文/譚德明 圖/郭 雄

相鄰高危企業(yè)安全距離行政許可亟待規(guī)范
——對丁氏刀行行政許可訴訟案的思考

文/譚德明 圖/郭 雄

2011年11月15日，長沙市中級人民法院作出終審行政判決，駁回上訴人湖南省南縣個體工商戶丁氏刀行丁龍、丁友權(quán)關(guān)于撤銷一審法院行政判決書和撤銷湖南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(以下簡稱被告)頒發(fā)的《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》的訴訟請求。這起歷時十一個多月的丁氏刀行行政許可訴訟案終于落下帷幕。作為本案的被告勝訴了，但本案中所涉相鄰高危企業(yè)安全距離行政許可的問題卻引起我們的深思：高危企業(yè)從立項到投入生產(chǎn)和與之相鄰的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、個體工商戶及居民建筑物涉及行政許可的部門很多，而各行政許可部門如何統(tǒng)籌規(guī)劃，從宏觀到微觀、從法律到科學(xué)諸方面把好相鄰高危企業(yè)安全距離關(guān)，事關(guān)高危企業(yè)及與之相鄰各方安居樂業(yè)、生命財產(chǎn)安全和社會和諧穩(wěn)定，值得各行政許可機(jī)關(guān)引起高度重視。

相鄰高危企業(yè)安全距離成行政訴訟焦點

●原告以被告對相鄰高危企業(yè)安全距離行政許可未盡認(rèn)真審核義務(wù)而提起行政訴訟，請求人民法院撤銷行政許可。

2010年10月，湖南省安監(jiān)局委托益陽市安監(jiān)局為明山加油站（也稱明山頭加油站）頒發(fā)了《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》。

2011年1月13日，個體工商戶丁氏刀行的丁龍、丁友權(quán)認(rèn)為明山加油站與丁氏刀行車間沒有達(dá)到安全距離，被告對中國石油化工股份有限公司湖南益陽石油分公司加油站（以下簡稱第三人）頒發(fā)《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》沒有盡到認(rèn)真審核的義務(wù)，損害了丁氏刀行的合法權(quán)益而提起行政訴訟。請求長沙市雨花區(qū)人民法院撤銷被告對加油站所頒發(fā)的湘安經(jīng)(甲)字[2010]益0002號《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》。

原告訴稱，2003年，原告在益陽南縣明山頭鎮(zhèn)長興路投資80多萬元，建起二棟車間，購買機(jī)器設(shè)備，專門從事刀具的熔爐、鍛造、冶煉、銷售，并已經(jīng)工商注冊登記，工商營業(yè)執(zhí)照字號為南縣丁氏刀行。2004年，第三人決定在明山頭鎮(zhèn)長興路興建明山加油站，選址就在丁氏刀行車間的正北面，油站已于2010年下半年建成。明山加油站的建成對丁氏刀行及員工的生命財產(chǎn)安全已構(gòu)成重大威脅。他們認(rèn)為：明山加油站油罐與丁氏刀行車間只相距12米遠(yuǎn)，沒有達(dá)到國家法定的安全距離，存在安全隱患。而丁氏刀行生產(chǎn)時，車間內(nèi)火花四濺，火花極易與加油站揮發(fā)的汽油相撞；丁氏刀行車間外建有十米高煙囪，底部雖然離油罐有30米遠(yuǎn)，但其排放的工業(yè)熱量有300多度，排放出來的冒火的煤塵顆粒在空中隨風(fēng)飄散，如果刮南風(fēng)，這些煤塵顆粒將飄向加油站；丁氏刀行在離加油站油罐3米多遠(yuǎn)的地下鋪設(shè)了一根三相四線的電纜火線，而加油站使用的油罐已有20多年的歷史，早已腐朽不堪，如油罐滲油，將與該火線相觸。以上情況均構(gòu)成嚴(yán)重安全隱患。

而被告實施行政許可時，對第三人提供的申請材料沒有盡到認(rèn)真審核的義務(wù)：一是安全評價報告不真實，不合法；二是明山加油站的成品油零售許可證多年未年檢，應(yīng)該被吊銷；三是加油站竣工安全驗收意見書不能證明油罐經(jīng)加裝HAN阻隔防爆技術(shù)后合格，加油站竣工安全驗收意見書不是對油罐進(jìn)行驗收，而是對加裝HAN阻隔防爆技術(shù)后進(jìn)行驗收；四是加油站采用HAN阻隔防爆技術(shù)，安全距離按規(guī)定需達(dá)到18米；五是對油罐采用HAN阻隔防爆技術(shù)只能保證加油站不發(fā)生爆炸，而不能保證刀行不發(fā)生爆炸。

正是基于上述理由，原告請求人民法院判決撤銷被告對第三人頒發(fā)的《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》。那么，被告對加油站頒發(fā)的行政許可真如原告所指未盡認(rèn)真審核義務(wù)嗎？

●被告認(rèn)為頒發(fā)行政許可符合相鄰高危企業(yè)安全距離的法律規(guī)范，原告起訴無事實與法律依據(jù)。

針對原告在訴狀中提出的問題，被告高度重視，由省局領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)處室與益陽安監(jiān)局有關(guān)人員、第三人和律師組成專門工作小組對本案行政許可事項重新進(jìn)行審理和研究，最后一致認(rèn)為本案被告行政許可程序合法，依法認(rèn)真履行了行政許可的審查義務(wù)，行政許可符合法律規(guī)范。并以大量鐵的事實對原告進(jìn)行了反駁：

2000年6月30日，加油站獲得原湖南省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會頒發(fā)的《成品油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書》，獲得從事成品油零售業(yè)務(wù)的資格，2002年12月16日，加油站獲建設(shè)用地規(guī)劃許可證，同年12月20日，取得了南縣人民政府頒發(fā)的土地使用權(quán)證，2003年12月3日加油站開始建設(shè)，2009年底全部建成，2011年1月6日重新補辦《成品油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書》。

加油站建成后，由具有安全評價資質(zhì)的湖南金泰安全評價有限責(zé)任公司對加油站進(jìn)行了安全評價，并于2010年9月出具了《安全驗收評價報告》，認(rèn)定加油站為三級，報告特別載明：丁氏刀行南側(cè)廠房外有煙囪，距離加油站圍墻38米，安全距離達(dá)到《汽車加油加氣站設(shè)計與施工規(guī)范》GB50156—2002(2006年版)第4．0．4條的規(guī)定；加油機(jī)與明火距離為48.5米，油罐與明火距離為33.9米，汽油罐與散發(fā)火花點的距離為16米，柴油罐與散發(fā)火花點的距離為14.7米；安全驗收評價結(jié)論載明：項目建設(shè)選址合理，布局規(guī)范符合GB5015 6-2002標(biāo)準(zhǔn)要求；建設(shè)項目安全設(shè)施與主題工程做到了“三同時”，經(jīng)試運行調(diào)試后，各安全設(shè)施運行正常；經(jīng)現(xiàn)場檢查考核、評價，該建設(shè)項目加油工藝及設(shè)施系統(tǒng)、消防設(shè)施及給排水系統(tǒng)、電氣裝置系統(tǒng)等幾大系統(tǒng)均符合安全要求，安全管理系統(tǒng)能滿足安全要求；加油站的汽油罐存在的安全隱患經(jīng)阻隔防爆技術(shù)改造，并通過驗收后得到了有效的解決。

2009年12月25日，湖南裕錦消防檢測有限公司出具《加油加氣站安全檢測報告》，對變配電裝置、配電線路、電氣設(shè)備接地、防雷接地、防靜電接地、電氣裝置、發(fā)電機(jī)組進(jìn)行了檢測，結(jié)論為合格。2010年9月，第三人委托具有阻隔防爆資質(zhì)的江蘇安普特防爆科技有限公司對加油站實施了阻隔防爆技術(shù)改造，驗收結(jié)果為通過竣工驗收。2009年12月25日，南縣公安消防大隊對加油站出具《建筑工程消防驗收的意見書》：綜合評定該工程消防驗收合格。2010年11月8日，湖南金泰安全評價有限責(zé)任公司對加油站進(jìn)行了竣工安全驗收，并出具《湖南省加油(氣)站竣工安全驗收意見書》，驗收意見：由于使用了阻隔防爆技術(shù)，油罐區(qū)與丁氏刀行安全距離符合要求；加油站與公路以及周圍其他建筑物的安全距離符合國家標(biāo)準(zhǔn)；丁氏刀行地埋電纜線與油罐區(qū)的距離符合安全要求。

被告在向加油站頒發(fā)危險化學(xué)品經(jīng)營許可證前，原告曾向被告反映加油站與之存在無法消除的重大安全隱患，被告要求益陽市安監(jiān)局協(xié)調(diào)處理，加油站與原告于2010年3月l0日達(dá)成《關(guān)于丁氏刀行安全隱患整改費用的協(xié)議》，由加油站一次性補償16 000元，原告將有關(guān)設(shè)施搬走或拆除，保證加油站油罐區(qū)與原告丁氏刀行安全距離達(dá)到18米以上。之后原告反悔，未履行該協(xié)議。為切實消除這一安全隱患，被告遂要求加油站進(jìn)行了HAN阻隔防爆技術(shù)改造，盡管加油站油罐與丁氏刀行（北邊）車間距離小于18米，但采用HAN阻隔防爆技術(shù)后，其安全距離則符合法定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定和安監(jiān)總?；諿2005]101號《關(guān)于推廣應(yīng)用HAN阻隔防爆技術(shù)的通知》第六條規(guī)定；至于熔爐溫度高、煙囪冒火煤塵的問題，均因超出法定安全距離，不可能對原告員工的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成重大威脅。

第三人向被告提交的行政許可申請符合法律規(guī)定。2010年11月8日，加油站向被告提交了《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證申請表》、《安全驗收評價報告》、《經(jīng)營和儲存場所建筑物消防安全驗收文件》、《中華人民共和國國有土地使用證》、《安全管理制度和崗位安全操作程》、《南縣明山加油站HAN阻隔防爆技術(shù)改造驗收報告》、《南縣明山加油站竣工安全驗收意見書》、《南縣明山加油站(專項)應(yīng)急預(yù)案》及單位主要負(fù)責(zé)人和主管人員、安全生產(chǎn)管理人員和業(yè)務(wù)人員專業(yè)培訓(xùn)合格證書，安全管理制度和崗位安全操作規(guī)程等材料。被告委托益陽市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對加油站的申請材料進(jìn)行了初步審查，并到實地勘驗。2010年11月16日，被告經(jīng)對各項申報材料進(jìn)行認(rèn)真詳盡審核后，認(rèn)為加油站具備《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》第六條規(guī)定的基本條件和第九條規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的全部材料，手續(xù)完備，符合法定形式，達(dá)到了安全生產(chǎn)條件，遂向加油站頒發(fā)了湘安經(jīng)(甲)字[2010]益002號《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》，許可從事汽油和柴油的零售業(yè)務(wù)。

被告認(rèn)為，對加油站所頒發(fā)的行政許可完全符合科學(xué)和法律規(guī)定，原告的訴求無事實和法律依據(jù)，請求人民法院依法駁回原告的訴訟請求，維持被告對第三人頒發(fā)的危險化學(xué)品經(jīng)營許可行為。

◎什么是HAN阻隔防爆技術(shù)?

HAN阻隔防爆技術(shù)是一項預(yù)防易燃易爆氣態(tài)、液態(tài)危險化學(xué)品儲運容器和裝置因靜電、明火、焊接、槍擊、碰撞、錯誤操作等意外事故引發(fā)爆炸的具有自主知識產(chǎn)權(quán)的專有技術(shù)，對于提高加油(氣)站地面儲罐安全性，提高汽車加油(氣)站罐體和運輸儲罐安全性，保證公共、人身及財產(chǎn)安全具有重要意義。

◎HAN阻隔防爆技術(shù)的適用范圍

HAN阻隔防爆技術(shù)適用范圍廣泛，可用于汽車加油(氣)站、運油(氣)槽車、民用油(氣)庫(罐)、軍用油庫(罐)及相關(guān)的易燃易爆氣態(tài)、液態(tài)危險化學(xué)品，如：汽油、柴油、煤油、甲醇、乙醇、醋酸乙酯、二甲苯、甲酮苯、庚烷、辛烷、乙烯、丙酮等儲運裝置。

◎HAN阻隔防爆技術(shù)的機(jī)理

根據(jù)熱傳導(dǎo)理論及形成燃燒、爆炸的基本條件，利用容器內(nèi)的阻隔防爆材料的蜂窩結(jié)構(gòu)，阻隔火焰的迅速傳播與能量的瞬間釋放。利用其材料的熱傳導(dǎo)效應(yīng)，破壞燃燒介質(zhì)的爆炸條件，從而防止爆炸，保證易燃易爆氣態(tài)、液態(tài)危險化學(xué)品的儲運安全。

◎HAN阻隔防爆技術(shù)的9個特點和功能

1、安全防爆；2、環(huán)保節(jié)能；3、保護(hù)水資源；4、運營成本低、安全可靠；5、阻止浪涌；6、防靜電積聚；7、滅火簡單；8、快捷高效；9、維護(hù)簡便。

●法院判決：被告行政許可符合法定條件，事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，駁回原告訴訟請求。

長沙市雨花區(qū)人民法院開庭審理本案，通過法庭辯論和雙方質(zhì)證，法院經(jīng)審理查明后認(rèn)為，根據(jù)原國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會頒發(fā)的《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》第四條第二款規(guī)定，成品油的經(jīng)營許可納入甲種經(jīng)營許可證管理。甲種經(jīng)營許可證可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門審批、頒發(fā)。被告具有向第三人頒發(fā)危險化學(xué)品經(jīng)營許可證的職權(quán)。被告委托益陽市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局對第三人申請頒發(fā)危險品經(jīng)營許可證進(jìn)行審查、實地勘驗，屬于行政委托，系為便于對申請單位的監(jiān)督和實地勘驗所設(shè)，不違背法律的精神和立法目的，合法有效。

判決認(rèn)為：申請頒發(fā)危險化學(xué)品經(jīng)營許可證應(yīng)當(dāng)具備法定的條件，按法律規(guī)定提交相關(guān)材料?！段ｋU化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》第六條規(guī)定，危險化學(xué)品經(jīng)營銷售單位，應(yīng)當(dāng)具備以下基本條件：(一)經(jīng)營和儲存場所、設(shè)施、建筑物符合國家標(biāo)準(zhǔn)《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GBJ16)、《爆炸危險場所安全規(guī)定》和《倉庫防火安全管理規(guī)則》等規(guī)定，建筑物應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)驗收合格；(二)經(jīng)營條件、儲存條件符合《危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)開業(yè)條件和技術(shù)要求》(GBl8265)、《常用危險化學(xué)品儲存通則》(GBl5603)的規(guī)定；(三)單位主要負(fù)責(zé)人和主管人員、安全生產(chǎn)管理人員和業(yè)務(wù)人員經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，并經(jīng)考核，取得上崗資格；(四)有健全的安全管理制度和崗位安全操作規(guī)程；(五)有本單位事故應(yīng)急救援預(yù)案?！段ｋU化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》第九條規(guī)定，申請甲種和乙種經(jīng)營許可證的單位，應(yīng)當(dāng)分別向省級發(fā)證機(jī)關(guān)和市級發(fā)證機(jī)關(guān)提出申請，提交下列材料：(一)《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證申請表》；(二)安全評價報告；(三)經(jīng)營和儲存場所建筑物消防安全驗收文件的復(fù)印件；(四)經(jīng)營和儲存場所、設(shè)施產(chǎn)權(quán)或租賃證明文件復(fù)印件；(五)單位主要負(fù)責(zé)人和主管人員、安全生產(chǎn)管理人員和 業(yè)務(wù)人員專業(yè)培訓(xùn)合格證書的復(fù)印件；(六)安全管理制度和崗位安全操作規(guī)程。本案中，第三人在向被告申請危險化學(xué)品經(jīng)營許可證時按法定要求提交了符合《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》規(guī)定的材料。這些材料顯示，第三人的建筑物符合汽車加油加氣站設(shè)計與施工規(guī)范、經(jīng)具有安全評價資質(zhì)的湖南金泰安全評價有限公司安全評價，第三人的建設(shè)項目符合國家安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，符合加油站安全要求。建筑物符合建筑設(shè)計防火規(guī)范，經(jīng)公安消防機(jī)構(gòu)驗收合格。第三人的主要負(fù)責(zé)人和主管人員、安全生產(chǎn)管理人員和業(yè)務(wù)人員經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，并經(jīng)考核，取得上崗資格，有健全的安全管理制度和崗位安全操作規(guī)程和單位事故應(yīng)急救援預(yù)案。因此，第三人具備《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》第六條規(guī)定的基本條件和第九條規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的全部材料，手續(xù)完備，符合法定形式，達(dá)到了安全生產(chǎn)條件。被告于2010年11月16日向第三人頒發(fā)湘安經(jīng)(甲)字[2010]益002號《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》，事實清楚，證據(jù)確實充分、程序合法。對原告訴稱明山加油站與丁氏刀行車間火爐相距較近，生產(chǎn)時爐內(nèi)溫度高達(dá)l 400多度，車間內(nèi)火花四濺，而車間與油罐相距只有12米，沒有達(dá)到國家規(guī)定的18米的安全距離，可能引發(fā)爆炸，造成重大人身、財產(chǎn)損失的問題。認(rèn)為第三人已按照要求，使用了阻隔防爆技術(shù)，并經(jīng)驗收合格。安監(jiān)總?；諿2005]101號《關(guān)于推廣應(yīng)用HAN阻隔防爆技術(shù)的通知》第六條規(guī)定，采用HAN阻隔防爆技術(shù)的加油(氣)站的安全距離現(xiàn)有周邊安全距離不符合《汽車加油氣站設(shè)計與施工規(guī)范》(GB50156)的加油(氣)站的儲罐實施HAN阻隔防爆技術(shù)改造并驗收合格后，加油(氣)站的安全距離按符合《汽車加油氣站設(shè)計與施工規(guī)范》(GB50156)的規(guī)定核定。湖南金泰安全評價有限公司作出《湖南省加油(氣)站竣工安全驗收意見書》，安全評價意見為：使用了阻隔防爆技術(shù)，油罐區(qū)與丁氏刀行安全距離符合要求；加油站與公路以及周圍其他建筑物的安全距離符合國家標(biāo)準(zhǔn)。因此可以認(rèn)定加油站與丁氏刀行的距離已經(jīng)滿足了18米的法定距離。原告訴稱丁氏刀行鋪設(shè)了一根三相四線的電纜火線，離加油站油罐只有3米多，存在重大安全隱患。經(jīng)驗收，湖南金泰安全評價有限公司出具《湖南省加油(氣)站竣工安全驗收意見書》，驗收結(jié)論為：丁氏刀行地埋電纜線與油罐區(qū)的距離符合安全要求。原告訴稱丁氏刀行車間外有10多米高的煙囪，煙囪的煤塵顆粒隨風(fēng)飄散，很可能與加油站揮發(fā)的汽油相撞，引發(fā)火災(zāi)、爆炸。對此，湖南金泰安全評價有限公司在2010年9月25日出具的《安全驗收評價報告》的選址及總體布局評價(第19頁)說明，丁氏刀行南側(cè)廠房外有煙囪，距離加油站圍墻有38米，安全距離達(dá)到《汽車加油加氣站設(shè)計與施工規(guī)范》GB50156—2002(2006年版)第4. 0.4條的規(guī)定。因此，原告的上述起訴理由均缺乏充分的事實和法律依據(jù)，本院亦不予采納。被告于2010年11月16日向第三人頒發(fā)湘安經(jīng)(甲)字[2010]益002號《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》，認(rèn)定事實清楚、程序合法，原告請求撤銷的理由不足，本院不予支持。依據(jù)《危險化學(xué)品安全管理條例》第四條、第二十七條、第二十八條，《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》第六條、第九條，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規(guī)定，判決駁回原告丁龍、丁友權(quán)要求撤銷被告于2010年11月16日向第三人頒發(fā)湘安經(jīng)(甲)字[2010]益002號《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》的訴訟請求；本案受理費50元，由原告丁龍、丁友權(quán)負(fù)擔(dān)。

① 丁氏刀行生產(chǎn)車間

②丁氏刀行生產(chǎn)車間

③車間外南側(cè)建有十米高煙囪

原告不服一審判決而上訴于長沙市中級人民法院，要求依法撤銷湖南省長沙市雨花區(qū)人民法院（2011）雨行初字第2號判決書和被告向第三人頒發(fā)的《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證》和0604005號湘油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書。被上訴人在上訴答辯中除堅持一審答辯理由外，進(jìn)一步闡明第三人明山加油站是三級站，丁氏刀行北面廠房并非明火地點，也不屬散發(fā)火花地點，根據(jù)《建筑設(shè)計防火規(guī)范》及《汽車加油加氣站設(shè)計施工規(guī)范》（下稱《規(guī)范》）的規(guī)定，只要丁氏刀行北面廠房與第三人加油站油罐南端的距離有15米，就符合《規(guī)范》規(guī)定的安全距離要求。上訴人所稱12米是丁氏刀行北面廠房到第三人加油站圍墻的實際距離而并非法律規(guī)定的安全距離。第三人的油罐是埋在圍墻內(nèi)側(cè)地下的，油罐南端距圍墻內(nèi)側(cè)還有4米的距離。經(jīng)中介機(jī)構(gòu)依法作出的評價報告認(rèn)定，油罐南端距丁氏刀行北面廠房的距離實有16米，符合《規(guī)范》對三級加油站安全距離的規(guī)定。第三人答辯狀中也提出一審查明第三人于2002年12年16日取得明山加油站的建設(shè)用地規(guī)劃許可證，同年12月20日取得土地使用權(quán)證。2003年12月3日開始建設(shè)明山加油站。而上訴人于2004年3月4日才取得土地使用權(quán)證，與第三人明山加油站相鄰，土地用途是住宅。從上述查明的事實可以看出，第三人明山加油站的立項、規(guī)劃、建設(shè)均在上訴人建設(shè)之前，上訴人建設(shè)在第三人之后，因此建設(shè)過程中主動避開危險源、保證與第三人的安全距離是在后建設(shè)的上訴人的責(zé)任。同時，有關(guān)部門批準(zhǔn)上訴人建設(shè)土地用途是住宅，而上訴人擅自改變土地使用權(quán)性質(zhì)，將其作為從事刀具鍛造、冶煉業(yè)務(wù)的工業(yè)用途，夸大在其鍛造、冶煉過程中對第三人造成的危險因素，顛倒安全距離形成責(zé)任并以此為由通過各種方式制造事端，其實質(zhì)是為妨害第三人正常營運制造借口。如果上訴人主觀上執(zhí)意認(rèn)為還存在“安全距離”問題，于理不當(dāng)由第三人對上訴人承擔(dān)責(zé)任而應(yīng)由上訴人對第三人承擔(dān)責(zé)任，那第三人將在本案結(jié)束之后提起民事訴訟，請求人民法院判令搬遷或者拆除擅自改變土地用途的丁氏刀行以消除其對第三人“安全距離不夠的隱患”！二審法院經(jīng)過審理判決駁回上訴，維持原判；上訴人提出的請求撤銷0604005號成品油零售經(jīng)營批準(zhǔn)證書屬于新的訴訟請求，且該證書并非被上訴人頒發(fā)，二審不予審理；本案二審受理費50元，由上訴人丁龍、丁友權(quán)負(fù)擔(dān)。

△明山加油站設(shè)置隔離圍墻并采用HAN阻隔防爆技術(shù)

△經(jīng)審核，明山加油站達(dá)到安全生產(chǎn)條件

相鄰高危企業(yè)安全距離行政許可亟待規(guī)范和完善

盡管本案二審法院終審判決被告勝訴，但透析本行政許可訴訟案，聯(lián)系近年來高危企業(yè)行政許可第三人圍繞安全距離提起的行政訴訟和信訪案件逐漸上升的實際，作為行政許可機(jī)關(guān)如何正確處理好對相鄰高危企業(yè)行政許可的審查和批準(zhǔn)，確保人民生命財產(chǎn)安全，維護(hù)行政許可機(jī)關(guān)權(quán)威，是相關(guān)行政許可部門面臨的一個亟待解決的重要問題。

高危企業(yè)安全距離系指保障高危企業(yè)危險點與自己其他建筑物或他人相鄰建筑物之間安全的相對間距，其與他人建筑物之間的安全間距屬民事法律中的相鄰關(guān)系范疇。對相鄰高危企業(yè)的行政許可，稍有不慎，便會因行政許可造成對相鄰關(guān)系人的人身和財產(chǎn)安全危害，承擔(dān)因行政許可所造成的后果責(zé)任。因此在對高危企業(yè)頒發(fā)行政許可時，安全距離便成為重要的審查范圍。如本案行政許可，被告安監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)說是嚴(yán)格依法依程序進(jìn)行的，如果稍有疏漏，則將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。但縱觀全案，加油站立項審批行政許可在前，營業(yè)執(zhí)照辦理在前，丁氏刀行未經(jīng)規(guī)劃許可，卻又被有關(guān)部門在后行政許可作為刀行作業(yè)，從而造成了與在先許可的相鄰高危企業(yè)安全距離的矛盾，說明當(dāng)?shù)貙ο噜徃呶Ｆ髽I(yè)安全距離行政許可審批缺乏統(tǒng)一規(guī)劃管理，而這種各自為政的行政許可在不少地方時有發(fā)生，這是值得引起各行政許可部門高度重視的問題。

筆者認(rèn)為，對相鄰高危企業(yè)的安全距離的行政許可，相關(guān)部門必須尊重在先保護(hù)原則。所謂在先保護(hù)原則，指相鄰高危企業(yè)的安全距離，誰最先通過行政許可，則誰就擁有在先保護(hù)的權(quán)利，在后的行政許可不可損害在先權(quán)利人的利益。如本案中加油站立項審批在先，加油站屬高危企業(yè)，其相鄰的丁氏刀行建設(shè)如果沒有達(dá)到法定的安全距離，就不能對其頒發(fā)建設(shè)行政許可，相鄰高危企業(yè)只有達(dá)到了法定的安全距離，才能對其頒發(fā)行政許可，如因行政許可違反法定程序和法律規(guī)范，一旦發(fā)生安全責(zé)任事故，行政許可機(jī)關(guān)將因行政許可違法而擔(dān)責(zé)。

高危企業(yè)安全距離同時涉及與相鄰的其他公民、法人和其他組織之間的復(fù)雜民事法律關(guān)系，因此對高危企業(yè)安全距離的行政許可涉及面廣，政策性強(qiáng)，責(zé)任重大，規(guī)劃、國土、住房與建設(shè)、消防、環(huán)保、商務(wù)、工商、公安、鐵路、公路等行政機(jī)關(guān)凡與相鄰高危企業(yè)安全距離有關(guān)的行政許可必須從全局考慮，統(tǒng)籌兼顧，互相通氣、互相制約，確保行政許可的依法行政，實現(xiàn)公平正義。

筆者認(rèn)為，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，相鄰高危企業(yè)的安全距離等問題越來越多的提到議事日程，為了安全發(fā)展需要，筆者覺得需要從法律層面來規(guī)范相鄰高危企業(yè)安全距離的行政許可：

一是對《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的部分條款進(jìn)行修正。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下簡稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）的安全生產(chǎn)，適用本法”，這就是說安全生產(chǎn)法適用的主體只是生產(chǎn)經(jīng)營單位。從丁氏刀行行政訴訟案可以看出，安全生產(chǎn)既涉及生產(chǎn)經(jīng)營單位與相鄰的公民、法人之間的民事法律關(guān)系，也涉及到行政機(jī)關(guān)對公民、法人和其他組織申請?zhí)囟ㄊ马椀男姓S可，可見安全生產(chǎn)法對適用主體范圍表述欠全面，應(yīng)當(dāng)將公民、法人和其他組織納入其中，使《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對全社會成員具有普遍約束力。

安全生產(chǎn)法對生產(chǎn)經(jīng)營單位組織安全生產(chǎn)行為和從業(yè)人員權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定，但對與之相鄰安全距離等外部因素對安全的影響未進(jìn)行詳盡規(guī)范，建議在《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中增加相鄰高危企業(yè)有關(guān)安全距離等第三方安全責(zé)任的條款，確定在先保護(hù)原則和安全隱患誰形成誰負(fù)責(zé)治理的法律規(guī)范。

二是修改《安全生產(chǎn)許可證條例》。高危行業(yè)企業(yè)從事的是一種危險作業(yè)，其生產(chǎn)活動中間的一些因素影響到相鄰相關(guān)方正常生產(chǎn)、生活，因事涉高危企業(yè)投資人及其相關(guān)各方利益保護(hù)，建議把高危行業(yè)中的礦山、煙花爆竹、危險化學(xué)品、尾礦庫等生產(chǎn)經(jīng)營單位的行政許可事項的聽證作為法定程序，通過采取聽證了解相關(guān)方意見和安全隱患成因，并對不同的情形作出不同方式的處理，從源頭上解決高危企業(yè)與相關(guān)相鄰方的安全距離糾紛；同時修改煤礦礦山、非煤礦礦山、危險化學(xué)品等安全生產(chǎn)許可證實施辦法和危險化學(xué)品經(jīng)營許可證實施辦法等，全面規(guī)范高危企業(yè)與相鄰方的安全距離問題。加強(qiáng)對安全距離的現(xiàn)場核查，從立法上設(shè)定現(xiàn)場核查的條件和程序，把安全距離作為現(xiàn)場核查的主要內(nèi)容。

三是規(guī)范修訂安全生產(chǎn)距離標(biāo)準(zhǔn)。安全生產(chǎn)距離的設(shè)定一方面要以保證安全為前提，另一方面要最大限度保護(hù)公民、法人和其他組織財產(chǎn)為原則。建議制訂標(biāo)準(zhǔn)時要嚴(yán)格測算，根據(jù)不同高危企業(yè)危險程度對相鄰關(guān)系的影響，制定不同類型高危企業(yè)的安全距離標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍內(nèi)，做到不同行業(yè)的法律規(guī)范的相對統(tǒng)一，如現(xiàn)行的鐵路與礦山安全距離與安全監(jiān)管部門制定的礦山與其他相鄰建筑安全距離就不統(tǒng)一，執(zhí)行起來就比較困難；相鄰高危企業(yè)的安全距離一旦從立法層面得到解決，各有關(guān)行政許可部門必須無條件遵照執(zhí)行。

四是舉行必要的行政許可聽證。根據(jù)《行政許可法》第四十六條規(guī)定，行政許可聽證有兩種情形，一是法律、法規(guī)、規(guī)章必須舉行聽證，二是沒有法定職責(zé)的但行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的也可以行使聽證自由裁量權(quán)，安監(jiān)機(jī)關(guān)行政許可則屬于這一種情形。安全距離因涉及被許可人與相鄰有關(guān)各方的重大利益關(guān)系，為有效解決相鄰高危企業(yè)安全距離的矛盾，安監(jiān)機(jī)關(guān)在行政許可決定前如現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)申請人與他人之間有重大利害關(guān)系的，可舉行必要的聽證，告知行政許可申請人和利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利，有對申請行政許可事由進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利。通過聽證把問題解決在行政許可之前，不失為有效的解決矛盾的救濟(jì)途徑，既可調(diào)整處理好各方關(guān)系保護(hù)其合法利益，避免不必要糾紛的產(chǎn)生，又能確保行政許可的公平公正，盡量避免因行政許可的失誤而帶來的不良損害。

（作者單位：湖南省安監(jiān)局政策法規(guī)處）

□責(zé)任編輯 黑菊花