□文//徐 錕賽迪顧問

“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)申報及相關(guān)政策解讀

Cities Mineral Demonstration Bases Construction Declaration and Relevant Policies Interpretation

□文//徐 錕賽迪顧問

編者按：國家發(fā)改委、財政部于2010年5月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)的通知》（下稱《通知》）中明確指出，“十二五”期間，全國將建成30個左右技術(shù)先進、環(huán)保達標(biāo)、管理規(guī)范、利用規(guī)?；?、輻射作用強的“城市礦產(chǎn)”示范基地。截至目前，“城市礦產(chǎn)”示范基地的評審工作正在有條不紊的進行。在各地積極開展示范基地的建設(shè)過程中，申報程序以及相關(guān)政策的執(zhí)行仍是行業(yè)關(guān)注的重點。

目前，再生資源產(chǎn)業(yè)已成為全球發(fā)展最快的產(chǎn)業(yè)之一，蘊藏著無限商機。但是就我國現(xiàn)狀而言，雖然再生資源行業(yè)得到了迅速發(fā)展，可與再生資源產(chǎn)生量和需求量相比，還有很大差距。據(jù)中國再生資源回收利用協(xié)會數(shù)據(jù)，20世紀末發(fā)達國家再生資源產(chǎn)業(yè)規(guī)模為2500億美元，本世紀初已增至6000億美元。而我國再生資源年產(chǎn)值大約200億美元左右。與此同時，我國每年可以回收利用但沒有回收利用的再生資源價值高達300億~350億元。因此，我國“城市礦產(chǎn)”資源開發(fā)利用率不到四成，市場存在很大的提升空間。

由于處理城市電子廢棄物的技術(shù)難度大，對新的回收處理技術(shù)依賴程度高，由此導(dǎo)致了開發(fā)“城市礦產(chǎn)”啟動資金投入往往較為高昂。近年來我國對循環(huán)經(jīng)濟和城市礦產(chǎn)的重視程度越來越高，不斷出臺了相關(guān)政策進行規(guī)范和引導(dǎo)（見“循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)政策法規(guī)表”）。

一、城市礦產(chǎn)示范基地相關(guān)政策內(nèi)容解讀

1. 核心內(nèi)容

《關(guān)于開展“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)通知》（以下簡稱《通知》）中明確指出：開展“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)是培育新的經(jīng)濟增長點的客觀要求，是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容。其核心內(nèi)容是國家希望通過支持示范基地建設(shè)，一舉扭轉(zhuǎn)目前再生資源回收利用企業(yè)規(guī)模較小的局面。

通過建設(shè)示范基地，我國將開發(fā)、示范、推廣一批先進適用技術(shù)和國際領(lǐng)先技術(shù)，提升城市礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)水平，探索形成適合我國國情的城市礦產(chǎn)資源化利用的管理模式和政策機制，實現(xiàn)“城市礦產(chǎn)”資源化利用的標(biāo)志性指標(biāo)。隨著《通知》的發(fā)布，我國的城市礦產(chǎn)開發(fā)利用，開始進入有章可循示范引導(dǎo)的推進階段?！锻ㄖ分袑κ痉痘亟ㄔO(shè)提出“回收體系網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)業(yè)鏈條合理化、資源利用規(guī)模化、技術(shù)裝備領(lǐng)先化、基礎(chǔ)設(shè)施共享化、環(huán)保處理集中化、運營管理規(guī)范化”。這些建議的提出是從長期以來我國城市再生資源回收利用產(chǎn)業(yè)實踐中總結(jié)出來的寶貴經(jīng)驗，也構(gòu)成了從事城市礦產(chǎn)開發(fā)的完整工作體系。

2. 實施措施

《通知》明確了各地推薦的園區(qū)（企業(yè)）應(yīng)具備以下基本條件：已被確立為國家或省級循環(huán)經(jīng)濟試點單位；實行園區(qū)化管理；符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；有符合標(biāo)準的各項環(huán)保處理設(shè)施；年可利用的資源量不低于30萬噸，有合理產(chǎn)業(yè)鏈，加工利用量占“城市礦產(chǎn)”資源量的30%以上，且工藝技術(shù)水平國內(nèi)領(lǐng)先。國家發(fā)展改革委、財政部將會同有關(guān)部門組織專家對各地報送的實施方案進行評審，對實施方案經(jīng)評審并獲得批復(fù)的園區(qū)（企業(yè)），可在適當(dāng)位置標(biāo)注“國家循環(huán)經(jīng)濟——‘城市礦產(chǎn)’示范基地”標(biāo)志。

中央和地方財政共同支持示范基地建設(shè)，中央財政資金將主要發(fā)揮引導(dǎo)和鼓勵作用，地方財政應(yīng)立足自身做好示范基地建設(shè)的相關(guān)資金支持和政策引導(dǎo)工作。同時，有關(guān)部門應(yīng)積極落實支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的金融政策措施，研究完善土地、稅收等優(yōu)惠政策。

3. 主要任務(wù)

《通知》決定在我國用5年時間在全國建成30個左右技術(shù)先進、環(huán)保達標(biāo)、管理規(guī)范、利用規(guī)?；?、輻射作用強的“城市礦產(chǎn)”示范基地，推動報廢機電設(shè)備、電線電纜、家電、汽車、手機、鉛酸電池、塑料、橡膠等重點城市礦產(chǎn)資源的循環(huán)利用、規(guī)模利用和高值利用。

雖然“城市礦產(chǎn)”的開發(fā)對象是廢舊用品，但絕非是傳統(tǒng)意義上的“廢物回收”，而進入產(chǎn)業(yè)的門檻也要求較高。按照相關(guān)規(guī)定，企業(yè)或園區(qū)要獲得“國家循環(huán)經(jīng)濟——‘城市礦產(chǎn)’示范基地”，必須經(jīng)過國家發(fā)改委、財政部會同有關(guān)部門組織專家對各地報送的實施方案進行評審，方可實施。

二、城市礦產(chǎn)示范基地建設(shè)中面臨的問題

1. 園區(qū)市場缺乏合理規(guī)劃

目前除了已經(jīng)批準建設(shè) “城市礦產(chǎn)”示范基地外，許多地方還在盲目投資建設(shè)新的加工園區(qū)，加工園區(qū)和交易市場過多過濫，缺乏科學(xué)規(guī)劃，造成資源無序競爭和投資浪費，不利于加工園區(qū)和交易市場健康發(fā)展。

另外，部分園區(qū)內(nèi)部規(guī)劃也存在著比較明顯的局限性?！俺鞘械V產(chǎn)”示范基地也是循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基地一種表現(xiàn)形式，因此“城市礦產(chǎn)”基地也將帶有循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基地的局限性。循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基地因園區(qū)內(nèi)的企業(yè)相對集中、企業(yè)產(chǎn)品關(guān)聯(lián)度較高，但由于各企業(yè)之間的利益取向不同，受市場供求、價格等因素影響，循環(huán)經(jīng)濟供應(yīng)鏈很容易被打破。

2. 相關(guān)技術(shù)支撐尚未成熟

由于資金投入少，技術(shù)開發(fā)能力弱，導(dǎo)致廢舊物資加工處理工藝落后，技術(shù)及裝備水平極低，一些與再生資源加工處理相伴的環(huán)境污染物未能妥善處理。即使是先進適用的技術(shù)，也由于缺少資金而難以推廣應(yīng)用。大部分再生資源的加工處理技術(shù)還十分落后，與資源綜合利用和環(huán)境保護的要求差距甚遠。

3. 回收渠道商業(yè)模式缺失

從目前來看，我國大宗工業(yè)廢棄物的回收利用情況相對較好，但廣泛分布于家庭的廢舊商品的回收則困難重重，大部分回收渠道被走街鉆巷的游商小販占據(jù)，非法小作坊式生產(chǎn)遍地開花，正規(guī)處理企業(yè)卻難以獲得這些資源。同時，我國的垃圾分類推行得并不徹底，直接導(dǎo)致收購層次很低、分類不細，使得資源回收成為阻礙行業(yè)發(fā)展的最大難題。

三、對于相關(guān)政策實施的建議

1. 完善專項立法，建立再生資源法律政策體系

我國已于2007年出臺了《再生資源管理辦法》，《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例》也于2011年開始施行。但是，我國仍然沒有其他專項廢舊產(chǎn)品回收管理的法律法規(guī)。筆者認為下一步應(yīng)盡快研究制定如廢橡膠、廢塑料等專項廢舊產(chǎn)品的回收管理辦法，強化對廢棄電器電子產(chǎn)品、報廢機動車和廢橡塑產(chǎn)品等廢舊產(chǎn)品拆解處理過程的監(jiān)督和管理，實行回收企業(yè)資格認定制度，明確部門職責(zé)分工。應(yīng)強制該類廢舊產(chǎn)品在“城市礦產(chǎn)”示范基地園區(qū)內(nèi)集中處理，鼓勵園區(qū)產(chǎn)業(yè)化、集群化發(fā)展。

2. 創(chuàng)新監(jiān)管方式，實現(xiàn)相關(guān)部門“有所為有所不為”

“有所為”是指執(zhí)行國家及上級部門頒布的政策法規(guī)，監(jiān)督并約束企業(yè)行為；進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的投資和居住環(huán)境；制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，包括循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等。筆者認為，這些職能是一級政府的基本職能，也是“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)的基本保證。

“有所不為”是指政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，只為企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。以“服務(wù)”作為政府職能的定位，促進基地管委會積極學(xué)習(xí)國外先進的環(huán)境管理經(jīng)驗，不斷導(dǎo)入新觀念，同時研究中國和開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實情況，最終形成對“城市礦產(chǎn)”較為全面和準確的理解，從而形成基地獨特的發(fā)展模式，制定出完備的規(guī)劃和相應(yīng)政策體系，實現(xiàn)理念創(chuàng)新帶動行為創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

3. 優(yōu)化管理體系，實行再生資源企業(yè)“圈區(qū)”管理

“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)一般都有相對集中的、一定規(guī)模的場地，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和管理機構(gòu)，并與園區(qū)外環(huán)境相協(xié)調(diào)?；乇仨毥⒓夹g(shù)創(chuàng)新機制，建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)孵化中心；必須在金融、稅收、人才、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用等要素管理方面謀的政策支持，保證園區(qū)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

另外，再生資源生產(chǎn)的成本受生產(chǎn)工藝影響甚大，簡單處理的成本很低，但對環(huán)境影響很大。因此，應(yīng)將可能對環(huán)境造成較大影響的再生資源生產(chǎn)企業(yè)都納入“城市礦產(chǎn)”示范基地產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實行“圈區(qū)”管理。目前存在的一些相關(guān)企業(yè)也要逐步向園區(qū)轉(zhuǎn)移。把“城市礦產(chǎn)”示范基地產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造成為專業(yè)化分揀中心、區(qū)域集散交易市場和綜合利用處理基地，形成回收、分揀和加工利用一體化經(jīng)營的再生資源回收利用體系。

4. 加強政策扶持，鼓勵支持“城市礦產(chǎn)”快速發(fā)展

一是制定稅收支持政策。財稅部門可以制定針對再生資源生產(chǎn)企業(yè)的稅費減免和財政補貼制度，調(diào)動再生資源生產(chǎn)企業(yè)積極性，吸引社會資金參與，擴大招商引資范圍。比如對企業(yè)為提高資源綜合利用效率而采購的先進設(shè)備，允許其加快設(shè)備折舊，從而鼓勵企業(yè)更新改造舊設(shè)備。

二是建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。政府可設(shè)立再生資源發(fā)展基金，專項用于對“城市礦產(chǎn)”示范基地園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、再生資源企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)補貼、再生資源生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)支持、重大科研成果的獎勵，鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是制定金融扶持政策。金融機構(gòu)應(yīng)加大對再生資源產(chǎn)業(yè)項目的信貸投入，鼓勵民間資本和金融機構(gòu)資金等社會資金進入，并鼓勵和支持“城市礦產(chǎn)”示范基地產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行金融創(chuàng)新。

時間 政策名稱主要內(nèi)容2004年 廢舊家電及電子產(chǎn)品回收管理條例規(guī)范廢舊家電及電子產(chǎn)品的回收處理行為，要求廢舊家電回收處理實行地方政府負責(zé)制，實行多元化回收和集中處理；國家對廢舊家電處理企業(yè)實行資格認定制度2006年4月 廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策提出要建立相對完善的廢棄家用電器與電子產(chǎn)品回收體系，采用有利于回收和再利用的方案，逐步提高廢棄家用電器與電子產(chǎn)品的環(huán)境無害化回收率和再利用率；規(guī)范廢棄家用電器與電子產(chǎn)品再利用過程的環(huán)境行為，控制污染物排放；再利用過程中產(chǎn)生的危險廢物納入到危險廢物處置體系，基本得到安全無害處置。鼓勵建立多方參與的、符合不同種類和來源的廢棄家用電器與電子產(chǎn)品回收系統(tǒng)2007年5月 再生資源回收管理辦法 規(guī)范和約束再生資源回收經(jīng)營活動（再生資源包括廢舊金屬、報廢電子產(chǎn)品、報廢機電設(shè)備及其零部件、廢造紙原料、廢輕化工原料等）2008年8月 中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法循環(huán)經(jīng)濟指導(dǎo)性法律。推動我國建立生產(chǎn)者延伸責(zé)任制；國家鼓勵和推進廢物回收體系建設(shè)；對廢電器電子產(chǎn)品、報廢機動車船、廢輪胎、廢鉛酸電池等特定產(chǎn)品進行拆解或者再利用，應(yīng)當(dāng)符合有法律、行政法規(guī)的規(guī)定；回收的電器電子產(chǎn)品，需要拆解和再生利用的，應(yīng)當(dāng)交售給具備條件的拆解企業(yè)2010年12月 廢棄電器電子產(chǎn)品處理企業(yè)資格審查和許可指南規(guī)定處理電視機、電冰箱、洗衣機、房間空調(diào)器、微型計算機五類廢棄電器電子的企業(yè)必須取得資質(zhì)許可，對不符合準入資格而擅自從廢棄電器和電子產(chǎn)品處理的廠房、處理設(shè)備、數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)、處理規(guī)模等做了明確規(guī)定2011年1月 廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例規(guī)范廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理活動，促進資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，國家對廢棄電器電子產(chǎn)品實行多渠道回收和集中處理制度，實行資格許可制度；鼓勵處理企業(yè)與相關(guān)電器電子產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者以及廢棄電器電子產(chǎn)品回收經(jīng)營者等建立長期合作關(guān)系，回收處理廢棄電器電子產(chǎn)品