蔣 輝

(法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南吉首416000)

武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理的模式與機(jī)制研究

蔣 輝

(法學(xué)與公共管理學(xué)院,湖南吉首416000)

武陵山集中連片貧困區(qū)地域毗鄰、發(fā)展相近,但囿于行政邊界的分割,成為一個(gè)存在較強(qiáng)行政壁壘的邊緣地區(qū),大量跨域公共事務(wù)滋生,現(xiàn)有的行政區(qū)行政治理模式已顯得舉步維艱。本文通過(guò)梳理武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新的必要性、可行性及存在的障礙,提出“跨域合作、多元協(xié)同“的治理模式,并對(duì)相關(guān)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了探討。

武陵山集中連片貧困區(qū);跨域治理;模式與機(jī)制

渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)的湖南省三市州(張家界市、懷化市、湘西自治州)、湖北恩施自治州和五峰縣、長(zhǎng)陽(yáng)縣、重慶一區(qū)(黔江區(qū))五縣(武隆、石柱、彭水、秀山、酉陽(yáng))和貴州銅仁地區(qū)。人口1000多萬(wàn),既是土家族、苗族、侗族少數(shù)民族聚集地區(qū),又是偏遠(yuǎn)山區(qū)和貧困地區(qū),武陵山集中連片貧困區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)受自然條件、交通條件等方面因素制約,武陵山區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平落后于其他地區(qū),是全國(guó)18個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)。2010年全國(guó)“兩會(huì)”期間,湖南、湖北、貴州和重慶四省市政協(xié)主席聯(lián)名提交了《關(guān)于設(shè)立“武陵山民族地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”的建議》提案,自此,武陵山區(qū)的發(fā)展受到中央高層的重視。2011年6月,中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席賈慶林在武陵山集中連片貧困區(qū)調(diào)研時(shí)指示:“要立足自身實(shí)際,充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步深入推進(jìn)武陵山區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)工作,共建武陵山區(qū)美好家園?！?011年11月,武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)啟動(dòng)會(huì)在湖南湘西土家族苗族自治州吉首市召開(kāi),國(guó)務(wù)院副總理、扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)回良玉強(qiáng)調(diào):“要按照區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)、扶貧開(kāi)發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的基本思路,加大投入力度,整合各類資源,著力解決瓶頸制約和突出矛盾,加快連片特困地區(qū)發(fā)展和脫貧致富步伐?！蔽淞晟絽^(qū)域地理特征趨同,資源條件一致,在自然環(huán)境和社會(huì)發(fā)展上都具有高度的一致性,但由于歷史原因,該區(qū)域分別為湘鄂渝黔四省市分治,且都遠(yuǎn)離本省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,成為一個(gè)存在較強(qiáng)行政壁壘的邊緣地區(qū),由此導(dǎo)致“在資源開(kāi)發(fā)利用中,由于不同開(kāi)發(fā)主體利益主體不同,導(dǎo)致各自為政,缺乏整體觀念,從而嚴(yán)重影響了資源的優(yōu)化組合和區(qū)域整體效益的充分發(fā)揮?！薄霸诨A(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品上,分割供給,重復(fù)建設(shè),各吹各的調(diào),各唱各的歌,惡性競(jìng)爭(zhēng),零和零博弈,結(jié)果誰(shuí)也上不去?！辈⑶以谑∈薪贿叺貐^(qū)引發(fā)與日俱增的跨域公共問(wèn)題,如“錳三角”環(huán)境污染等。而在現(xiàn)有行政區(qū)行政的治理模式下,各地區(qū)紛紛抱有“搭便車”心理,從而陷入跨域公共問(wèn)題治理的“囚徒困境”,導(dǎo)致“公用地悲劇”[1]。這種由行政單元的高度分割帶來(lái)的空間管理破碎化問(wèn)題,并由此引發(fā)了與日俱增的跨域公共議題,亟需進(jìn)行跨域治理。實(shí)踐證明,資源分割供給和跨域公共事務(wù)治理的各自為政已成為影響該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫貧致富的制度性因素[2],目前仍然是國(guó)家新一輪扶貧開(kāi)發(fā)集中連片貧困區(qū),貧困人口多,財(cái)政收入有限,經(jīng)濟(jì)總量小,自我積累和發(fā)展能力十分有限?！皞鹘y(tǒng)以地域?yàn)檫吔绲墓芾矸绞皆谥卫磉@類公共問(wèn)題上捉襟見(jiàn)肘?！贬槍?duì)上述資源分割和跨域公共事務(wù)治理的難題,有專家提出應(yīng)由上級(jí)政府來(lái)協(xié)調(diào)和推動(dòng),但上級(jí)政府本身工作的繁重及治理的高成本決定了寄希望于上級(jí)政府并不現(xiàn)實(shí);也有專家提出進(jìn)行政區(qū)劃變革,將該區(qū)域新設(shè)置成一個(gè)武陵省,但此舉也只是權(quán)宜之計(jì),因?yàn)椤翱缃绻彩聞?wù)的變化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程,行政區(qū)劃的調(diào)整不可能趕上公共事務(wù)的變化需要?！币虼?建立一種常態(tài)的武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理模式與機(jī)制就顯得十分迫切。

一、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新的必要性

(一)武陵山集中連片貧困區(qū)現(xiàn)有治理模式已無(wú)法適應(yīng)跨域公共事務(wù)治理需求

毋庸置疑,地區(qū)協(xié)作既是相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求,也是相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。近些年,武陵山集中連片貧困區(qū)各地政府在跨域公共事務(wù)的治理上采取了一系列措施,取得一些成效,但目前仍然以傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”治理模式為主,已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)該地區(qū)跨域公共事務(wù)治理的需求,主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:第一,單一政府治理失靈?？缬蚬彩聞?wù)具有“外部性”的特征,很難由區(qū)域內(nèi)某一地方政府單獨(dú)解決,而只有依靠地方合作進(jìn)行解決;如果缺少聯(lián)合行動(dòng),則必然釀成“公共的悲劇”,相關(guān)的任何一方都無(wú)法避免受到損失。湖南、貴州、重慶三省交界之處因有色金屬資源豐富而被譽(yù)為“錳礦金三角”,礦石生產(chǎn)的高額利潤(rùn)帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐V石開(kāi)采和冶煉產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使該地區(qū)迅速成為中國(guó)最大、最密集的電解錳、電解鋅生產(chǎn)基地,隨之而來(lái)的是一系列環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題,清水江污染嚴(yán)重,當(dāng)?shù)鼐用癯霈F(xiàn)各種怪病。問(wèn)題出現(xiàn)的關(guān)鍵并非污控技術(shù)的落后,而是公共事務(wù)治理模式的滯后[3]52-53。第二,上級(jí)政府治理的高成本。協(xié)作區(qū)跨域公共事務(wù)治理不能單純寄希望于上級(jí)政府的協(xié)調(diào)、組織和推動(dòng),這是因?yàn)?一是上級(jí)政府特別是中央政府難以處理多個(gè)下級(jí)地方政府之間的各種復(fù)雜的利益矛盾;二是上級(jí)政府有自己的工作任務(wù),如果把本來(lái)屬于地方政府職責(zé)范圍內(nèi)的所有區(qū)域公共事務(wù)都由上級(jí)政府來(lái)解決,會(huì)影響上級(jí)政府的正常工作。所以,地方政府的區(qū)域公共事務(wù)治理不能完全依靠其上級(jí)政府。第三,現(xiàn)有治理模式存在較多問(wèn)題,主要表現(xiàn)在:其一,競(jìng)爭(zhēng)觀念狹隘,合作理念缺乏。各地方政府普遍存在一種狹隘的競(jìng)爭(zhēng)觀念,紛紛把對(duì)方看成是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,甚至是絆腳石和“敵人”,導(dǎo)致保護(hù)主義、地區(qū)分割等問(wèn)題出現(xiàn)。其二,合作領(lǐng)域狹窄,合作形式單一。目前,武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理合作主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,而在政治性和社會(huì)性公共事務(wù)領(lǐng)域合作不夠;合作形式主要是召開(kāi)各種會(huì)議(論壇),簽署合作協(xié)議等,沒(méi)有形成比較豐富、成熟且適合當(dāng)?shù)厍闆r的多領(lǐng)域的多種合作形式。其三,合作模式與運(yùn)行保障機(jī)制欠完善。許多合作往往來(lái)自于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)、上級(jí)的直接指示命令、或者是嚴(yán)峻形勢(shì)的逼迫,隨意性很大。

(二)跨域治理模式創(chuàng)新有利于武陵山集中連片貧困區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展

跨域公共事務(wù)治理模式創(chuàng)新對(duì)武陵山集中連片貧困區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,有利于區(qū)域公共物品供給與服務(wù)質(zhì)量的提高,滿足社會(huì)多元化需求。模式創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)把多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到區(qū)域公共物品與服務(wù)供給過(guò)程中來(lái),克服公共物品和服務(wù)供給領(lǐng)域“政府”和“市場(chǎng)”的雙重失靈,提高公共物品供給與服務(wù)的效率,最終更好地回應(yīng)公民的個(gè)性化和多樣化需要,更有效地滿足協(xié)作區(qū)社會(huì)多元化需求。第二,有利于武陵山集中連片貧困區(qū)建設(shè),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)告訴我們,經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的建設(shè)能否成功很大程度上依賴于合作區(qū)能否形成一套先進(jìn)適用的合作模式與機(jī)制,跨域治理模式的創(chuàng)新,有利于武陵山集中連片貧困區(qū)的建設(shè),進(jìn)一步對(duì)協(xié)作區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。第三,有利于協(xié)作區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。模式創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)充分利用公益資金、市場(chǎng)資金,打破了過(guò)多依賴政府出資的局面,拓寬各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)的資金來(lái)源渠道;公平與正義是模式創(chuàng)新的核心思想,以此為抓手,化解社會(huì)沖突和矛盾,促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。第四、有利于協(xié)作區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變,促進(jìn)協(xié)作區(qū)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。模式創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)政府變微觀管理為宏觀管理,變直接管理轉(zhuǎn)為間接管理,變依行政命令行事為依法行政,進(jìn)而轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府效率;建立聽(tīng)證會(huì)、信息公開(kāi)等制度,擴(kuò)大非政府組織與公民的參與意識(shí)和渠道,促進(jìn)政府民主決策,促進(jìn)協(xié)作區(qū)的社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

二、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式構(gòu)建的可能性及障礙

(一)武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式構(gòu)建的可能性

武陵山集中連片貧困區(qū)雖屬于不同的行政區(qū)域,但地緣關(guān)系密切[4],自然條件相似,生態(tài)環(huán)境基本相同,人文習(xí)俗相近,發(fā)展水平相當(dāng),經(jīng)濟(jì)交往久遠(yuǎn),是一個(gè)在自然環(huán)境和社會(huì)發(fā)展特征等方面都具有較強(qiáng)同一性的相對(duì)完整和獨(dú)立的地理單元。這樣的區(qū)情決定武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式的構(gòu)建具備有利條件,具體可以從以下兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí):第一,共同的區(qū)域空間和地區(qū)發(fā)展稟賦差異是模式構(gòu)建的基礎(chǔ)。武陵山集中連片貧困區(qū)在歷史上曾長(zhǎng)期同屬于同一行政管轄區(qū),直到民國(guó)時(shí)期才正式分屬于不同省份,在長(zhǎng)期的共同開(kāi)發(fā)過(guò)程中,形成了多民族聚居的區(qū)域文化認(rèn)同感。渝懷、湘黔、枝柳鐵路以及正在修建的滬昆高鐵,張花、上瑞等高速,清、烏、錦、印四江,澧、酉、沅、武四水等交通動(dòng)脈構(gòu)筑起區(qū)域日益完善的多層次水陸交通網(wǎng)絡(luò),使區(qū)域成為一個(gè)聯(lián)系更為緊密的整體。在地區(qū)發(fā)展稟賦差異方面,懷化是重要的交通樞紐,湘黔、枝柳兩大鐵路干線及與之并行的320、209國(guó)道在懷化交匯,橫貫東西、縱穿南北,可作為區(qū)域合作的橋頭堡;張家界旅游資源豐富,可突出其國(guó)際旅游城市的功能,整合其它旅游資源,打造區(qū)域精品旅游圈。湘西州錳鋅礦產(chǎn)、生物、少數(shù)民族文化資源豐富,可以在這些領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用;恩施自治州處于國(guó)家開(kāi)發(fā)軸線長(zhǎng)江帶發(fā)展走廊的中間高地,可在水路運(yùn)輸、能源供應(yīng)、生態(tài)屏障建設(shè)等公共事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮領(lǐng)頭作用;黔江靠近成渝經(jīng)濟(jì)區(qū),是渝東南的經(jīng)濟(jì)中心,具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),因此在帶動(dòng)武陵山集中連片貧困區(qū)轉(zhuǎn)接成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射上可發(fā)揮特殊作用;銅仁水能資源豐富、擁有梵凈山等著名旅游景點(diǎn)、畜牧及生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展較好,因此可以在能源供應(yīng)、旅游、新農(nóng)村建設(shè)等公共事務(wù)領(lǐng)域推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。第二,共同的利益趨向和認(rèn)識(shí)上的趨同是模式構(gòu)建的動(dòng)力源泉。跨域治理模式的構(gòu)建,有利于克服單一地區(qū)存在的資金短缺、交通基礎(chǔ)設(shè)施落后等經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約因素,促進(jìn)各地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì),共同開(kāi)發(fā)區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源,發(fā)揮規(guī)模集聚效應(yīng),符合各地區(qū)的共同利益,也符合各地區(qū)政府官員的利益;各地政府逐步確立了全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的新的發(fā)展觀,日益重視跨域治理的合作,近些年在認(rèn)識(shí)上也逐漸趨同。

(二)武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式創(chuàng)新面臨的障礙

當(dāng)前武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式構(gòu)建面臨的障礙主要有:第一,傳統(tǒng)治理模式的路徑依賴。原有治理模式對(duì)各地區(qū)而言都形成了自己的既得利益,同時(shí)也形成了一套與閉合行政區(qū)行政相適應(yīng)的思維模式與管理方式,新模式的建立,某種程度上意味著對(duì)區(qū)域內(nèi)諸多利益的重新洗牌,勢(shì)必會(huì)影響到一些地區(qū)和個(gè)人的既得利益,從而形成對(duì)新模式構(gòu)建的強(qiáng)大阻力[5]。此外,政府都只重視本轄域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益,而缺乏對(duì)整體合作的追求。第二,地理位置閉塞、思想觀念落后。武陵山區(qū)域地理位置較為閉塞,遠(yuǎn)離中心地帶,與外界信息交流相對(duì)較少,仍沉浸在傳統(tǒng)的治理思維中,只看到合作帶來(lái)的壓力與對(duì)利益的瓜分,而看不到合作帶來(lái)的動(dòng)力與新的機(jī)遇;形成了依賴上級(jí)政府安排,等待上級(jí)政府指示,依靠上級(jí)政府優(yōu)惠政策,索要上級(jí)政府補(bǔ)貼的“依等靠要”觀念。第三,績(jī)效考核制度欠科學(xué),片面追逐局部利益。一方面,經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是考核地方政府官員政治晉升的最主要甚至是唯一的指標(biāo),從而導(dǎo)致地方政府比較熱衷于追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng),而對(duì)跨域治理投入較少;另一方面,考核制度只是將與本地區(qū)發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)納入評(píng)價(jià)體系,而沒(méi)有跨域治理方面的內(nèi)容,地方政府官員往往會(huì)為了本地區(qū)利益的最大化而忽視區(qū)域公共利益。第四,法律基礎(chǔ)和制度約束欠缺,合作基礎(chǔ)欠牢。各地區(qū)間達(dá)成的一些協(xié)議沒(méi)有上升到法律和法規(guī)高度,沒(méi)有形成法律性文件和規(guī)章,缺乏約束力。

三、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式的選擇:跨域合作、多元協(xié)同

要建立科學(xué)合理的府際關(guān)系職責(zé)體系,就必須促使府際關(guān)系實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”:一是單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變;二是縱向的一維聯(lián)系向縱向、橫向、斜向三維聯(lián)系轉(zhuǎn)變[6]。武陵山集中連片貧困區(qū)“跨域合作、多元協(xié)同”治理模式的一個(gè)潛在邏輯就在于:無(wú)論是政府部門、還是市場(chǎng)組織或者第三部門,都有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),在合作治理過(guò)程中,發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)互補(bǔ),形成跨域合作治理的有序局面。在該模式中,政府是“主導(dǎo)元”,市場(chǎng)組織是“主體元”,第三部門及公民是“協(xié)助元”,政府要充分發(fā)揮指揮和組織管理職能,把主要的精力和資源放在規(guī)劃、績(jī)效的監(jiān)督、合作條約的管理方面;企業(yè)要充分發(fā)揮其技術(shù)職能及效率優(yōu)勢(shì),把精力主要放在力所能及的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上面;第三部門要充分發(fā)揮其在信息反饋、治理監(jiān)督、政策宣傳、志愿服務(wù)等方面的作用,三者相互協(xié)調(diào)相互配合,最終形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、多元協(xié)助”的有序局面。在上述治理邏輯的指導(dǎo)下,可以從治理主體的角度概括出該模式的框架結(jié)構(gòu),見(jiàn)表1。

表1:武陵山集中連片貧困區(qū)“跨域合作、多元協(xié)同”治理模式的框架結(jié)構(gòu)

(一)政府是“主導(dǎo)元”

雖然“多元治理”模式強(qiáng)調(diào)政府權(quán)利的下放及還原給社會(huì),但是政府作為公共權(quán)力的擁有者,其公共性的特質(zhì)本身就決定了其作為公共事務(wù)治理的主導(dǎo)地位。在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理中,各地政府應(yīng)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮其“主導(dǎo)元”的作用:宏觀規(guī)劃與決策方面,依據(jù)上級(jí)政策,結(jié)合本區(qū)域及本地區(qū)的實(shí)際,科學(xué)制定武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理的整體規(guī)劃,同時(shí)將邊區(qū)區(qū)域環(huán)境保護(hù)與治理、區(qū)域文化保護(hù)與管理、區(qū)域公共產(chǎn)品供給、區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域作為重點(diǎn)合作領(lǐng)域,制定各領(lǐng)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃;體制與機(jī)制建設(shè)方面:加強(qiáng)區(qū)域公共事務(wù)合作治理理念的宣傳,完善相關(guān)制度法規(guī),建立和完善多種形式的合作組織,形成多層次、多形式的合作治理組織網(wǎng)絡(luò),為跨區(qū)域、多主體合作搭建好平臺(tái);市場(chǎng)體系及主體培育方面,為自主組織的培育創(chuàng)造土壤條件,在資金、政策上給予引導(dǎo),為非政府組織在區(qū)域公共事務(wù)合作治理上做出相應(yīng)的制度安排,不斷發(fā)展壯大邊區(qū)非政府組織治理力量,培育與發(fā)展邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理的多元組織;重點(diǎn)公共事務(wù)治理方面,逐步退出市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)性公共領(lǐng)域,把有限的公共資源,集中投放在市場(chǎng)最不可能充分解決問(wèn)題的領(lǐng)域,以及政府行動(dòng)有可能產(chǎn)生最大效果的領(lǐng)域,重點(diǎn)提供各項(xiàng)具體的、屬于本地區(qū)職能范圍的,而私營(yíng)部門又無(wú)力承擔(dān)或承擔(dān)不好的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)上,如社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)治安、民生保障、食品安全等;標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)督方面,確定公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到的水平,制定和監(jiān)督提供服務(wù)的安全、質(zhì)量和表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)并對(duì)違反的情況采取行動(dòng);自身建設(shè)方面,加強(qiáng)政府自身管理、建設(shè)服務(wù)型政府。

(二)市場(chǎng)組織是“主體元”

武陵山地區(qū)山同脈、水同源、族同宗、經(jīng)濟(jì)文化同類,然而由于歷史原因,這里被眾多的行政區(qū)劃“分而治之”,成為小而弱且窮的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。單一政府治理模式會(huì)存在機(jī)構(gòu)膨脹、效率低下、腐敗蔓延等一系列“政府失靈”的問(wèn)題,從某種程度上來(lái)講,這一問(wèn)題象產(chǎn)生的一個(gè)最根本原因就在于政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的壟斷從而導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)缺乏,而國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐都證明,公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)是提高公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品質(zhì)量提高的最有效的動(dòng)力?！八街?、可以攻玉”。在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)“多元治理”模式中,我們倡導(dǎo)引入市場(chǎng)組織和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,在條件成熟的領(lǐng)域通過(guò)區(qū)域公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的競(jìng)爭(zhēng),打破政府的公共管理壟斷,改善公共服務(wù),增強(qiáng)區(qū)域公共事務(wù)治理的效率和活力。市場(chǎng)組織作為“多元治理”模式的“主體元”,應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮以下幾個(gè)方面的作用:積極參與招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng),在諸多區(qū)域公共事務(wù)治理項(xiàng)目中,公開(kāi)、公正的招投標(biāo)制、采購(gòu)制將成為邊區(qū)多數(shù)各級(jí)政府引入市場(chǎng)組織的最先選擇,因此,邊區(qū)有意向參與區(qū)域公共事務(wù)治理的市場(chǎng)組織首先要做的就是在招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出;專業(yè)的技術(shù)服務(wù),依據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的區(qū)別,我們可以將邊區(qū)參與區(qū)域公共事務(wù)治理的市場(chǎng)組織作如下劃分:基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、衛(wèi)生環(huán)保領(lǐng)域、電子政務(wù)領(lǐng)域、旅游領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、公共產(chǎn)品領(lǐng)域等,各領(lǐng)域的市場(chǎng)組織需要根據(jù)治理要求,發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì),提供高質(zhì)量的治理服務(wù);多元渠道籌集資金,政府將區(qū)域公共事務(wù)交予市場(chǎng)組織治理的動(dòng)機(jī)之一就是充分利用市場(chǎng)資本與民間資本,從而緩解政府財(cái)政緊張的局面,因此,在區(qū)域公共事務(wù)治理的過(guò)程中,市場(chǎng)組織要擅于多渠道籌集資金,從財(cái)力上保證區(qū)域公共事務(wù)治理的順利進(jìn)行,交個(gè)滿意答卷。

(三)第三部門及公民是“參與元”

“政府失靈”及“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象的存在,為第三部門及公民參與區(qū)域公共事務(wù)治理提供了必要的空間,同時(shí),湘鄂渝黔模式的構(gòu)建為第三部門及公民參與邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理搭建了平臺(tái)。第三部門及公民作為武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理的“協(xié)助元”,在信息反饋、治理監(jiān)督、政策宣傳、志愿服務(wù)等方面可以發(fā)揮較大作用。依據(jù)性質(zhì)及職能的區(qū)別,我們將參與邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理第三部門進(jìn)行分類,主要包括:新聞媒體機(jī)構(gòu)、公民自治組織、志愿組織、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等,這些組織在治理過(guò)程中履行不同職責(zé)、發(fā)揮不同作用:第一新聞媒體在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理中,要注重發(fā)揮新聞媒體的宣傳、監(jiān)督和信息反饋的作用,將政府的治理政策及措施加以宣傳,正確引導(dǎo)輿論,為區(qū)域公共事務(wù)的治理營(yíng)造良好的輿論環(huán)境;加大對(duì)邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理的監(jiān)督力度,曝光治理過(guò)程中的腐敗、利益尋租、侵犯人民利益等行為;新聞媒體具有傳播速度快,覆蓋范圍廣的特點(diǎn),能將邊區(qū)人民的利益訴求或者邊區(qū)存在的公共事務(wù)予以披露,從而引起相關(guān)這能部門的重視。第二,公民自治組織,如街道居民委員會(huì),村民自治委員會(huì)等要發(fā)揮村民的自主性,通過(guò)一系列程序集規(guī)則實(shí)現(xiàn)公民的自我管理,這更能符合公民的實(shí)際,比政府具有更大的靈活性。因此,在武陵山集中連片貧困區(qū)公共事務(wù)治理中,要注重發(fā)揮公民自治組織在社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、計(jì)劃生育、流動(dòng)人口管理、政策宣傳、化解糾紛等方面的重要作用,營(yíng)造良好的社區(qū)環(huán)境。第三,志愿組織,如各種自發(fā)組織的支教團(tuán)體、愛(ài)心團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)組織等等,在邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理中,志愿者組織需要在以下幾個(gè)方面發(fā)揮出作用:大型活動(dòng)的志愿服務(wù)、政策法規(guī)、知識(shí)宣傳普及服務(wù)、應(yīng)急事件處理服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、城市衛(wèi)生及綠化、弱勢(shì)群體的幫扶、邊緣人群的教育、大型節(jié)假日游客的服務(wù)等等。第四,科研機(jī)構(gòu),主要包括依托邊區(qū)各地政府、高校、企業(yè)的科研機(jī)構(gòu),充分發(fā)揮其在邊區(qū)區(qū)域公共事務(wù)治理中的智囊的作用。第五,行業(yè)協(xié)會(huì),如邊區(qū)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)、礦產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)等將行業(yè)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)組織起來(lái),為企業(yè)、政府、市場(chǎng)的溝通搭建一個(gè)橋梁,它可以協(xié)助或者替代政府提供諸多公共服務(wù),如提供各種市場(chǎng)信息,提供法律方面的咨詢與服務(wù),協(xié)調(diào)與仲裁貿(mào)易糾紛,舉辦產(chǎn)品信息發(fā)布和展銷,進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、對(duì)本行業(yè)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行一定程度上的監(jiān)管等。第六,公民充分利用現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度、政策協(xié)商制度、選舉制度等,創(chuàng)新政務(wù)公開(kāi)、聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查等新的公民參與制度,培養(yǎng)公民參與意識(shí)、增強(qiáng)公民參與能力,充分發(fā)揮公民在區(qū)域公共事務(wù)治理中的監(jiān)督、信息反饋等作用。

四、武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理模式的運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)

(一)跨域治理的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

成立跨越四省市行政邊界的跨域公共事務(wù)治理領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì),主要負(fù)責(zé)跨域公共事務(wù)治理的宏觀規(guī)劃與協(xié)調(diào)、各地政府磋商的組織實(shí)施,利益關(guān)系的協(xié)調(diào)等;該委員會(huì)橫向上由決策、咨詢、執(zhí)行、監(jiān)督四個(gè)機(jī)構(gòu)組成,決策機(jī)構(gòu)即協(xié)作區(qū)市長(zhǎng)會(huì)議,該會(huì)議是武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理的最高級(jí)別會(huì)議,與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)就區(qū)域公共事務(wù)的治理進(jìn)行磋商,表明本地區(qū)立場(chǎng),確定合作方向和綱領(lǐng);咨詢機(jī)構(gòu)即專家委員會(huì),成員由相關(guān)領(lǐng)域的高校專家、政府及企業(yè)的研究人員組成,主要職責(zé)是為武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理提供智力支持;執(zhí)行機(jī)構(gòu)即理事會(huì),包括秘書(shū)處、工作組、協(xié)調(diào)組:秘書(shū)處主要處理機(jī)構(gòu)的日常事務(wù),如行政、財(cái)務(wù)、信息、會(huì)務(wù)等,工作組主要負(fù)責(zé)市長(zhǎng)會(huì)議上確定的跨域治理項(xiàng)目的具體落實(shí)與實(shí)施;協(xié)調(diào)組負(fù)責(zé)治理的信息共享、利益補(bǔ)償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)。成立具有跨行政區(qū)監(jiān)督權(quán)力的跨域治理專門監(jiān)督機(jī)構(gòu),一方面防止濫用權(quán)力和腐敗行為發(fā)生,糾正和懲戒錯(cuò)誤,另一方面處理合作過(guò)程中的糾紛與沖突,必要時(shí)進(jìn)行仲裁。

(二)議事決策機(jī)制

武陵山集中連片貧困區(qū)跨域公共事務(wù)治理牽涉到跨越省市的多個(gè)行政區(qū)主體,因此治理決策往往不能由單個(gè)行政區(qū)政府作出,傳統(tǒng)的常委會(huì)議事決策制度面臨一定的局限性,因此有必要對(duì)協(xié)作區(qū)跨域治理的議事決策機(jī)制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。主要包括四個(gè)程序:提出議案、確定立項(xiàng);開(kāi)展調(diào)研,提出方案;代表會(huì)議,達(dá)成一致;市長(zhǎng)會(huì)議,形成決策。

(三)利益協(xié)調(diào)機(jī)制

利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下幾個(gè)方面:第一,樹(shù)立共贏理念。各地政府淡化“行政區(qū)行政”觀念,克服眼前利益,著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,破除“獨(dú)贏”思維、確立“共贏”思維。第二,完善制度保障。建立完善的利益補(bǔ)償機(jī)制,將合作建立在受益地區(qū)向未受益或受益少的地區(qū)的補(bǔ)償基礎(chǔ)之上;優(yōu)化政府績(jī)效考核機(jī)制,增加考核指標(biāo)體系中的區(qū)域指標(biāo)和跨域治理指標(biāo);健全各級(jí)政府責(zé)任機(jī)制,對(duì)在任期內(nèi)單純?yōu)榱俗非笳?jī)而實(shí)行短期逐利行為從而導(dǎo)致整體利益受到損失的官員實(shí)行問(wèn)責(zé);建立利益疏導(dǎo)機(jī)制,引導(dǎo)協(xié)作區(qū)各地政府、企業(yè)、第三部門及公民以全局利益為重的價(jià)值觀念,把握利益導(dǎo)向。第三,擴(kuò)寬表達(dá)渠道。推進(jìn)民主政治建設(shè),發(fā)揮現(xiàn)有人大、政協(xié)、信訪等人民利益表達(dá)渠道;發(fā)揮大眾傳媒的利益表達(dá)窗口作用;發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用,營(yíng)造一個(gè)平等、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;可以探索一些創(chuàng)新性的利益協(xié)調(diào)手段,如碳排放、污水排放交易制度,流域污染收費(fèi)制度等等。構(gòu)建信息交換與溝通體系,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、熱線電話、簡(jiǎn)報(bào)等方式構(gòu)建信息交換與溝通體系,組織專家對(duì)信息進(jìn)行分析,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并通過(guò)協(xié)商方式解決問(wèn)題。

(四)整合集聚機(jī)制

武陵山集中連片貧困區(qū)跨域治理要加強(qiáng)資源整合,實(shí)現(xiàn)集聚優(yōu)勢(shì),可重點(diǎn)突出以下幾個(gè)領(lǐng)域:第一,跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。近年來(lái)武陵山區(qū)域生態(tài)破壞嚴(yán)重,環(huán)境污染加劇,制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。要從區(qū)域內(nèi)政府的共同監(jiān)管治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)各主體合作協(xié)管模式,保證合作治理的持續(xù)性和有效性,實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)、上下互動(dòng)、社會(huì)協(xié)動(dòng)的良性治理局面。第二,跨域民族文化保護(hù)與管理。武陵山區(qū)域孕育了色彩斑斕的民族文化,整合區(qū)域各地宣傳部、文化局、高校、民間文化保護(hù)團(tuán)體、民間藝人等資源,實(shí)施跨域文化保護(hù)與管理,積極組織非物質(zhì)文化申報(bào)工作,積極爭(zhēng)取聯(lián)合國(guó)非物質(zhì)文化組織、文化部文化廳等機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目支持,走開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重的路子,將邊區(qū)民族文化進(jìn)行挖掘,探索邊區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開(kāi)發(fā),在開(kāi)發(fā)中保護(hù),實(shí)現(xiàn)文化價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙贏。第三,旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與管理。武陵山區(qū)域旅游資源豐富,旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義,邊區(qū)地理位置相鄰,區(qū)域之間旅游發(fā)展關(guān)系緊密,具有一定的共生性,加強(qiáng)邊區(qū)旅游一體化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)線路共創(chuàng)、整合開(kāi)發(fā),人才互通、資源共享,市場(chǎng)共拓、品牌共建,建設(shè)武陵山無(wú)障礙旅游圈。第四,跨域公共物品供給與管理。在西部大開(kāi)發(fā)和和諧社會(huì)建設(shè)的大背景下,武陵山區(qū)域要用好用活國(guó)家的優(yōu)惠政策,發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用,充分利用PPP、BOT等市場(chǎng)手段,發(fā)揮第三部門及公民的彌補(bǔ)作用,實(shí)現(xiàn)邊區(qū)區(qū)域公共物品的聯(lián)合供給。

(五)監(jiān)督約束機(jī)制

監(jiān)督約束機(jī)制構(gòu)建的主要舉措有:第一,設(shè)立協(xié)作區(qū)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)受省級(jí)政府垂直領(lǐng)導(dǎo),在法律框架內(nèi)可以獨(dú)立地、跨區(qū)域地履行監(jiān)督職能,徹底撕裂與當(dāng)?shù)匦姓块T或企業(yè)的利益關(guān)系。第二,營(yíng)造良好的監(jiān)督約束的文化環(huán)境。加強(qiáng)公共文化建設(shè),讓公眾更主動(dòng)地去關(guān)心和了解邊區(qū)公共事務(wù)治理的實(shí)施、進(jìn)程等;提高社會(huì)監(jiān)督意識(shí),提高社會(huì)參與監(jiān)督的積極性及參與途徑。第三,完善協(xié)作區(qū)監(jiān)督約束渠道與手段。加強(qiáng)人大、政協(xié)、民主黨派、工會(huì)、居民委員會(huì)等的監(jiān)督作用;加強(qiáng)輿論和新聞媒體監(jiān)督;加強(qiáng)公眾監(jiān)督,依法保護(hù)公眾知情、舉報(bào)、申訴和控告等監(jiān)督權(quán)力和行為,完善網(wǎng)絡(luò)、信訪、測(cè)評(píng)等公眾監(jiān)督途徑。第四,完善協(xié)作區(qū)跨域監(jiān)督約束的責(zé)任追究制度。對(duì)于治理項(xiàng)目,在規(guī)定年限內(nèi)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,對(duì)相關(guān)行政官員,相關(guān)建設(shè)商實(shí)行終身責(zé)任追究;各級(jí)實(shí)施主體簽訂責(zé)任書(shū),規(guī)范問(wèn)責(zé)程序,建立常態(tài)化,規(guī)范化的問(wèn)責(zé)機(jī)制和指標(biāo)體系,層層落實(shí)工作責(zé)任。第五,抓住跨域治理過(guò)程中審批、招投標(biāo)、采購(gòu)等重點(diǎn)環(huán)節(jié),通過(guò)制度完善,努力使審批、招投標(biāo)及采購(gòu)等容易產(chǎn)生利益尋租的環(huán)節(jié)在陽(yáng)光下運(yùn)行,最大程度上減少失職及腐敗的發(fā)生。

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D63-3

A

1004-941(2012)04-0070-06

2012-06-20

教育部人文社科青年課題“民族地區(qū)跨域治理之道:基于湘渝黔邊區(qū)‘錳三角’環(huán)境治理的實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào):10YJC850009);湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“‘錳三角’地區(qū)跨界水污染治理的政策演進(jìn)與戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):2011ZK3166);湖南省社科規(guī)劃項(xiàng)目“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)跨域公共事務(wù)治理的實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào):2010YBA196);湖南省教育廳科研課題“湘鄂渝黔邊區(qū)‘錳三角’地帶跨域環(huán)境治理的模式與機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):10C1121)階段性成果。

蔣輝(1982-),男,湖南寧遠(yuǎn)人,博士,主要研究方向?yàn)楣仓卫怼?/p>

責(zé)任編輯:胡 曉