建設的同時，也為城鎮(zhèn)建設拓展了空間，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第五，開展農(nóng)村土地綜合整治是促進節(jié)約集約用地的需要。通過實施農(nóng)村土地綜合整治，一方面將有效整合農(nóng)村建設用地，改變過去布局分散，結(jié)構(gòu)“散、大、亂、差”的局面，形成“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中”的集聚效益和規(guī)模效益，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局。另一方面也有利于改變農(nóng)村建設用地較為粗放、節(jié)約集約利用水平較低、人均建設用地面積較大的狀況，為農(nóng)村建設用地“瘦身”，促進土地資源的高效集約和科學合理利用。

三、農(nóng)村土地綜合整治的基礎(chǔ)和實踐

1、基礎(chǔ)及資源

我市自2003年開展新一輪土地開發(fā)整理工作以來，已實施土地開發(fā)整理項目879個，新增耕地面積62731畝，其中土地開發(fā)項目453個，新增耕地面積37003畝；土地整理項目69個，建成標準農(nóng)田133515畝，新增耕地16470畝；建設用地復墾項目357個，新增耕地面積9258畝，總投入資金達10.95億元。通過土地開發(fā)整理，不僅增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，拓展了用地空間，保障了發(fā)展用地，連續(xù)十四年實現(xiàn)耕地占補平衡，而且積累了良好的工作經(jīng)驗。同時，通過實施土地開發(fā)整理，壯大了村級集體經(jīng)濟，也讓廣大農(nóng)民嘗到了甜頭，使農(nóng)村土地綜合整治具備良好的群眾基礎(chǔ)。

根據(jù)第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全市276個村莊用地面積為169236畝（主要為農(nóng)居點以及所屬的商服、住宅、工礦、工業(yè)、倉儲、學校等用地），2010年農(nóng)村人口數(shù)為517095人，戶數(shù)為163724戶，農(nóng)村人均占地面積為218平方米，高于周邊縣市（蕭山183平方米，余杭168平方米，臨安167平方米，桐廬181平方米，建德167平方米，淳安124平方米）。同時，按照城鎮(zhèn)化推進及杭州市下達給我市通過農(nóng)村土地綜合整治將12.6萬人口轉(zhuǎn)移到城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村的要求，并從嚴控制農(nóng)村人均建設用地，加大“空心村”、一戶多基、建新不拆舊、廢棄工礦、淘汰落后產(chǎn)能等整治力度，則全市農(nóng)村可騰出建設用地理論空間4萬余畝，開展農(nóng)村土地綜合整治的潛力非常大，可有效解決我市用地空間和用地指標不足的矛盾。同時，富陽低丘緩坡及林地相對較多，具有一定的綜合開發(fā)利用及墾造耕地資源。

2、主要做法

近年來，我市國土資源局會同相關(guān)職能部門大力開展農(nóng)村土地綜合整治，進一步拓寬視野、整體謀劃、創(chuàng)新思路、統(tǒng)籌推進，努力實現(xiàn)“政府得指標、農(nóng)民得實惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效應。

一是加強領(lǐng)導。市委、市政府高度重視農(nóng)村土地綜合整治，組織外出學習考察和開展調(diào)研，出臺實施意見及補充意見，成立市農(nóng)村綜合整治工作推進領(lǐng)導小組。同時，還成立富陽市新農(nóng)村土地綜合整治有限公司，注冊資金1億元，并核編10人，已公開招錄7名工作人員。

二是提高獎補。結(jié)合我市實際情況，進一步提高補助標準，并明確按凈增耕地面積進行獎補：工礦復墾10萬元/畝，宅基地復墾45萬元/畝，占補平衡5萬元/畝。同時，為鼓勵節(jié)約集約用地，對采取公寓式住宅安置的，按安置區(qū)用地面積再補助5萬元/畝。獎補標準為杭州地區(qū)最高、省內(nèi)領(lǐng)先。

三是制定計劃。對全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的建設用地后備資源進行全面調(diào)查摸底，并結(jié)合杭州市下達給我市的農(nóng)村土地綜合整治18000畝的計劃任務（2011-2015年），及時制定五年行動計劃，并將每年3600畝的計劃任務具體分解落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），確保農(nóng)村土地綜合整治有序開展。

四是營造氛圍。多次召開全市農(nóng)村土地綜合整治動員及推進大會，及時組織開展業(yè)務培訓。同時，充分利用報紙、廣播、電視等新聞媒體，設立專欄，進行專題報道，并編發(fā)工作通報和政策匯編，廣泛宣傳農(nóng)村土地綜合整治的重大意義和各項優(yōu)惠政策，激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村和廣大群眾的積極性和主動性。

五是全面推進。2011年全市確定農(nóng)村土地綜合整治項目39個，并完成規(guī)劃編制及專家評審，項目3年總規(guī)劃復墾新增耕地面積6570畝，涉及23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）164個行政村，搬遷農(nóng)戶7451戶，4個項目列入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，面積822畝。其中34個項目涉及的394個地塊完成建設用地復墾近2000畝，1500余畝通過杭州市驗收，共預撥補助資金3.913億元，不僅超額完成杭州市下達考核任務，而且工程質(zhì)量及數(shù)量為杭州地區(qū)領(lǐng)先。

六是示范引領(lǐng)。通過開展農(nóng)村土地綜合整治，涌現(xiàn)了萬市鎮(zhèn)新民村、彭家村，洞橋鎮(zhèn)里仁村、文村村，胥口鎮(zhèn)里塢村、佛魯村，新登鎮(zhèn)湘溪村，湖源鄉(xiāng)新綠村等一批示范項目，并及時總結(jié)經(jīng)驗，在《中國國土資源報》、《浙江日報》、《杭州日報》等進行報道。同時，因地制宜地樹立和推廣“小塢模式”、“里塢示范”、“湘溪樣板”，創(chuàng)新“公寓+聯(lián)排+老年公寓”的安置模式，滿足不同層次的建房需求，破解農(nóng)村建房難問題。

3、存在問題

農(nóng)村土地綜合整治是一項政府得民心、群眾得實惠的民生工程。我市以中央、省、杭州市文件精神為指導，加緊開展農(nóng)村土地綜合整治，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快新農(nóng)村建設，農(nóng)村土地整治工作取得了一定成效，但也存在一些問題。

一是思想認識不夠到位。農(nóng)村土地綜合整治作為一項全新工作，無經(jīng)驗可借鑒，部分干部、群眾往往把這項工作簡單地等同于以往的土地開發(fā)整理，未能充分利用好農(nóng)村土地綜合整治這個載體，同“空心村”整治、美麗鄉(xiāng)村、中心村建設等工作緊密結(jié)合，對村莊進行全面規(guī)劃和整治，盤活內(nèi)部存量土地，改善村居環(huán)境面貌，提升農(nóng)民生活品質(zhì)。

二是整治難度不斷加大。經(jīng)過多年開發(fā)整理，我市易復墾資源日趨減少，加上土地資源分布和地區(qū)發(fā)展不均衡，造成政策調(diào)整平衡較難，各方工作積極性不一。特別是農(nóng)民故土情結(jié)濃厚，生產(chǎn)、生活方式較難改變，加上目前中心鎮(zhèn)、中心村的吸引力不強，以及受戶籍制度、后續(xù)生活保障等影響，未能從根本上通過加快農(nóng)村人口集聚來促進土地集約利用。

三是項目資金籌措較難。資金是農(nóng)村土地綜合整治推進的關(guān)鍵，按照杭州市下達給我市每年3600畝的整治任務數(shù)，加上土地開發(fā)項目，每年至少需要10億元資金。尤其是增減掛鉤指標額度與整治任務數(shù)不匹配，導致大量復墾指標結(jié)存不能用，造成資金保障壓力很大。目前，市財政安排的預算資金已遠無法滿足項目資金撥付，還要靠新農(nóng)村土地綜合整治公司進行項目包裝融資，但由于國家宏觀調(diào)控等因素，銀行融資手續(xù)繁雜、難度較大。

四是規(guī)劃不夠科學合理。從項目規(guī)劃編制看，除胥口鎮(zhèn)、洞橋鎮(zhèn)、萬市鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目整治規(guī)模都較小，10畝以上連片地塊不多，甚至存在零星復墾等現(xiàn)象。同時，目前39個項目的建新區(qū)塊有一半選址在有條件建設區(qū)，不符合土地利用總體規(guī)劃，導致安置區(qū)建設難以啟動，在很大程度上影響了農(nóng)村土地綜合整治工作的推進。

五是安置建房缺乏統(tǒng)籌。農(nóng)民安置建房是農(nóng)村土地綜合整治的一項重要內(nèi)容。而個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特別是村只盯牢凈增土地，未能統(tǒng)籌解決農(nóng)民建房難問題，對農(nóng)民安置建房及模式缺乏思考探索，宅基地管理不夠規(guī)范，隨意性較強，沒有很好地執(zhí)行一戶一基、建新拆舊政策，加上有些項目整治區(qū)內(nèi)的房屋拆遷補償要求較高，從而造成整治效果事倍功半。

四、農(nóng)村土地綜合整治的對策和思考

開展農(nóng)村土地綜合整治，加強組織協(xié)調(diào)是關(guān)鍵，統(tǒng)一規(guī)劃設計是基礎(chǔ)，農(nóng)民群眾自愿是前提，整合項目資金是重點，農(nóng)村長遠發(fā)展是大計，必須堅持“政府主導、部門聯(lián)動”，共同扎實做好農(nóng)村土地綜合整治這篇文章，以服務于全市經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。

一是提高思想認識，增強部門配合。要加強宣傳引導，充分利用各種宣傳載體，深入淺出地宣講好農(nóng)村土地綜合整治相關(guān)政策，推廣介紹各地的典型做法與成功經(jīng)驗，統(tǒng)一和提高廣大干部群眾的思想認識，并讓項目實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村到試點村互相參觀學習，讓廣大群眾真切地感受到農(nóng)村土地綜合整治帶來的新變化，從而進一步激發(fā)工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，為農(nóng)村土地綜合整治順利開展夯實基礎(chǔ)。同時，各相關(guān)職能部門要按照“職責明確、權(quán)利統(tǒng)一”的要求，統(tǒng)籌兼顧，齊抓共管，分類指導，做好農(nóng)村土地綜合整治的服務和管理工作，并建立健全工作組織協(xié)調(diào)機制，定期對土地整治推進過程中出現(xiàn)的新情況、新問題、新舉措、新經(jīng)驗進行調(diào)研總結(jié)，落實工作責任，把好事辦好，把實事做實。

二是堅持規(guī)劃先行，合理確定項目。必須要依據(jù)本地實際，在全域規(guī)劃、設計的基礎(chǔ)上，經(jīng)過認真調(diào)研和充分論證，科學合理的編制土地整治規(guī)劃，明確規(guī)模、布局和時序，確?？尚行浴哟涡?、計劃性和有效性。要綜合考慮田、水、路、林、村優(yōu)化布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，統(tǒng)籌結(jié)合土地利用、村莊建設、基礎(chǔ)設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、社會事業(yè)等內(nèi)容，注重保持農(nóng)村風貌和當?shù)靥厣?，保留傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和民俗文化的積極元素，建設與城鎮(zhèn)同樣便利而風貌有別的現(xiàn)代農(nóng)村，保證土地整治、新農(nóng)村建設同步推進。同時，要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀和村莊建設規(guī)劃，綜合把握資源、資金和政策的整合力度，廣泛征求和尊重群眾意愿，先易后難，循序漸進，合理確定項目區(qū)。

三是拓寬籌資渠道，強化資金監(jiān)管。要在鞏固現(xiàn)有的資金主渠道和爭取金融機構(gòu)支持的基礎(chǔ)上，制定各種優(yōu)惠政策，鼓勵合資、合作，充分運用市場機制，吸引企業(yè)、個人等其他資金的投入，逐漸形成以政府投資為引導、政府投入與社會投資相結(jié)合、產(chǎn)業(yè)化運作的資金籌集機制。要按照“渠道不亂、用途不變、專帳管理、統(tǒng)籌安排”的原則，把“三江兩岸”整治、“美麗鄉(xiāng)村”建設、精品線路打造、下山扶貧、小流域治理等各類涉農(nóng)資金有效整合起來，發(fā)揮各項資金的疊加效應和規(guī)模效益。同時，要嚴格監(jiān)管農(nóng)村土地綜合整治專項資金，做到專款專用，杜絕資金挪用，嚴禁資金截留，明確項目資金必須主要用于項目工程、房屋拆遷補償、青苗賠償、安置房建設等費用，切實維護群眾的利益。

四是提升工程質(zhì)量，加強后續(xù)管理。要以爭創(chuàng)“十佳”示范項目為目標，帶動提升工程質(zhì)量。對項目立項選址，須由國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等部門聯(lián)合實地踏勘，對建設用地復墾項目要先委托規(guī)劃編制單位立項組件；所有項目工程必須要通過公開招投標選定施工單位，并聘請專業(yè)監(jiān)理單位，對工程質(zhì)量、施工安全和進度全程監(jiān)管。同時，要實行“一次驗收，一錘定音”，即一年內(nèi)對同一個項目只驗收一次，驗收不合格的，當年不再組織驗收，并按規(guī)定扣減工程款和經(jīng)費。項目通過驗收后，要及時將后續(xù)管理任務分解落實到村、戶或流轉(zhuǎn)承包，“宜糧則糧、宜果則果、宜菜則菜”，組織長期耕種和地力培肥，并建立健全行之有效的各項后期管理制度和管護措施，更好地發(fā)揮耕地效益。

五是創(chuàng)新方式方法，做好結(jié)合文章。在開展農(nóng)村土地綜合整治過程中，要采取“遷村并點、整村搬遷、舊村改造、城鎮(zhèn)社區(qū)”等四種類型，繼續(xù)探索創(chuàng)新建房安置模式，實行農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移工程，落實好農(nóng)民后續(xù)保障。同時，要與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相結(jié)合，對建設用地復墾置換指標，須優(yōu)先保證農(nóng)民建房、農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公建配套建設，并留足發(fā)展空間，富余部分則調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用；要與加強農(nóng)村宅基地管理相結(jié)合，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”制度，嚴控面積高度，徹底清理應拆舊房，做到“建新拆舊”，“建新交舊”，盤活土地存量；要與地災防治、下山扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、“空心村”整治、美麗鄉(xiāng)村建設等工作相結(jié)合，依托中心鎮(zhèn)、中心村規(guī)劃，加強村莊、農(nóng)田基礎(chǔ)設施和公共服務配套建設，使村莊環(huán)境面貌煥然一新，實現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，為描繪“富裕陽光的富春山居圖”增添濃墨重彩的一筆。