○ 文／本刊記者 張起花

一搬能否了之？

○ 文／本刊記者 張起花

石油和化工企業(yè)緣何頻陷被城市包圍的境地？尋根溯源，尷尬背后并非企業(yè)無理，也非百姓無情。規(guī)劃考慮缺乏前瞻性和全局性，導致管理真空的存在，是更為重要的誘發(fā)因素。

特邀嘉賓（排名不分先后）

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長·································································肖金成

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市規(guī)劃研究室主任···········································李紅玉

東南大學經濟管理學院副院長、東南大學產業(yè)研究中心主任················································周 勤

30多年的城鎮(zhèn)化大發(fā)展，使曾經遠離城市的石油化工企業(yè)和城市漸行漸近，有的甚至被城市包圍，成為“城中工廠”，隨之而來的是安全與環(huán)保風險。曾帶動城市發(fā)展的石油化工企業(yè)委屈，維權意識大漲的廠區(qū)周邊百姓憤怒，政府相關管理部門焦慮難安，究竟是誰之過？

為了更好的尋根溯源，記者約請國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長肖金成、中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市規(guī)劃研究室主任李紅玉、東南大學經濟管理學院副院長周勤進行了鞭辟入里的分析。

矛盾凸顯是必然

中國石油石化：目前，我國不少石化企業(yè)逐漸與居民密集區(qū)“親密接觸”。企業(yè)不僅面臨極大的安全環(huán)保壓力，而且面臨周邊百姓強烈要求企業(yè)搬離城區(qū)的訴求困擾。各位專家如何看待這一現(xiàn)象？

李紅玉：這是城市化進程中不可避免的。很多石油化工項目的工業(yè)布局、選址在企業(yè)建設初期是很科學的，也給城市留下了足夠的環(huán)境容量。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進和城市核心區(qū)的快速擴張，城市的用地結構在發(fā)生著快速變化，很多產業(yè)用地的功能正在向居住或商業(yè)用地轉變。石化企業(yè)由于用地規(guī)模大、環(huán)境影響明顯，因此與城市擴展區(qū)的功能定位之間的矛盾與其他產業(yè)相比表現(xiàn)得尤為突出。

肖金成： 我國不少石油化工項目因為離城市過遠，無法利用城市已有的基礎設施。為便利工廠發(fā)展，企業(yè)重新建設了一套基礎設施。同時，廠區(qū)職工為了上班方便也考慮就近建房居住。有的甚至是企業(yè)統(tǒng)一在廠區(qū)周邊建職工住宅區(qū)。隨著廠區(qū)規(guī)模的擴大，廠區(qū)職工的增多，為廠區(qū)職工服務的第三產業(yè)逐漸發(fā)展起來。很多社會上新建的住宅區(qū)也開始不斷向廠區(qū)靠近。這必然縮短了居民區(qū)與廠區(qū)之間的距離。

在這個發(fā)展過程中，無論企業(yè)還是政府相關管理部門都沒有料想到，因企業(yè)而興的城市，最終也會因企業(yè)規(guī)模的擴大給城市帶來一系列安全、環(huán)保麻煩。有的地方雖然意識到了，也陸續(xù)制定了一些發(fā)展規(guī)劃，但卻因執(zhí)行不力未達到預期目的。

周勤：在中國內地的沿江、沿河地帶，重化工業(yè)項目星羅棋布。它們幾乎全部建設于上世紀五六十年代。這些項目的選址一方面從戰(zhàn)略國防的需求考慮，一方面也因石油化工是大進大出的產業(yè)，優(yōu)先看重資源、水源、運輸、市場及人才優(yōu)勢。但隨著沿江、沿海城市的發(fā)展，矛盾的出現(xiàn)可以說是歷史發(fā)展的必然。

中國石油石化：我國“石化危城”尷尬局面越來越多，矛盾越來越深背后的深層原因有哪些呢？

肖金成：主要是規(guī)劃問題。城市發(fā)展到一定階段后就該考慮功能分區(qū)。在這個階段，就要按照功能要求將城市中的各種物質要素，如工廠、倉庫、住宅、商貿、行政辦公等進行分區(qū)布置，組成一個互相聯(lián)系、布局合理的有機整體，為城市的各項活動創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。然后，再根據功能分區(qū)的原則確定土地利用和空間布局形式。但目前，我國很多石油化工企業(yè)因為建設之初是在遠郊，因此并沒有納入城市的整體發(fā)展規(guī)劃中，而且由于大多并非是村鎮(zhèn)所屬的企業(yè)，也沒有納入到村鎮(zhèn)建設規(guī)劃中。這使得廠區(qū)規(guī)劃和城市規(guī)劃一開始就沒有進行有效協(xié)調。納入了城市規(guī)劃的石油化工企業(yè)，也因選址時缺乏對經濟社會長期發(fā)展趨勢的考慮，最終還是出現(xiàn)而今的“石化危城”現(xiàn)象。

除了規(guī)劃的問題外，還跟當?shù)卣亩桃曈嘘P。中國西部有一個城市，原本工業(yè)區(qū)與居民區(qū)之間有一個隔離帶。后來政府決定打破原有格局，將資源充分利用起來，通過在工業(yè)區(qū)與居民區(qū)之間再建一個開發(fā)區(qū)的辦法，將三方面資源融合起來發(fā)展。這是很典型的只重視經濟效益，不考慮長遠發(fā)展的例子。

按道理，廠區(qū)與居民區(qū)之間應該有一定的安全防護距離，在這個距離范圍內不能搞建設。但隨著城市地價的不斷升值，寸土寸金，不少政府在所謂“不浪費資源”的大旗之下，將這種不合理的行為變得合理了。當然，也有很多企業(yè)根據規(guī)劃，預留了安全防護距離，但因為這部分土地沒有在市政管理的范疇，因此沒有具體的管理部門來監(jiān)管，成為管理的“真空帶”。這為很多人在此建商鋪、住宅等留下了契機，最終將廠區(qū)與居民區(qū)連接在一起。

周勤：深入思考這個問題，我認為還是與我國當前的行政管理體制有關。政府5年一屆，因此很多官員多傾向于任期效益最大化，通常會選擇最容易做大GDP和顯示政績的事情。很難讓一屆政府為10年甚至30年之后的環(huán)境效益和社會效益負責任。

李紅玉：石油化工企業(yè)安全標準滯后，存在“國標”與“行標”之間的沖突。石油化工企業(yè)的衛(wèi)生防護距離不符合要求的現(xiàn)象十分普遍。這也是矛盾背后的深層原因之一。

●邀請小客人到廠區(qū)參觀，既能讓未來的主人翁了解石化產品知識，也能讓他們對工廠的安全環(huán)保工作放心。 攝影/徐 捷

當前石化企業(yè)衛(wèi)生防護距離同時適用兩個標準。一是1999年發(fā)布實施的《石油化工企業(yè)衛(wèi)生防護距離》，另一個是1987年的國家標準《煉油廠衛(wèi)生防護距離標準》（GB8195-87）。前者由當時的國家石油和化學工業(yè)局發(fā)布，屬于行業(yè)標準，石油化工裝置（設施）與居住區(qū)之間的衛(wèi)生防護距離，主要依據當?shù)?年平均風速來確定，風速與距離成反比。如果都以最快風速來計算，依據不同的排毒系數(shù)，煉油廠的安全衛(wèi)生防護距離最小是400米、化工廠200米、合成纖維廠500米。而老國標《煉油廠衛(wèi)生防護距離標準》事實上比1999年的行標距離要遠1/3。如果防護距離過遠，相應的土地成本和拆遷安置成本都會使得石化企業(yè)的投資增大，自是企業(yè)所不樂見的，很多企業(yè)依照更符合自身利益的行標設定衛(wèi)生防護距離。

另外一個現(xiàn)實問題是，1987國標多針對煉油廠，而1999行標的范圍則擴大為石油化工企業(yè)。這意味著在煉油廠之外的諸多化工項目缺乏直接對應的國家標準制約。企業(yè)若一味以行標為指針，無形中會加大公共安全風險。

搬遷工作需審慎

中國石油石化：對于石油化工企業(yè)而言，搬遷是一項非常浩大的工程。在這項工作中，您覺得政府、企業(yè)與當?shù)鼐用裨撛鯓訁f(xié)調配合？

肖金成：在環(huán)境問題日益成為人們關注焦點的當下，幾乎沒人愿意與化工企業(yè)為鄰，主城區(qū)的石油化工企業(yè)搬遷似乎成了共同選擇。但通過這些年的實際案例來看，動輒幾十億元甚至幾百億元的成本，確需政府、企業(yè)和當?shù)鼐用襁M行良好溝通與配合。

首先，國家有關管理部門要制定相關的搬遷政策，對周邊安全防護距離不符合要求的化工企業(yè)搬遷給予扶持。

其次，國家有關管理部門最好對搬遷費用制定出一個合理的分擔機制。很多石油化工企業(yè)是國有企業(yè)，為國家和地區(qū)經濟發(fā)展做出過重要貢獻，只不過隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展才面臨被迫搬遷的窘狀。因此，搬遷所產生的巨額費用不能讓企業(yè)一方承擔，最好采用各級財政分擔的方法。企業(yè)也要有主輔分離意識，逐步將達到使用年限的生產裝置按計劃淘汰。對于那些產能過剩，經濟效益不好的生產裝置盡量限產，并根據市場情況逐漸關停。對拳頭產品的生產裝置一方面要按照新的安全與環(huán)保要求進行改造升級，另一方面如果有擴能計劃，一定要結合城市整體規(guī)劃，劃定新址，在新區(qū)建設。

此外，影響搬遷的一個現(xiàn)實因素是，很多石油化工企業(yè)的產值和稅收比重巨大。如何在搬遷后合理分配，成為遷出地政府推動時或積極或消極的重要因素。對此，國家要綜合考量，制定出合理的解決辦法。

對于民眾，企業(yè)和政府要做好解釋與溝通工作，制定出合理的補償標準與補償機制。然后通過一個相對折中的辦法爭取做到既不忽視民眾的合理訴求，也不助漲民眾對企業(yè)的過分要求。然而，這個補償標準與補償機制由誰來制定、誰來掌控、誰來執(zhí)行都需要認真思考。

●PM2.5如何降低？讓石化企業(yè)搬遷不是治本之策。 供圖/CFP

我個人認為，補償最好采取“誰受益誰補償，誰破壞誰恢復”的原則。也就是說，企業(yè)已經造成的生態(tài)破壞應該由企業(yè)承擔，企業(yè)搬遷之后環(huán)境的恢復也應該由企業(yè)善后，或者企業(yè)拿出一定的資金交由市政管理部門處理。

周勤：我覺得當前石油和化工企業(yè)搬遷過程中，民眾產生的訴求和政府的壓力是最難平衡的。因此，在這項工作中，要不斷提高信息透明度，提高領導的藝術和水平，讓各方都對事情進展有一個全面了解。

具體操作中，核心問題是補償。石油和化工企業(yè)搬遷之后，工業(yè)用地變成商業(yè)用地，表土層的清理非常重要，通常需要5到10年的除毒過程。但目前，我國對此沒有一個非常規(guī)范的操作管理辦法。這個過程會產生較大的費用，在沒有政治任務的情況下，地方政府很難執(zhí)行到位。所以在涉及拆遷補償問題的時候，一定要將這部分內容考慮進去。

中國石油石化：石油和化工企業(yè)搬遷過程中及搬遷后容易發(fā)生哪些安全環(huán)保事故？對此該如何嚴防死守？

周勤：搬遷過程中操作不當容易引發(fā)泄漏、爆炸事故；搬遷后如果對殘油余毒處理不當，還會引發(fā)水污染、土壤污染等事故。對此，設備拆除、管線拆除、?；诽幹玫榷夹枰獙I(yè)人員操作，然后由專業(yè)機構監(jiān)管并作出評估，以防后患。但目前，因“石化危城”是近些年新出現(xiàn)的矛盾，所以對于石油和化工企業(yè)的搬遷，我國既缺乏專業(yè)拆除、搬遷人員，也缺乏相應的監(jiān)管與專業(yè)評估機構。對此，我認為，今后應該將石油和化工企業(yè)的搬遷歸類到環(huán)保產業(yè)鏈當中的一個后端分支，并逐漸根據市場需求形成一個全新的產業(yè)。

肖金成：近年來，各地都對化工企業(yè)特別是?；髽I(yè)實行強制搬遷政策，紛紛興建化工園區(qū)，化工企業(yè)出城進園的步伐明顯加快，也騰出了許多土地。但企業(yè)搬出去后，原址地下掩埋了許多易燃、易爆、有毒的管道和壓力容器等，給以后的施工帶來巨大威脅。 所以，初期石油和化工企業(yè)搬遷最好由企業(yè)自己負責。因為企業(yè)有裝置建設經驗，對每套裝置、每條管線都很熟悉，操作時不容易出問題，也不容易遺漏。

治本之略是規(guī)劃

●手上的污物容易洗去，環(huán)境的污染卻難以治理。 供圖/CFP

中國石油石化：當下“石化危城”的尷尬局面已經形成。在您看來，搬遷是解決問題的根本之策嗎？

周勤：搬遷只是一種途徑，消除石油和化工行業(yè)潛在的危險陰影更重要。目前石油和化工項目的危害性其實不在于上大項目還是小項目，而在于項目產生的廢物危害性的可識別性。要盡力保證消減這些危害的成本也能在可控范圍內解決。

同時，石化企業(yè)也是中國勞動力比較密集的地區(qū)。如果把這些企業(yè)全部關閉，就面臨人員的再就業(yè)問題。石油化工企業(yè)的就業(yè)人員專業(yè)性非常強，轉行是非常困難的，會引發(fā)社會矛盾問題。所以，并非是所有城區(qū)內的石化企業(yè)都要搬走。主要是各企業(yè)及各地方政府要進一步提高對安全環(huán)保工作的重視程度，不斷通過技術升級及管理革新提高對相關安全環(huán)保問題的控制水平。此外，還要改善與廠區(qū)周邊百姓的溝通方式，盡可能多的獲得他們的理解。

李紅玉：搬遷只是一個應對性的方法，“石化危城”是在我國快速城市化進程中由諸多因素綜合作用的結果，其中缺乏城市長期科學合理規(guī)劃，安全標準滯后，行業(yè)長期規(guī)劃忽略生態(tài)效益等是關鍵因素。所以要從根本上解決這個問題，還需要我國吸收國際成功經驗，制定科學的安全標準，從城市整體功能分區(qū)和行業(yè)長期發(fā)展趨勢的角度入手，進行選址和建設規(guī)劃。否則即便搬遷之后，人因工廠而來，工廠因人而去的問題還會再現(xiàn)。

中國石油石化：為了防止“石化危城”現(xiàn)象在很多年后重現(xiàn)，搬遷企業(yè)在新址的選擇上要遵循怎樣的原則？

李紅玉：首先，企業(yè)的選址要符合科學合理的區(qū)域與城市長期發(fā)展規(guī)劃。其次，在市場經濟體制下，企業(yè)要權衡遷入地的成本與收益。比如，遷入地與原材料產地和市場之間的距離、遷入地是否靠近主要交通線路、遷入地周圍同類企業(yè)的數(shù)量與規(guī)模、遷入地勞動力市場狀況等。這些因素在不同程度上都會影響企業(yè)將來的發(fā)展。最后，企業(yè)的選址要最小化對環(huán)境的潛在危害和最大化社會效益，要綜合考慮遷入地的潛在風險（如臺風、爆炸等）與預警和應對化工事故的能力，一個具有社會責任心的企業(yè)才能昌盛不衰。

肖金成：石化企業(yè)要遠離城市，但也不能離城區(qū)太遠，最好能利用現(xiàn)有的基礎設施，否則隨著企業(yè)帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，又會回到曾經出現(xiàn)過的被城市包圍的輪回之中。同時，新址的規(guī)劃要納入城市規(guī)劃的范圍內，對于安全防護區(qū)進行嚴格監(jiān)管，不搞建設，不建民宅。

周勤：我認為，今后石油和化工企業(yè)的布局不能靠江要靠海。內地不能建設太多，要把握好適度原則。改變以前建設廠區(qū)只考慮運輸方便、資源方便、人才聚集的原則，現(xiàn)在要更多考慮污染成本最低的原則。