魯先鋒 ，沈承誠

（1.浙江農(nóng)林大學 天目學院，浙江 杭州 311300；2.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215000）

地方政府核心行動者的行為動機與行為模式研究
——以農(nóng)村建設用地整理政策執(zhí)行為例

魯先鋒1，2，沈承誠2

（1.浙江農(nóng)林大學 天目學院，浙江 杭州 311300；2.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215000）

農(nóng)村建設用地整理是我國解決人地矛盾、提高土地集約化利用的一項重要政策舉措。地方官員作為地方政府核心行動者，在執(zhí)行農(nóng)村建設用地整理政策過程中生動地演繹了逐利的萌動。根據(jù)官僚經(jīng)濟理論，地方政府核心行動者具有政治、經(jīng)濟和社會三種行為動機，并存在四種不同的行為博弈模式。為推動博弈模式的轉變與優(yōu)化，需要加強制度建設，推動官員“去人格化”塑造；加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法監(jiān)督效能；推動信息公開，加強民主監(jiān)督。

地方政府；核心行動者；行為；農(nóng)村建設用地整理

工業(yè)化、城市化浪潮一次次挑戰(zhàn)著耕地保護的脆弱“瓶頸”，經(jīng)濟發(fā)展、人口增加與耕地保護之間的張力已成為經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展的突出問題。1997年5月，《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》指出“保護耕地就是保護我們的生命線”，要“積極推進土地整理，搞好土地建設”。2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”。此后，國土資源部制定了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，對試點省份的建設用地增減掛鉤工作的基本要求及配套管理作出具體規(guī)定。我國農(nóng)村建設用地整理政策已從早期的簡單的“口號式”宣傳逐漸過渡到當前的試點運行和實踐操作階段。

農(nóng)村建設用地整理政策的原旨是緩解人地矛盾，提高土地的利用效率，但不少地方政府和官員將農(nóng)村建設用地整理政策視為規(guī)避執(zhí)行耕地保護政策的“擋箭牌”，在政策執(zhí)行過程中片面追求建設用地指標、擅自開展掛鉤試點工作和侵犯農(nóng)民權益。為了遏制土地違法現(xiàn)象，2008年6月國土資源部公布了 《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，2010年12月國務院又頒布了《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，對掛鉤試點工作的政府分工、項目區(qū)管理、責任與監(jiān)督等方面作了詳細規(guī)定。為什么農(nóng)村建設用地政策的執(zhí)行會出現(xiàn)阻礙？通過政策追加和“自上而下”的政策執(zhí)行路徑能否達到預期政策效果？美國學者Anderson作過類似詮釋，他認為探討政策是否被成功地執(zhí)行不僅要關注上層官員的行為、影響因素，還不可忽視或低估下層官員對政策執(zhí)行的影響，“而這些下層官員可能會試圖減少政策的影響或?qū)φ哌M行改變以有利于個人的目的”。[1](p195)Peters認為“官僚在解釋法律、制定規(guī)則將法律付諸實施的過程中發(fā)揮著重要的作用，他們也在將法律和規(guī)章用于單獨的個案的決策中發(fā)揮著重要的作用”。[2](p120)在農(nóng)村建設用地整理過程中，地方政府核心行動者的動機、態(tài)度、行為得到充分彰顯。根據(jù)縱橫向權力配置結構和現(xiàn)實政府治理情境，地方政府核心行動者是所屬行政區(qū)中的主政官員，掌控著豐富的公共資源，擁有公共事務信息優(yōu)勢，其行政策略與行動結果直接決定地方治理走向與政策績效。因此，運用官僚經(jīng)濟理論對地方政府核心行動者的行為動機與行為模式進行剖析，有利于探尋相應的規(guī)引之策。

一、地方政府核心行動者的行為動機

古典與新古典經(jīng)濟學家認為，在完全競爭的市場環(huán)境中理性“經(jīng)濟人”總是受利己的動機驅(qū)使，這種趨利性對人的行為構成了激勵。官僚經(jīng)濟理論秉承個人主義和“經(jīng)濟人”價值預設，將理性主義原則貫徹到政治領域，認為集體行動是由理性的個人行動構成的集合，政府是一系列活動的過程或一種允許上述活動產(chǎn)生的機構。Downs認為，在公共的或私人的角色中，官僚①在官僚經(jīng)濟理論中，Niskanen將“官僚”(bureaucrats)界定為“擁有獨立、可確認性預算的機構中的高級官員”，而機構其他所有官員被歸為“雇員”。但有時他也不得不承認“官僚”有更寬泛的含義，甚至包括機構的所有全職雇員。本文將政府官員的含義界定為在實踐中對農(nóng)村建設用地政策的制定或執(zhí)行產(chǎn)生較大影響的各級政府人員，即地方政府核心行動者。是理性的效用最大化者，每個官員至少部分地根據(jù)自我利益行事，甚至以純官方的身份行事時也是如此。按照Downs的觀點，官僚的行為驅(qū)動力可概括為5個自利動機和4個潛在的利他目標。其中“自利動機”包括權力、貨幣收入、威望、便利、安全；“更廣泛的動機”包括個人忠誠、認同特定的行動計劃或“使命責任感”、為良好的工作績效而自豪、渴望服務于“公共利益”。[3](p165)Niskanen的觀點更具代表性，他認為機構預算（定期撥款或資助）是高層官員關注的焦點。官僚的目的不是公共效益，也不是最大效率，而是為了使個人效用最大化。Niskanen認為，“可以進入官僚效用函數(shù)的幾個因變量有：薪水、津貼、公共聲譽、權力、任免權、局的產(chǎn)出、易于更迭與易于管理局機構，除最后兩項外的其他所有變量都是官僚任職期間總預算的一個單調(diào)正相關函數(shù)”。[4](p38)Niskanen對官僚的行為與動機作了精辟描述，并突出行政機構與立法機構之間的博弈關系。與之稍有不同，我國農(nóng)村建設用地整地政策屬于行政主導型，無論是政策的制定、執(zhí)行，還是評估和監(jiān)督都在行政體系內(nèi)完成了，政府幾乎掌握了項目立項、資金籌集、方案擬定、效益評估等所有權力，雖然各級政府在提交人大和政協(xié)討論的政府工作報告中經(jīng)常提及農(nóng)村建設用地整理，但過于簡單、抽象，不足以形成對政府和官員的硬約束。

在官僚經(jīng)濟理論的信條中，官僚被視為理性的、自私的、效應最大化的追求者，這為探究地方政府核心行動者的行為動機提供了必要的理論視角。但人的動機紛繁復雜，受到諸多因素影響，在不同社會背景、不同的政策環(huán)境及不同的政府層次都有不同的體現(xiàn)。政府系統(tǒng)對地方政府核心行動者的政治素質(zhì)、工作態(tài)度、工作能力、工作業(yè)績及公共服務水平等方面均有一定的要求和標準，這些要求與農(nóng)村建設用地整理政策效應相疊合，形成了地方政府核心行動者的獨特行為動機結構。

1.政治動機。

政治動機是“激勵個體從事政治活動而產(chǎn)生政治行為的內(nèi)在心理過程，是政治行為的直接動因”。[5](p42)官僚經(jīng)濟理論將官僚看成非褒非貶的中性“經(jīng)濟人”，在當選政治家與任命官員之間、上下級政府官員之間的委托代理關系序列中，如果權限不清晰和信息不對稱，官僚總會謀求自身利益最大化。在執(zhí)行農(nóng)村建設用地整理政策時，地方政府核心行動者不免受到與其政治地位和政治生活相關的各種因素的影響，包括晉升、權力、責任等?；诋斍罢冊u價體系的影響及政府管理成果顯性化的驅(qū)動，農(nóng)村建設用地整理能較好地滿足地方官員的政治利益需求。首先，農(nóng)村建設用地整理政策擴大了官員的實際權力。通過項目審批、土地整理規(guī)劃和設計、項目驗收、項目評審，地方官員掌握更多的人、財、物資源，從而在原有權力體系中實現(xiàn)權力最大化。其次，農(nóng)村建設用地整理有利于地方官員的職位晉升。通過土地整理，土地資源利用得到優(yōu)化配置，促進了地方社會經(jīng)濟發(fā)展，實際提高了地方官員的政績水平。再次，農(nóng)村建設用地整理政策是貫徹中央政府和上級政府意志的重要體現(xiàn)。我國實行嚴格的耕地保護政策，耕地保護已成為官員政績考核的一項重要內(nèi)容，農(nóng)村建設用地整理有助于緩解土地資源緊張的壓力。另一方面農(nóng)村建設用地整理政策本身寓含了政治和法律要求，通過農(nóng)村建設用地，促進了官民交流，有利于培養(yǎng)官員對臨時工作團體、民眾、政府或國家的責任感。而官員的違法行為或政策執(zhí)行偏離則面臨著一定政治風險。

表1 行為動機類型、官僚經(jīng)濟理論及農(nóng)村建設用地政策比較

2.經(jīng)濟動機。

經(jīng)濟動機是地方政府核心行動者為擴大個人或集體的經(jīng)濟利益而引發(fā)的內(nèi)在驅(qū)動力。官僚經(jīng)濟理論運用微觀經(jīng)濟學的均衡范例來分析官僚的行為取向，進入官僚效用函數(shù)的因變量也包括薪水、收入、津貼等經(jīng)濟因素。經(jīng)濟動機源于政治動機。隨著我國行政體制改革的深入以及“放權讓利”政策的實施，地方經(jīng)濟發(fā)展與地方官員之間關系愈加密切。地方人大與納稅人并不能對地方官員構成有效的監(jiān)督和制約。相反，中央政府和上級政府卻對地方官員的任命擁有較大的發(fā)言權，這種“上強下弱”的監(jiān)督和評價體系最終使地方政府核心行動者成為GDP導向的績效評價體系的“崇拜者”。在直接經(jīng)濟收益方面，地方政府通過建設用地整理和土地置換，獲得較多的資金收入，同時增加了農(nóng)戶和村集體的收入。在間接經(jīng)濟收益方面，農(nóng)村建設用地整理可以緩解業(yè)已緊張的人地矛盾，促進土地資源的規(guī)?；?、集約化利用，并帶來GDP的顯性回報。此外，農(nóng)村建設用地整理為個人晉升帶來便利或?qū)€人努力最小化，也意味著個人薪酬、津貼及待遇獲得相應的增加。在政策失范、監(jiān)督乏力情況下地方官員甚至出現(xiàn)“搭便車”行為。

3.社會動機。

社會動機是政策主體在制定或推行農(nóng)村建設用地整理政策時受到社會認同、社會支持、心理滿足等社會因素的影響程度。根據(jù)行為主義觀點，人是生活在復雜的社會關系中、具有經(jīng)濟需要和各種社會需要的“社會人”。地方官員作為政治系統(tǒng)的特定角色，承擔著與其職位相應的政治任務和責任，在執(zhí)行公共政策時，一般無法改變和選擇政策目標群體。如果要有效地完成工作任務，則需要通過宣傳、互動、民主參與等方式來獲得民眾的認同和支持。官僚經(jīng)濟理論雖然沒有過多地關注官僚對選民和社會需求的回應。但不可忽視的是，“這些選民與利益集團又會通過選舉政治代言人來實現(xiàn)自己的愿望，而政治家為了連任也必須考慮選民的愿望，監(jiān)督與控制官僚機構的產(chǎn)出與預算”。[6](p136)目前，很多地方政府重視本地居民需求和公共產(chǎn)品供給，并將民生工程納入地方官員的考核范圍。農(nóng)村建設用地整理對地方官員社會驅(qū)動力的影響主要表現(xiàn)為：首先，有利于改善民眾生活，獲得民眾支持。地方官員將農(nóng)村建設用地整理與改善農(nóng)民生活、居住條件緊密結合起來，通過投資建設道路、橋梁、自來水、通信、文化廣場等公共設施以及加強對衛(wèi)生、綠化、生態(tài)、治安等綜合治理，從而獲得社會的廣泛支持。其次，有利于官民溝通，擴大官員角色認同。農(nóng)村建設用地整理政策是一項由政府主導、多方參與、多重利益交錯的土地政策，涉及規(guī)劃、工程、土壤、生態(tài)、經(jīng)濟、產(chǎn)權、管理等諸多方面。通過政務公開、聽眾會、座談會和村民代表大會等形式可以促進官民溝通，妥善處理群眾關心的問題，增進民眾對官員的角色了解與角色認同。再次，有利于提高社會聲譽，獲得心理滿足感。如前所述，農(nóng)村建設用地整理促進地方經(jīng)濟發(fā)展，改善居民生產(chǎn)、生活條件，為官員贏得良好的社會聲譽。通過實踐的鍛煉和挑戰(zhàn)，真實體驗了自己的成長與進步，增加自信和滿足自我實現(xiàn)的需求。

二、地方政府核心行動者的行為選擇

計劃經(jīng)濟時代，在“全國一盤棋”式的完美理性主義指導下，中央政府統(tǒng)一掌握了近乎全部的經(jīng)濟資源，地方政府弱化為中央政府的執(zhí)行部門，地方與中央之間沒有利益沖突，不存在追逐自身利益的行為。而經(jīng)過數(shù)輪行政體制改革，地方政府的事權、財權不斷擴大，在中央政府的績效考評機制誘導下，地方政府紛紛加入“經(jīng)濟錦標賽”和“政治錦標賽”的行列。在執(zhí)行中央政策時，地方政府搖擺于“公利”與“私利”的糾葛之中，“上有政策、下有對策”往往成為獲取自身利益最大化的慣用博弈手段。在這種背景下，上下級之間也存在交易官僚行為理論所論述的交易、選擇、競爭與信任的關系?！敖灰装l(fā)生在上下級之間，由上級發(fā)出指令，下屬選擇遵從還是違背，上級則據(jù)此選擇予以獎勵或懲罰”。[錯誤！未定義書簽。](p139)如果地方政府核心行動者選擇與上級合作來實現(xiàn)上級的目標，則是有效選擇行為；相反，如果地方政府核心行動者選擇與上級不合作，沒有實現(xiàn)上級的目標，則是無效選擇行為。

在農(nóng)村建設用地整理中，中央政府擔負著政策制定權和監(jiān)督權，關注社會聲譽、國民支持、經(jīng)濟增長及全社會和諧穩(wěn)定；地方各級政府核心行動者則具體承擔政策的執(zhí)行權，關注區(qū)域經(jīng)濟增長、地方社會穩(wěn)定、社會聲譽、政績、津貼、晉升等。兩者由于目標與動機的差異性而形成了多重博弈策略。如圖1（A）所示，中央政府對下級官員執(zhí)行農(nóng)村建設用地整理政策有“監(jiān)督”和“不監(jiān)督”兩種選擇。地方政府核心行動者根據(jù)自身利益和對上級信任程度也有“執(zhí)行”或“不執(zhí)行”兩種選擇。以此為維度就可以劃分成四種博弈模式。

圖1 中央政府與地方政府核心行動者之間的博弈模式

1.模式Ⅰ

“模式Ⅰ”表示中央政府對地方政府核心行動者執(zhí)行農(nóng)村建設用地整理政策的過程進行嚴格監(jiān)督，后者為規(guī)避政策“不執(zhí)行”所產(chǎn)生的風險而選擇執(zhí)行政策。這一模式的形成取決于兩個因素：一是上下級官員之間的信任程度；二是上級對下級的監(jiān)控程度或無效勞務供給的風險大小。如果地方官員與上級之間信任程度高，地方官員會自覺遵從中央政府的政策要求，嚴格執(zhí)行土地整理政策，提高土地集約利用，改善生態(tài)環(huán)境。當?shù)胤焦賳T的努力能夠為上級所認可并獲得晉升、獎勵、撥款等相應報酬時，會持續(xù)強化遵從或執(zhí)行政策的動力。相反，如果地方官員從上級獲得的實際報酬低于預期值，則信任關系受到影響，從而抑制了執(zhí)行政策的熱情。另一方面，如果中央或上級對地方官員實施嚴格監(jiān)控，提高違法成本，尤其是懲罰帶來的損失超過違法收益時，地方官員則傾向于執(zhí)行上級政策。

在這種情形下，地方政府核心行動者與中央政府的博弈關系為（B1，B－C），其中 B1表示地方官員執(zhí)行農(nóng)村建設用地整理政策所獲得的報酬，包括政策執(zhí)行自身帶來的收益（政績、權力、聲譽等）和上級的獎勵（晉升、撥款、榮譽等）；B表示中央政府在地方官員執(zhí)行政策后所獲得的回報 （聲譽、威望、公共利益的增加等）；C是中央政府監(jiān)督所耗費的時間、精力和經(jīng)濟成本。假設按比例賦值，“模式Ⅰ”總收益值為9，其中地方官員獲得適量報酬（值為5），中央政府也獲得較高收益（值為4），但中央政府不得不付出一定的監(jiān)督成本（C），所以并沒有達到最大收益值。

2.模式Ⅱ

“模式Ⅱ”表示中央政府為確保農(nóng)村建設用地整理政策的規(guī)范化執(zhí)行，對地方政府核心行動者采取 “監(jiān)督”方式，而地方政府核心行動者為獲取自身利益最大化，選擇“不執(zhí)行”策略。這種策略選擇的直接依據(jù)是上下級之間的信任缺乏和監(jiān)控乏力等因素。如果地方官員對中央政府缺乏信任，交易成本高，實際報酬與上級支付的價格差距巨大，則會導致地方官員提供無效的不規(guī)范勞務。此時地方官員如果選擇嚴格“不執(zhí)行”政策，其報酬（B10）為0。但實際上地方官員可能借機擅自擴大建設用地面積，即“亂作為”時，地方官員獲益值最大。環(huán)境變化及地方政府的利益化分割又為“亂作為”創(chuàng)造了條件。在市場經(jīng)濟體制改革中，地方官員在社會管理和公共服務方面獲得更多的中央授權，從“分灶吃飯”至“分稅制”的財政體制改革擴大了地方官員供給公共產(chǎn)品的能力，地方官員的獨立性、自主性、自利性越發(fā)明顯。另外，中央政府對地方官員監(jiān)控乏力，導致后者在風險較小的情況下向上級交付無效勞務。在自利的驅(qū)動下，地方官員可能借助隱蔽行政模式，通過信息控制造成中央政府或無法獲得全面、客觀的信息而陷入“監(jiān)督困境”，或因獲取信息的巨大成本而主動放棄監(jiān)督。

“模式Ⅱ”的博弈關系為（B10－C1，B0－C＋R0）。 其中，B10表示地方政府核心行動者不執(zhí)行或變相執(zhí)行政策所獲得的報酬，C1表示地方政府核心行動者不執(zhí)行政策所受到的懲罰（成本），B10－C1只有大于B1時，地方政府核心行動者才有“不執(zhí)行”或違法執(zhí)行的動力。B0是中央政府在地方官員“不執(zhí)行”或變相執(zhí)行中央政策時所獲得的報酬，一般比B低，R0是中央政府對地方官員違法行為的處罰所帶來的威望、聲譽的提升?！澳Ｊ舰颉笨偸找嬷禐?。從短期看，地方政府核心行動者選擇“不執(zhí)行”比選擇“執(zhí)行”能獲取更大的收益（B10－C1=7）。中央政府雖然對地方官員的“不執(zhí)行”行為實施懲罰，在一定程度上提升了威望和聲譽，但由于農(nóng)村建設用地整理政策的目標偏離，總體收益仍較低（B0－C＋R0=2）。

3.模式Ⅲ

當中央政府選擇 “不監(jiān)督”、地方政府核心行動者選擇“執(zhí)行”時，兩者之間的博弈關系為“模式Ⅲ”。這種博弈模式取決于社會監(jiān)督、官僚之間的競爭狀況及道德自覺。首先，權力壟斷或失去監(jiān)督往往導致腐敗和違法現(xiàn)象。在地方政治體制中，地方人民選舉代表參加人民代表大會，將人民的意志和要求轉化為地方法規(guī)和政策，并對地方政府的政策行為進行監(jiān)督。然而，農(nóng)村建設用地整理政策的制定權和監(jiān)督權集中于中央政府，地方政府承擔著政策的具體執(zhí)行工作，當?shù)鼐用?，尤其與土地整理直接相關的農(nóng)民缺乏利益訴求渠道和有效監(jiān)督，地方人大呈現(xiàn)“虛化”現(xiàn)象。強勢的地方政府在土地決策中存在“綁架”地方人大的可能。如果積極發(fā)揮當?shù)厝后w，包括大眾媒體、社會組織等在土地整理中的參與和監(jiān)督作用，勢必減輕中央政府對地方官員的監(jiān)督壓力，甚至在中央政府“不監(jiān)督”時，可以減少政策執(zhí)行中的“監(jiān)督失衡”狀態(tài)。其次，如果官僚之間的競爭發(fā)生在同一個信任網(wǎng)絡之中，局內(nèi)的競爭或局之間流動是完全充分的，下級之間就會為職位展開競爭和上級之間為獲取下級提供的勞務競爭。競爭的結果是消除了官僚的選擇行為，迫使官僚按照規(guī)范提供勞務，嚴格遵守或執(zhí)行政策制度。當然，“模式Ⅲ”的形成除官僚經(jīng)濟理論的“經(jīng)濟人”假設外，還可以從官員的道德自覺獲得解釋。官員作為“政治人”，其行為與價值理念與政治體系相匹配，具有高度的黨性和政治自覺，那么即使在外在約束松弛的情境下，也會主動、自覺地遵守中央和上級的政策。道德自律既包括“對上”負責，也包括“對下”負責。地方官員在處理個人、地區(qū)、部門與人民集體利益時，要將人民利益放在首位，用公利性約束私利性，則可以預防政策執(zhí)行中的“亂作為”現(xiàn)象。因此，不論是“經(jīng)濟人”的外在的民主監(jiān)督環(huán)境與官僚內(nèi)部的完全性競爭，還是“公共人”的道德自覺，都是在理想條件下的近似完美的設計。

“模式Ⅲ”的博弈關系為（B1，B），總收益值為 11。 在此模式下，中央政府在“不監(jiān)督”或低成本的情境下，仍然能夠保證農(nóng)村建設用地整理政策的順利貫徹，實現(xiàn)耕地保護、經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標，所以受益最大（值為6）。地方政府核心行動者由于嚴格執(zhí)行政策，在既定范圍內(nèi)實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，并避免違反政策所產(chǎn)生的政治風險，也獲得較大收益（值為5）。因此，當中央政府選擇“不監(jiān)督”、地方政府核心行動者選擇“執(zhí)行”時，雙方相互信任，交易成本低，總收益最大，雙方達到“納什均衡”狀態(tài)，此時為最佳的模式選擇。

4.模式Ⅳ

“模式Ⅳ”表示中央政府對農(nóng)村建設用地整理政策實施過程“不監(jiān)督”，地方政府核心行動者選擇不嚴格執(zhí)行政策。根據(jù)官僚經(jīng)濟理論，當上下級關系不完全信任，且上級對下級控制乏力時，下級官僚提供無效勞務的風險較小，選擇提供無效的不規(guī)范勞務比提供有效勞務更是有利可圖。而且這種選擇還有“外溢效應”，地方官員如果在任期內(nèi)加快地方經(jīng)濟發(fā)展，獲得良好業(yè)績、晉升或回報，一般更愿意擴大建設用地指標，而不愿意承擔耕地保護的義務。這樣也吸引了其他地區(qū)的官員紛紛加入“不執(zhí)行”的行列。各地方官員競相選擇這種模式，農(nóng)村建設用地整理則易陷入“公地悲劇”。

“模式Ⅳ”的博弈關系為（B10，B0－K0）。 由于上下級之間缺乏信任，監(jiān)督松弛，“模式Ⅳ”的總效應最?。ㄖ禐?）。其中K0表示地方官員競相選擇“不執(zhí)行”策略時所產(chǎn)生的土地秩序混亂、中央政府威望下降等負面影響，此時中央政府收益最小，B0－K0一般小于或等于0。地方政府核心行動者在上級“不監(jiān)督”的條件下，獲得了更多的土地資源支配權，同時避免上級的懲罰，此時個人效用最大（值為8）。從長期博弈看，中央政府必然會改變博弈策略，如改變政績評價內(nèi)容，加大監(jiān)控和懲罰力度，減少地方官員的收益。即促使“模式Ⅳ”向“模式Ⅰ”或“模式Ⅱ”轉變。

三、地方政府核心行動者的行為塑造

如前所述，中央政府與地方政府核心行動者之間存在四種博弈模式，其中“模式Ⅲ（B1，B）”的總收益值最大，其次是“模式Ⅰ（B1，B－C）”和“模式Ⅱ（B10－C1，B0－C＋R0）”，“模式Ⅳ（B10，B0－K0）”的總收益值最小。 “模式Ⅲ”對官員自身素質(zhì)及社會環(huán)境要求最高，代表著政策執(zhí)行的發(fā)展方向，但與現(xiàn)實條件尚有較大差距?！澳Ｊ舰瘛迸c“模式Ⅱ”相比，雖然總收益值相等，但在收益結構中，“模式Ⅰ”代表整體利益的中央政府所占比重較大，比“模式Ⅱ”更有優(yōu)勢。因此，改變博弈變量，推動“模式Ⅳ”、“模式Ⅱ”向“模式Ⅰ”轉變，并最終向“模式Ⅲ”過渡是當前推行農(nóng)村建設用地整理政策的現(xiàn)實路徑選擇。

（一）加強制度建設，推動官員“去人格化”塑造。

Weber認為程序化的非人格化是組織的基本特征之一，當官員在制定和執(zhí)行政策受到正式規(guī)則約束時，社會等級、財富、裙帶關系或者其他個人特點就很難對政策產(chǎn)生影響。因此，官員的雇傭、留職和提升是建立在技術資格的基礎之上，而并非是個人的人格化特征的體現(xiàn)。[7](p159)對農(nóng)村建設用地整理而言，官員“去人格化”是避免政策執(zhí)行受主觀主義影響，克服隨意性的必要前提，主要內(nèi)容包括：（1）加強土地整理的立法工作。改變土地整理制度數(shù)目眾多、內(nèi)容零亂、地位不高等弊端。通過人民代表大會將人民意志集中起來，形成完善、統(tǒng)一的法律體系。提高土地整理的規(guī)范性和操作性，對土地整理的指導原則、基本流程、組織機構、參與主體、權屬關系、利益分配、環(huán)境評估、法律責任等諸多方面作明確規(guī)定。（2）推動土地整理規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設規(guī)劃、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村建設用地整理不僅提高土地資源的利用效率和拉動地方GDP發(fā)展，而且將土地整理與居民環(huán)境改善、生活水平提高及城市化有序發(fā)展緊密結合起來，促進經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的同步提高。（3）實現(xiàn)中央政策與地方政策的有機統(tǒng)一。土地整理的法律、法規(guī)及國土資源部門的規(guī)章體現(xiàn)了土地整理的整體性要求和基本性規(guī)定。地方性制度反映了各地域的特點，有利于更好地執(zhí)行中央政府的政策，后者必須以前者為指導，不得違背政策精神。同時地方性制度要體現(xiàn)當?shù)鼐用竦囊庵竞鸵?，符合當?shù)厝嗣竦恼w利益和長遠利益。

（二）加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法監(jiān)督效能。

Skinner的“行為修正理論”認為，人們可以通過對“不認可”行為的懲罰（負強化）或?qū)Α罢J可”行為的贊揚（正強化）來影響人的行為。[8](p73)地方政府核心行動者作為理性“經(jīng)濟人”，在政策執(zhí)行過程中對成本與收益進行縝密計算，并從利己主義出發(fā)進行策略選擇。因此，可以通過改變博弈變量，加大懲罰力度，弱化地方官員違反政策的動機。在“模式Ⅳ”中，中央政府要實現(xiàn)從“不監(jiān)督”到“監(jiān)督”轉變。在“模式Ⅱ”中，要提高違法成本（C1），改善收益結構?；敬胧┌ǎ海?）改變GDP評價機制。將土地整理項目的審批與執(zhí)行、土地利用總體規(guī)劃的實施、耕地保護、基本農(nóng)田保護等相關內(nèi)容納入地方官員的政績評價體系，對規(guī)范執(zhí)行農(nóng)村建設用地整理政策的單位和官員在晉升、獎勵、待遇等方面優(yōu)先考慮。（2）建立常態(tài)化的問責機制。明確地方政府核心行為者執(zhí)行農(nóng)村建設用地整理政策的責任。中央和上級機關建立相對獨立的監(jiān)督檢查機構，構建國土、公安、司法、檢察、紀檢監(jiān)察等各部門綜合執(zhí)法監(jiān)管機制，完善事前、事中、事后全程監(jiān)管制度，實施動態(tài)巡查報告制度。

（三）推動信息公開，加強民主監(jiān)督。

在信息透明、公平合理的條件下，下級遵從上級命令，并按其要求提供勞務；上級則為下級的遵從與服務支付報酬，包括晉級、提升與撥款等。但由于上下級之間信息不對稱，存在投機空間和逆向選擇風險。為確保政策有效執(zhí)行，必須推動政府信息公開和民主參與機制。（1）了解民意，加強政策宣傳。地方官員不僅要保證政策順利執(zhí)行，還要對地方民眾負責，切實維護群眾利益。在政策執(zhí)行前要認真宣傳政策的基本內(nèi)容、操作程序及收益分配，了解群眾的意見，爭取群眾的理解和支持，保護群眾的合法權益，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。（2）運用互聯(lián)網(wǎng)技術構建政府網(wǎng)絡溝通平臺，推動政府不同層級或部門之間的信息交換和真誠溝通，疏通政府與民眾之間的溝通渠道，發(fā)揮聽證會、民主協(xié)商會、村民代表大會等在農(nóng)村建設用地整理過程中的協(xié)商與監(jiān)督作用，形成平等、尊重、理解、寬容的互動場域。（3）將信息公開、民主監(jiān)督納入法制程序。通過法律制度對信息公開、群眾參與的程序作硬性規(guī)定，同時擴大官員評價的主體范圍，將群眾是否滿意視為官員政績的重要內(nèi)容，促使地方官員從利我的“經(jīng)濟人”向利他的“公共人”轉變。

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D63-31

A

1003-8477（2012）08-0028-05

魯先鋒（1974—），男，蘇州大學政治與公共管理學院政治學理論博士生，浙江農(nóng)林大學天目學院講師。沈承誠（1981—），男，蘇州大學政治與公共管理學院講師，政治學理論博士生。

國家社會科學基金青年項目（編號：11CZZ038）；教育部人文社會科學青年基金項目（編號：11YJC810030）；浙江農(nóng)林大學人才啟動項目（編號：2008FR096）。

責任編輯 申 華