吳后寬 麻淑秋

一、公共財(cái)政框架下促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展公共政策的基本原則

我國(guó)政府高度重視中小企業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了一系列促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策措施。政府公共政策的目標(biāo)包括以下兩個(gè)：促進(jìn)公平與提高效率。中小企業(yè)發(fā)展的公共政策也包含上述兩個(gè)基本目標(biāo)，實(shí)踐中面臨著哪個(gè)目標(biāo)優(yōu)先的問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，公共政策傾向于效率優(yōu)先，兼顧公平，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成熟的階段，公共政策則需要公平優(yōu)先，兼顧效率。簡(jiǎn)言之，公共政策的側(cè)重點(diǎn)隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段的不同而不同。

（一）促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策應(yīng)以公平性為第一原則

“社會(huì)和諧”包括基尼系數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入比、基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，主要反映社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告（2011）》顯示，2010年基尼系數(shù)略高于2000年的0.412，實(shí)現(xiàn)程度為79.8%；城鄉(xiāng)居民收入比為3.45，比2000年的2.85上升了0.60，實(shí)現(xiàn)程度為70.3%；基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到65.6%，比2000年的13.3%上升了52.3個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)程度為72.8%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局報(bào)告2010年基尼系數(shù)略高于2000年的0.412，實(shí)現(xiàn)程度為79.8%，世界銀行發(fā)展報(bào)告2010年中國(guó)基尼系數(shù)已擴(kuò)大至0.458?；嵯禂?shù)是反映居民收入分配差異程度的一項(xiàng)重要指標(biāo)。聯(lián)合國(guó)有關(guān)組織規(guī)定，0.4-0.5表示收入差距較大。由此可見(jiàn)，公平性已經(jīng)成為建設(shè)和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策應(yīng)以公平性為第一原則。企業(yè)在制定自身發(fā)展政策時(shí)，以效率作為第一原則，追求利潤(rùn)的最大化。政府作為公共權(quán)力運(yùn)行的主體，通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策以及其他公共政策來(lái)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以公平作為第一原則，在此前提下追求高效率，以增進(jìn)公共利益。

簡(jiǎn)言之，企業(yè)自身政策應(yīng)著重解決效率問(wèn)題，政府公共政策應(yīng)著重解決公平問(wèn)題，尤其是在中國(guó)現(xiàn)在基尼系數(shù)增大，城鄉(xiāng)收入擴(kuò)大的現(xiàn)狀下，政策的公平性更應(yīng)該得到體現(xiàn)。

（二）促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策的應(yīng)在公平的前提下兼顧效率

首先，從中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)看。2010年末，全國(guó)中小企業(yè)超過(guò)1100萬(wàn)家，個(gè)體工商戶超過(guò)3400萬(wàn)個(gè)。以工業(yè)為例，2010年，全國(guó)規(guī)模以上中小企業(yè)44.9萬(wàn)家，比2005年增長(zhǎng)50.1%，占規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量的99.3%；中小企業(yè)工業(yè)增加值增長(zhǎng)17.5%，占規(guī)模以上工業(yè)增加值的69.1%；完成利潤(rùn)2.6萬(wàn)億元，占規(guī)模以上企業(yè)利潤(rùn)總額的66.8%，是2005年的2.4倍。其次，從中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力看。據(jù)測(cè)算，中小企業(yè)提供了全國(guó)約65%的發(fā)明專利、75%以上的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和80%以上的新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。在全國(guó)科技園區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)中，中小企業(yè)比例超過(guò)了70%。2010年底，國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)中的中小企業(yè)比例達(dá)到82.6%。

綜上，中小企業(yè)成長(zhǎng)快，在經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，有利于提升自主創(chuàng)新能力、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。因此，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策應(yīng)在公平價(jià)值追求的前提下力求高效率。政府要不斷完善政策法規(guī)體系，營(yíng)造環(huán)境，改善服務(wù)，大力扶持小型微型企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)中小企業(yè)進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)型成長(zhǎng)，提高技術(shù)創(chuàng)新能力和企業(yè)管理水平，推動(dòng)中小企業(yè)走上內(nèi)生增長(zhǎng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展軌道。

二、對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行科學(xué)劃型是制定公共政策的基礎(chǔ)

（一）對(duì)中小企業(yè)的定量劃分有利于公共政策的公平性

無(wú)論是理論上還是實(shí)踐中，世界各國(guó)的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至不同行業(yè)有不同標(biāo)準(zhǔn)。各國(guó)的主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)包括定性和定量?jī)煞N，一般以定性為主，定量為輔。定性標(biāo)準(zhǔn)包含三個(gè)基本特征：市場(chǎng)份額小、自主經(jīng)營(yíng)及獨(dú)立所有權(quán)。因?yàn)槎ㄐ詷?biāo)準(zhǔn)需要主觀判斷，實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握。定量標(biāo)準(zhǔn)一般包括三個(gè)指標(biāo)：從業(yè)人數(shù)、銷售額與資產(chǎn)總額，但不同的國(guó)家有不同的標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)國(guó)家只采用從業(yè)人數(shù)和銷售額兩個(gè)指標(biāo)。為了保證政策的公平性與可操作性，目前大多數(shù)國(guó)家都以定量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行企業(yè)的劃分。我國(guó)也采用定量標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)包括從業(yè)人數(shù)，還包括行業(yè)類型與年?duì)I業(yè)額。

（二）我國(guó)中小企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)

顯然，促進(jìn)中小企業(yè)的公共政策的前提是能夠?qū)χ行∑髽I(yè)進(jìn)行科學(xué)的及時(shí)的劃分，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，對(duì)中小企業(yè)劃分的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所不同。2003年，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局共同制定下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定的通知》。2011年，工業(yè)和信息化部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、發(fā)展改革委、財(cái)政部研究制定了《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，把中小企業(yè)劃分為中型、小型、微型三種，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)根據(jù)從業(yè)人員、營(yíng)業(yè)收入、資產(chǎn)總額等指標(biāo)制定。

中小企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是隨著國(guó)家、地區(qū)、行業(yè)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化而不斷調(diào)整的。新標(biāo)準(zhǔn)在界定企業(yè)范圍、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、研究和實(shí)施中小企業(yè)政策，加強(qiáng)分類指導(dǎo)和推動(dòng)中小企業(yè)發(fā)展具有重要意義。第一，有利于中小企業(yè)分類管理、政策實(shí)施和宏觀決策。第二，有利于加大對(duì)小型、微型企業(yè)扶持力度。小型和微型企業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、科研能力總體偏低。新標(biāo)準(zhǔn)劃出了微型企業(yè)，提高政策的針對(duì)性與時(shí)效性。第三，有利于解決勞動(dòng)生產(chǎn)率和解決就業(yè)的問(wèn)題。大中型企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率較高，小微型企業(yè)是勞動(dòng)力就業(yè)的主體，通過(guò)修訂劃型標(biāo)準(zhǔn)，有利于現(xiàn)階段在兼顧勞動(dòng)生產(chǎn)率時(shí)更注重解決勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。第四，有利于與國(guó)際接軌。西方發(fā)達(dá)國(guó)家均劃分出微型企業(yè)類型，新標(biāo)準(zhǔn)界定微型企業(yè)便于與國(guó)際接軌。

三、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的法律政策體系

（一）國(guó)家層面的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策

從2003年1月開(kāi)始到現(xiàn)在，國(guó)家層面制定了四部法律法規(guī)（如表1所示），上述法律法規(guī)頒布與實(shí)施對(duì)促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展具有重要作用。其中，《中小企業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定了從資金支持、創(chuàng)業(yè)扶持、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)開(kāi)拓、社會(huì)服務(wù)五個(gè)方面支持中小企業(yè)發(fā)展，具有綱領(lǐng)性的意義，隨后的所有政府政策都圍繞著這一法律來(lái)展開(kāi)的。國(guó)務(wù)院2005年2月發(fā)布的“非公36條”和2010年5月發(fā)布的“民間投資36條”，對(duì)推動(dòng)我國(guó)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。當(dāng)然，最具有針對(duì)性的法規(guī)是國(guó)務(wù)院2009年9月發(fā)布的“中小企業(yè)29條”。此后，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的權(quán)威性與系統(tǒng)性的政策持續(xù)出臺(tái)，多層面與多部門的政策扶持氛圍逐漸形成。到現(xiàn)在為止，國(guó)家有關(guān)部門已出臺(tái)了29個(gè)針對(duì)“國(guó)發(fā)36號(hào)文件”的配套文件。最具有實(shí)際實(shí)踐指導(dǎo)的政策是工信部2011年9月發(fā)布《中小企業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。另外，2011年12月，工信部聯(lián)合多個(gè)部門公布《關(guān)于加快推進(jìn)中小企業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

?

（二）地方層面的促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策——以浙江省為例

全國(guó)31個(gè)省區(qū)市出臺(tái)了促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的地方政策和法規(guī)，其中江蘇、廣東、浙江、上海、遼寧等16個(gè)省區(qū)市人大常委會(huì)頒布了《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》。以浙江省為例，從2006年7月到現(xiàn)在，各級(jí)地方政府出臺(tái)了很多促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策（如表2所示）。最具有實(shí)際操作意義的是2011年12月浙江省發(fā)改委與浙江省中小企業(yè)局發(fā)布《浙江省中小企業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》?！兑?guī)劃》明確了“十二五”時(shí)期“從中小企業(yè)數(shù)量大省向素質(zhì)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變”這一總體目標(biāo)；指出了推進(jìn)中小企業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)、高新化創(chuàng)新等八個(gè)發(fā)展方向；提出了小企業(yè)創(chuàng)業(yè)培育工程、中小企業(yè)集聚推進(jìn)工程、技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)工程等“十大工程”；最后提出了加大財(cái)稅扶持力度、加大資源要素保障等五個(gè)方面的保障措施。

?

四、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展公共政策的特征

（一）提高中小企業(yè)的生產(chǎn)效率是公共政策的普遍出發(fā)點(diǎn)

首先，《中小企業(yè)促進(jìn)法》作為支持中小企業(yè)發(fā)展最具有綱領(lǐng)性的法律，規(guī)定了從資金支持、創(chuàng)業(yè)扶持、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)開(kāi)拓、社會(huì)服務(wù)五個(gè)方面支持中小企業(yè)發(fā)展。顯然，無(wú)論是資金支持、技術(shù)創(chuàng)新還是社會(huì)服務(wù)都體現(xiàn)了公共政策對(duì)提高中小企業(yè)生產(chǎn)效率的支持。由于政策的至上而下的天然特性，因此，各級(jí)政府制定政策都圍繞著這一法律來(lái)展開(kāi)的。

其次，由于地方政府具有追求“GDP增長(zhǎng)”的內(nèi)在動(dòng)力，在制定中小企業(yè)發(fā)展政策的時(shí)候，也不可避免地把追求中小企業(yè)的生產(chǎn)效率作為優(yōu)先目標(biāo)。因此，政策的至上而下的特性以及地方政府自身目標(biāo)的雙重動(dòng)力下，目前中小企業(yè)發(fā)展政策有著“效率優(yōu)先”的明顯傾向。

（二）就業(yè)優(yōu)先促進(jìn)開(kāi)始成為中小企業(yè)成長(zhǎng)的第一原則

在2003年《中小企業(yè)促進(jìn)法》出臺(tái)時(shí)，就業(yè)問(wèn)題并不十分突出，故法律并未把“就業(yè)優(yōu)先”的原則提到很高的地位，僅有第24條提到“特殊中小企業(yè)吸納失業(yè)人員提供稅收優(yōu)惠”。而隨后2008年的世界金融危機(jī)爆發(fā)以及大學(xué)生就業(yè)等情況的出現(xiàn)，就業(yè)問(wèn)題逐漸成為一個(gè)重大社會(huì)課題時(shí)，中小企業(yè)在帶動(dòng)就業(yè)方面的作用凸顯出來(lái)。因此，目前政府的中小企業(yè)促進(jìn)政策都大多強(qiáng)調(diào)“就業(yè)優(yōu)先”的功能。

中小企業(yè)目前為止容納了全國(guó)80%以上的就業(yè)人口，特別是在新增的就業(yè)人口中，中小企業(yè)承擔(dān)了更大的比例。工信部發(fā)布的《中小企業(yè)十二五成長(zhǎng)規(guī)劃》中提出，“十二五”時(shí)期，把“就業(yè)優(yōu)先”視為促進(jìn)中小企業(yè)成長(zhǎng)的第一原則，而制定的中小企業(yè)成長(zhǎng)的預(yù)期目標(biāo)并沒(méi)有超過(guò)8%。

（三）促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策存在著地區(qū)差異

迄今為止，全國(guó)31省區(qū)市有江蘇、廣東、浙江、上海、遼寧等16個(gè)省區(qū)市制定了《促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》。作為貫徹執(zhí)行《中小企業(yè)促進(jìn)法》的地方最高級(jí)別法規(guī)，主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，區(qū)域差異比較明顯。原因主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育充分，中小企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)，但其在就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的重要地位，需要政府公共政策的扶持。換言之，地方的中小企業(yè)發(fā)展的政策的制定存在著市場(chǎng)倒逼機(jī)制：中小企業(yè)發(fā)展快速且地位重要的地區(qū)，越是要求政府給予扶持，即市場(chǎng)倒逼政府出臺(tái)公共政策糾正市場(chǎng)失靈。

五、結(jié)束語(yǔ)

總體而言，目前國(guó)家對(duì)于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的公共政策逐漸形成體系，但仍然存在著若干問(wèn)題。第一，政策措施的細(xì)化與落實(shí)問(wèn)題。相當(dāng)部分的國(guó)家法律與政策原則規(guī)定，還沒(méi)有細(xì)化為地方的具體措施，尤其是對(duì)于中小企業(yè)具有第一重要意義的“資金扶持”措施。直到近期金融危機(jī)導(dǎo)致很多地區(qū)中小企業(yè)資金鏈斷裂時(shí)，中小企業(yè)的資金支持政策的效果仍舊沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。，第二，政策的穩(wěn)定性問(wèn)題。相當(dāng)多的政策措施，尤其是對(duì)中小企業(yè)稅收優(yōu)惠短期化的傾向明顯，使得企業(yè)的行為也呈現(xiàn)短期化，對(duì)中小企業(yè)成長(zhǎng)并不十分有利。因此，出臺(tái)中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，尤其是穩(wěn)定的稅收優(yōu)惠政策顯得尤其重要。第三，“就業(yè)優(yōu)先”的原則并沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。就業(yè)公平是當(dāng)前提高中低收入者收入，縮小貧富差距的一條重要途徑，而中小企業(yè)具有這方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)應(yīng)該得到充分體現(xiàn)。因此，在地方制定具體政策措施時(shí)，要把促進(jìn)中小企業(yè)的就業(yè)作為重要原則來(lái)考量。第四，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策的地區(qū)差異性很大。無(wú)論是從省際差異還是從縣市差異看，中小企業(yè)的促進(jìn)政策都表現(xiàn)出很大的差異，這從某種程度會(huì)對(duì)政策的公平性產(chǎn)生影響。

[1]全國(guó)人大，中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法，2002年6月.

[2]國(guó)務(wù)院，《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2009]36號(hào)），2009年9月.

[3]工信部等，關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知，工信部聯(lián)企業(yè)[2011]300號(hào).

[4]工信部，“十二五”中小企業(yè)成長(zhǎng)規(guī)劃，2011年9月.

[5]浙江省人大，浙江省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例，2006年7月.

[6]浙江省政府，浙江省人民政府關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)加快創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)，2010年1月.

[7]宋新力，中小企業(yè)政策法規(guī)體系完善之路J]，經(jīng)濟(jì)，2012年1月.

[8]王學(xué)忠等，中小企業(yè)政策法規(guī)的價(jià)值目標(biāo)J]，山東青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2011年5期.

[9]陳寧，中國(guó)中小企業(yè)政策的反思——由工具理性走向價(jià)值理性J]，中州學(xué)刊，2011年1期.