■夏云嬌/劉云浪

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢） 政法學(xué)院, 湖北 武漢 430074）

礦產(chǎn)資源具有經(jīng)濟和生態(tài)雙重屬性，其經(jīng)濟屬性要求充分發(fā)揮市場機制的配置功能，提高資源的利用效率；其生態(tài)屬性要求從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，通過國家的行政干預(yù)和經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段全面協(xié)調(diào)自然資源的開發(fā)、利用、保護、改善的關(guān)系。[1]礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)對礦產(chǎn)資源經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護具有重大意義。采礦權(quán)市場是礦業(yè)權(quán)市場的核心內(nèi)容，包括采礦權(quán)交易的客體或?qū)ο?，采礦權(quán)交易的主體和采礦權(quán)交易的媒介等要素。[2]交易是市場的動力，是市場的核心內(nèi)容。正如曼昆所說：“貿(mào)易可以使每個人的狀況都變得更好”。[3]當(dāng)前我國正采取多種措施建立礦業(yè)權(quán)交易市場，出臺了《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》（國土資發(fā)〔2011〕242 號），對我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)起到了一定的作用，但是仍然存在一些問題，不可等閑視之，亟待解決。

1 采礦權(quán)交易的法律規(guī)制現(xiàn)狀

建國以來，黨和政府對礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和礦業(yè)法制建設(shè)都給予了高度重視，新中國的礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到了歷史頂峰。[4]特別是改革開放30多年來，采礦權(quán)交易市場經(jīng)歷了從無到有，從小到大的發(fā)展過程。為規(guī)范日益頻繁的采礦權(quán)市場交易活動，先后出臺了一系列相關(guān)法律法規(guī)及制度措施。

1.1 明確采礦權(quán)的財產(chǎn)屬性并鼓勵市場化交易

1986年《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第3條第4款規(guī)定：“采礦權(quán)不得買賣、出租、不得用作抵押”，第42條第2款規(guī)定：“買賣、出租采礦權(quán)或者采礦權(quán)用作抵押的，沒收違法所得，處以罰款，吊銷采礦許可證”。該法對采礦權(quán)交易的完全限制不能滿足市場經(jīng)濟的需求，1996年對其進行修改，允許采礦權(quán)在一定條件下可以轉(zhuǎn)讓，但對允許交易的條件做出了嚴(yán)格的限制。1996年修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第6條、1998年出臺的《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第3—15條均對采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓條件做出了明確規(guī)定。2007年《物權(quán)法》更是明確了采礦權(quán)的財產(chǎn)屬性。隨后，國土資源部《關(guān)于進一步完善采礦權(quán)登記管理有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)〔2011〕14號）》，對采礦權(quán)登記管理工作做出新規(guī)定，鼓勵多元化主體進入采礦權(quán)市場交易，同時還鼓勵外商進入市場交易。2012年3月1日正式施行的《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》，更是對采礦權(quán)交易中權(quán)屬提供了制度支持與保障。

1.2 強化采礦權(quán)交易市場管理

國土資源部和省級國土資源管理部門負(fù)責(zé)采礦權(quán)交易管理，為實施采礦權(quán)交易，開展了一系列采礦權(quán)交易管理工作。

(1)管理機構(gòu)建設(shè)上，明確了各部門職能，完善機構(gòu)體系。如2005年，國土資源部發(fā)布關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)〔2005〕200號），規(guī)范了許可權(quán)限。又如2009年，國土資源部與16個?。▍^(qū)、市）簽訂了合作協(xié)議或備忘錄，共同推進國土資源領(lǐng)域的改革。

(2)開展了登記、審批、全國統(tǒng)一配號、監(jiān)管等工作。根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》及其他一系列法規(guī)，開展了勘查、采礦許可證的登記管理，進行有效管理和控制。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2003〕309號）、《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》（國土資發(fā)〔2003〕197號）的規(guī)定，有效開展了采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的工作。在全國統(tǒng)一配號方面，有效地實行了探礦權(quán)、采礦權(quán)的配號。在監(jiān)管上，國土資源管理部門積極履行監(jiān)督職責(zé)，查處了一系列違規(guī)交易的案件。

(3)全面推行了采礦權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓信息公示公開，確保采礦權(quán)交易公開透明、信息公開化。根據(jù)《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》第11條規(guī)定，礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)應(yīng)在國土資源部門戶網(wǎng)站(礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓公示公開系統(tǒng))、同級國土資源主管部門門戶網(wǎng)站、在礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)交易大廳或互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)交易平臺和有必要采取的其他方式同時發(fā)布公告。第12條還規(guī)定了公告的內(nèi)容，在堅持公開行政、有效監(jiān)督、公眾參與等方面取得了重大進步。

(4)加強了與其他相關(guān)部門的工作協(xié)調(diào)。社會是復(fù)雜綜合體，一項工作具體開展必然會涉及到其他相關(guān)部門，國土資源管理部門積極加強與其他部門的協(xié)調(diào)。如：1996年地質(zhì)礦產(chǎn)部與人民銀行聯(lián)合實施礦產(chǎn)資源補償費專用票據(jù)管理的協(xié)調(diào)工作。1998年國土資源部與統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于加強礦山統(tǒng)計年報工作的通知，統(tǒng)一了統(tǒng)計口徑和標(biāo)準(zhǔn)。1998年國土資源部與工商局聯(lián)合發(fā)布關(guān)于礦山企業(yè)辦理采礦登記與企業(yè)工商登記有關(guān)問題的通知，實現(xiàn)采礦登記與企業(yè)工商登記有效銜接。2000年國土資源部與財政部協(xié)調(diào)探采礦權(quán)使用費的協(xié)調(diào)，聯(lián)合頒布實施了《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費減免辦法》。2008年國土資源部與最高人民法院和檢察院、公安部在國土資源違法犯罪工作中加強協(xié)作配合達(dá)成一致意見，聯(lián)合發(fā)布并實施《最高人民法院最高人民檢察院公安部國土資源部關(guān)于在查處國土資源違法犯罪工作中加強協(xié)作配合的若干意見》。2008年國土資源部與發(fā)展改革委、公安部、監(jiān)察部、財政部、商務(wù)部、工商總局、環(huán)?？偩帧踩O(jiān)督總局開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序“回頭看”行動。

1.3 加強采礦權(quán)交易機構(gòu)的建設(shè)

根據(jù)《關(guān)于建立健全礦業(yè)權(quán)有形市場的通知》（國土資發(fā)〔2010〕145號）和《關(guān)于加快推進建立地（市）級礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)的通知》（國土資辦發(fā)〔2011〕42號），各地積極貫徹落實，礦業(yè)權(quán)有形市場建設(shè)取得重大進展，目前已經(jīng)有24個省區(qū)開展了礦業(yè)權(quán)有形市場建設(shè)，已經(jīng)建立 243個。同時，為穩(wěn)妥推進礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易工作，國土資源部組織開展了地（市）級礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易試點工作。通知明確規(guī)定省級國土資源主管部門應(yīng)根據(jù)信息化建設(shè)水平以及對不同礦種申請人資質(zhì)條件要求，先選擇有條件的地（市）開展礦業(yè)權(quán)出讓網(wǎng)上交易試點，及時總結(jié)經(jīng)驗，逐步推行。

2 采礦權(quán)交易法律規(guī)制存在的不足與問題

2.1 采礦權(quán)交易的相關(guān)制度基礎(chǔ)缺失

2.1.1 缺少關(guān)于采礦權(quán)抵押的具體規(guī)定

現(xiàn)實采礦權(quán)交易中，采礦權(quán)市場上相繼出現(xiàn)了抵押、出租等形式，缺少法律規(guī)制會進一步加劇礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的混亂與礦產(chǎn)資源利用的浪費。[5]我國現(xiàn)行的關(guān)于采礦權(quán)抵押有關(guān)規(guī)定的只有《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第6條：“礦業(yè)權(quán)人可以依照本規(guī)定，采取出售、作價出資、合作勘查或開采、上市等方式依法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)人可以依照本規(guī)定出租、抵押礦業(yè)權(quán)?！钡]有對采礦權(quán)抵押、出租等作具體細(xì)致的規(guī)定?？梢姡覈F(xiàn)有法律對采礦權(quán)抵押、出租、承包等規(guī)定缺失，缺少對采礦權(quán)抵押風(fēng)險承擔(dān)的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)抵押登記規(guī)定不明確，對抵押期限、抵押率規(guī)定不明確[6]，增加了商業(yè)銀行的法律風(fēng)險，不利于銀行業(yè)和礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

2.1.2 缺失采礦權(quán)交易法律救濟制度

法諺有云：“沒有救濟就沒有權(quán)利”。采礦權(quán)交易必然會涉及到雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵害，這就需要法律制度予以確立救濟制度。目前，關(guān)于采礦權(quán)交易法律責(zé)任的規(guī)定存在如下問題：首先，關(guān)于當(dāng)事人主要承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，[7]行政處罰為主，缺少民事責(zé)任相關(guān)的規(guī)定。如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第六章第31條到41條規(guī)定了法律責(zé)任，但都只是行政處罰和刑事責(zé)任承擔(dān)。《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》也有類似的規(guī)定。其次，缺失交易保障救濟制度的規(guī)定?！吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》第49條規(guī)定：“ 礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關(guān)縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍的爭議，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國務(wù)院處理?！薄兜V業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》第41條規(guī)定：“中標(biāo)人或競得人存在合同雙方約定的違約行為時，中標(biāo)或競得結(jié)果無效，所繳納的交易保證金不予退還?！钡?3條規(guī)定：“交易過程中發(fā)生爭議，合同有約定的，按合同執(zhí)行；合同未約定的，由爭議當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，可向有關(guān)仲裁機關(guān)申請仲裁或依法向人民法院起訴?！笨梢?，《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定與《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》規(guī)定不相一致，礦產(chǎn)資源法規(guī)定由相應(yīng)的行政機關(guān)處理，而《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》沒有規(guī)定行政機關(guān)處理。

2.1.3 網(wǎng)上交易缺少制度支持

對采礦權(quán)網(wǎng)絡(luò)交易的有關(guān)規(guī)定只在《礦業(yè)權(quán)交易規(guī)則（試行）》第8條中有所提及：“礦業(yè)權(quán)出讓交易必須在礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)提供的固定交易場所或礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)提供的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)交易平臺上進行，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須在礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)提供的固定交易場所或礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)提供的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)交易平臺上鑒證和公示?！爆F(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于采礦權(quán)網(wǎng)上交易的只有這么一條規(guī)定，不僅未涉及網(wǎng)絡(luò)交易主體準(zhǔn)入的資格條件、準(zhǔn)入驗證方式等的規(guī)定，而且諸如網(wǎng)絡(luò)交易的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，網(wǎng)絡(luò)交易的支付方式等一系列在有形交易機構(gòu)中遇不到的問題，都將無法可依。

2.2 采礦權(quán)交易監(jiān)管制度有待健全

首先，缺少針對交易機構(gòu)不同性質(zhì)的監(jiān)管制度。各地建成的交易機構(gòu)以事業(yè)單位為主，其中事業(yè)單位的性質(zhì)也多樣化，以自收自支，全額撥款為主。組建形式上，主要多依托土地交易機構(gòu)而建，占總數(shù)的80.7%，獨立建立的10.3%，其他（主要是政府公共資源的交易平臺）占9%，其中很多依靠原有機構(gòu)建立，網(wǎng)上交易平臺上，網(wǎng)絡(luò)的虛擬性更是需要出臺針對網(wǎng)上交易平臺的監(jiān)管制度。可見交易機構(gòu)性質(zhì)多樣，撥款性質(zhì)不一致，組建形式不統(tǒng)一，這就需要具有針對性的監(jiān)管制度。其次，公示公開工作不夠規(guī)范。一些地方公告公示的信息內(nèi)容、格式有待完善，一些地方，尤其是地級縣（市）公示公開規(guī)程規(guī)范和操作細(xì)則缺失；有的地方雖然制定了公告公示的信息內(nèi)容、格式，但與國土資源部的要求有出入，還有待完善。再次，公示公開內(nèi)容發(fā)布審核制度缺失。對發(fā)布內(nèi)容的真實性、合法性缺少審核，大大加大了雙方當(dāng)事人交易的風(fēng)險。交易機構(gòu)的鑒證操作程序和規(guī)范也未統(tǒng)一。最后，目前交易機構(gòu)存在著多種性質(zhì)，不同的性質(zhì)和組建形式收取的服務(wù)費不一致，且也未公開，這就造成交易的不公平。服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，收費彈性大，沒有確定上限和下限，為交易機構(gòu)提供權(quán)力尋租的可能，不利于交易雙方合法權(quán)益的保護、加大了采礦權(quán)交易成本，不利于采礦權(quán)市場的有序、健康發(fā)展。

2.3 采礦權(quán)交易中介業(yè)務(wù)有待于培育

我國除礦業(yè)權(quán)的評估業(yè)務(wù)和代理業(yè)務(wù)外，其他中介業(yè)務(wù)，如經(jīng)紀(jì)、交易信息等還沒有開展起來，礦業(yè)權(quán)市場中介要素明顯“缺位”。[8]首先，現(xiàn)行采礦權(quán)交易中介業(yè)務(wù)范圍狹窄，主要集中在礦產(chǎn)資源儲量評估、探礦權(quán)采礦權(quán)評估等方面。[9]其他方面如信息發(fā)布等媒介因素缺失，容易造成投資人盲目投資，[10]采礦權(quán)交易市場的發(fā)展受到制約。其次，我國有的地方尚未建立交易中心，有的也只是在原有的土地權(quán)交易中心上增設(shè)窗口，有的交易中心雖然開展政策法律咨詢、技術(shù)、評估、融資、信息發(fā)布、經(jīng)紀(jì)服務(wù)、代辦手續(xù)等服務(wù)，但一般只有省市級的交易中心開展此類服務(wù)。

3 完善采礦權(quán)交易法律規(guī)制的對策與建議

3.1 修訂礦產(chǎn)資源法

首先，進行體例重構(gòu)，修訂礦產(chǎn)資源法?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法律是1996年修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》。從該法的體例來看，由總則、礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批、礦產(chǎn)資源的勘查、礦產(chǎn)資源的開采、集體礦山企業(yè)和個體采礦、法律責(zé)任、附則共七章構(gòu)成，可看出該法主要從行政管理與控制礦產(chǎn)資源的角度來規(guī)范采礦權(quán)交易行為，連礦業(yè)權(quán)的基本法律屬性都沒有明確規(guī)定，而是在行政法規(guī)和其他規(guī)章中規(guī)定，效力層次低。從該法具體內(nèi)容來看，與采礦權(quán)交易有關(guān)的條款在第二章礦產(chǎn)資源勘查的登記和開采的審批，僅僅規(guī)定了礦業(yè)權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓的幾種情形，不符合物權(quán)法定的基本原則。[11]體例上，應(yīng)增加礦業(yè)權(quán)的交易。在現(xiàn)有礦產(chǎn)資源法的體例的基礎(chǔ)之上，增加關(guān)于礦業(yè)權(quán)的交易。在內(nèi)容上，應(yīng)增加探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，如采礦權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓程序、登記審批、稅費征收、市場管理者、涉外交易、監(jiān)督管理等。

其次，增加抵押、出租等流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定。第一，確立礦業(yè)權(quán)的抵押、出租等制度，明確抵押權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)。規(guī)定礦業(yè)權(quán)抵押采用登記生效，且遵循實質(zhì)審查登記原則。第二，設(shè)立礦山企業(yè)集合財產(chǎn)抵押制度，以礦山企業(yè)全部或部分有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)構(gòu)成的財產(chǎn)整體為標(biāo)的設(shè)定一種特殊抵押制度。但為了維護抵押權(quán)人的合法權(quán)益，礦山企業(yè)經(jīng)營的流動資金和已開采出的礦產(chǎn)品，不得作為礦山企業(yè)抵押標(biāo)的。[12]當(dāng)然應(yīng)考慮對出租之后的采礦權(quán)是否可抵押，對其進行法律規(guī)定。[13]

再次，完善法律救濟制度。第一，加大對違法交易的打擊力度，直接在法律責(zé)任規(guī)定運用刑法的具體條文。如波蘭礦業(yè)法中法律責(zé)任一章中直接規(guī)定具體刑罰?！恫ㄌm礦業(yè)法》第118條規(guī)定：“任何人若未取得必須的特許權(quán)就行使勘探和開采活動，或違反了特許權(quán)中所規(guī)定的條款而使礦地造成了重大損害，將被處以3年以下徒刑?！盵14]第二，應(yīng)改變目前主要靠行政和刑事解決為主?，F(xiàn)實多元化交易行為中，必然會涉及到更多的民事經(jīng)濟糾紛，我國現(xiàn)行礦業(yè)法主要從行政角度規(guī)范采礦權(quán)交易行為，“重行政、輕民事”的立法態(tài)度使采礦權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛受罰容易、獲賠難，不利于采礦權(quán)人利益和國家礦產(chǎn)資源的保護，實踐中“以罰代賠”的情況比較普遍。[15]針對此應(yīng)增加礦業(yè)權(quán)期限、延續(xù)、變更、保留、注銷、征收、權(quán)屬爭議、相鄰關(guān)系及民事責(zé)任等方面的具體規(guī)定，加強與其他法律的銜接，切實維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

最后，增加關(guān)于網(wǎng)絡(luò)交易立法。網(wǎng)絡(luò)電子市場有別于有形市場，因網(wǎng)絡(luò)社會的虛擬性，網(wǎng)上交易對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的安全性和穩(wěn)定性要求高，具有很強的技術(shù)依賴性。在法律的規(guī)制中，也應(yīng)采取特別的方式和標(biāo)準(zhǔn)來對待，應(yīng)加強對網(wǎng)絡(luò)交易的主體資格準(zhǔn)入的驗證、對網(wǎng)絡(luò)交易的風(fēng)險轉(zhuǎn)移以及對網(wǎng)絡(luò)交易的支付方式等一系列具體的規(guī)定。

3.2 完善采礦權(quán)交易監(jiān)管制度

首先，針對交易機構(gòu)的不同性質(zhì)建立相應(yīng)的監(jiān)管制度。針對依附于土地交易機構(gòu)或者政府其他公共資源交易平臺建立的采礦權(quán)交易機構(gòu)，應(yīng)做好與相關(guān)管理部門協(xié)調(diào)，有效分割監(jiān)管權(quán)限，減少監(jiān)管權(quán)限的交叉和空白；針對獨立建立的交易機構(gòu)，做好國土資源管理部門的委托權(quán)限的監(jiān)管；針對不同的財政支持性質(zhì)的交易機構(gòu)建立不同的監(jiān)管制度；針對獨立撥款的應(yīng)做好撥款行為的監(jiān)管，制定好相關(guān)監(jiān)管制度；針對自收自支的應(yīng)做好收費行為的監(jiān)管，制定好統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)；針對差額撥款的，應(yīng)做好撥款以及差額補償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，同時并做好收費行為的監(jiān)管；針對網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管，建立采礦權(quán)網(wǎng)上交易統(tǒng)一監(jiān)管平臺，以國土資源綜合監(jiān)管平臺建設(shè)為基礎(chǔ)，利用全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)和國土資源部門戶網(wǎng)站，獲取和集成國家、省、市、縣四級礦業(yè)權(quán)交易信息，實現(xiàn)對全國礦業(yè)權(quán)網(wǎng)絡(luò)市場信息的統(tǒng)一監(jiān)管。 其次，規(guī)范地級縣（市）公示公開規(guī)程規(guī)范和操作細(xì)則，統(tǒng)一公告公示的信息內(nèi)容、格式。再次，確立公示公開內(nèi)容發(fā)布審核制度，對發(fā)布內(nèi)容的真實性、合法性進行實質(zhì)審核。最后，確定交易公布剛性規(guī)定，未經(jīng)公開發(fā)布，其交易無效。

3.3 加強對采礦權(quán)市場中介服務(wù)主體培育

首先，建立采礦權(quán)評估制度、采礦權(quán)經(jīng)紀(jì)制度、采礦權(quán)咨詢制度、采礦權(quán)代理制度四大制度。其次，擴大現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)交易中心的業(yè)務(wù)內(nèi)容，實行中心服務(wù)一體化。最后，培育采礦權(quán)評估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的社會專業(yè)性機構(gòu)組織，推動綜合性服務(wù)組織的建設(shè)，形成系統(tǒng)的中介服務(wù)體系。

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